美台强化供应链安全联盟给两岸关系带来新风险

■ 曾晓栩

美国拜登政府上台之后，为了赢得对中国的竞争优势，采取联盟策略，在经济技术领域联合理念相似的西方国家，强化供应链合作，构建一个由美国主导的全球供应链安全联盟，意图实现对中国的科技压制。拜登政府急迫而又无法单独完成制衡中国的目标，未来一段时间拜登的对华政策是修复与欧洲和亚太盟友的关系，重塑联盟体系合力制衡中国。美国与台湾当局借供应链安全议题互动频繁，供应链安全议题成为美台强化关系新发展点。美国政府官员和国会议员不断公开宣称台湾当局是美国可靠的朋友和重要伙伴，台湾当局意图借加入供应链安全联盟拓展更多国际发展空间，达到倚美拒统谋“独”目的。在当前及未来较长时期里，中国大陆不能被美国的结盟策略所压制，要坚定不移地做好自己的事情，对台湾这一核心问题要坚守一个中国原则底线，在中美博弈和百年大变局复杂的局势中，保持战略定力，不断达成战略主动。

一、中美之间的科技竞争上升为价值观竞争

中国经过40年改革开放快速成长，目前已成为世界第二大经济体，不仅建立了现代化工业基础，而且正在向全球产业链上游迈进。这一中国人引以为豪的科技进步伟大成就，却被美国政府认为是对美国构成了重大威胁，而且上升到价值观的竞争。

(一)现阶段中美竞争更多体现在科技领域

中国对美国构成的挑战不仅反映在传统的战略层面，更是体现在非传统的经济与技术领域。2020年12月16日，美国参议院经济政策小组委员会举行关于中美经济竞争的听证会。美国企业研究所史剑道在听证会上表示，来自中国的经济挑战大概还将持续十几年。众议员威尔·赫德认为，美中经济竞争将是“一场定义一个时代的斗争”。美国科技智库(ITIF)发布2020年《与中国竞争：战略框架》报告，阐述了美国对华科技战略发生变化的4个原因：一是中国过多地占据了科技市场；二是中国的科技发展威胁到了美国供应链安全；三是中国企业在商业竞争中严重挤压美国企业生存空间；中国利用自己的制度优势推动技术与产业的升级，对美国科技与产业发展构成了不公平竞争。四是中国不断将前沿技术运用于军事领域，影响美国地缘政治安全。

(二)美国认为中国技术创新对美国产生现实威胁

美国政府认为，首先，中国技术型社会治理模式构成新挑战。中国通过“一带一路”倡议，与沿线国家共建“数字丝绸之路”，在参与合作国家数字基础设施建设的同时，把美国认为是建立在侵犯人权和公民个人隐私基础上的智慧城市、安全城市平台、智慧警务等推广到众多发展中国家，不仅扩大了中国数字经济在世界市场的份额，更是把中国运用新兴技术进行社会治理模式推向世界各地，从而对美国倡导的自由开放的治理体制构成威胁与挑战。

第二，中国强调本土创新，尤其是强调高科技领域国产化，将导致美国企业被排除在中国市场之外。中国本土创新的做法，使用快速发展起来的中国公司提供的产品和服务取代外国技术。这些由国家主导的措施帮助中国建立起了具有全球竞争力的大型企业，中国“将主宰未来的每一个新兴产业”。

第三，中国的创新能力不可低估。中国的企业家和科学家在高科技领域争取领先地位有很强的自信和决心，美国政府最近几年在高科技领域对中国实施的一系列强硬政策反而让中国政府在科研上加倍投资、加紧发展，也更刺激了这些创新企业家和科学家的决心。中国目前已经在多项前沿科技上成为全球领先者，多年积累下来的科技发展势头已难以阻挡，这是一场争夺在高新技术领域主导权的斗争。

(三)中美之间的科技竞争是价值观竞争

现阶段中美之间在新兴技术领域的竞争，同样存在着两种不同价值观念的竞争。在大国竞争背景下，价值观念之争被嵌入到新兴技术领域，而新兴技术领域的竞争又决定了中美两国软实力的强弱。美国众议院议长佩洛西在2020年2月14日慕尼黑安全论坛上说，接受中国华为的5G技术相当于“选择专制制度而非民主制度”，“就国家安全、经济、治理和价值观而言，这是一个巨大的代价。这与经济优势无关，而与价值紧迫性有关。专制与民主，我们选择民主”。在美国政客眼中，中国是以“技术专制主义”推动新兴技术的发展和利用，而美国则是以“自由、人权和人的尊严的价值观方式，推动新兴技术的发展”。这一偏颇观点，透露着美国国内不分党派强烈的反华共识和紧迫感，新兴技术领域的价值观之争超越了美中两国的边界，美国担心信仰共产主义的中国将逐渐利用自己的技术优势在世界范围内传播中国的社会治理模式，从而对以美国为首的西方治理体系构成挑战。

二、拜登政府正在重塑供应链安全联盟对中国实施“卡脖子”策略

(一)美国政府对中国科技发展实施“卡脖子”策略

2017年12月，特朗普政府提出的《国家安全战略》就已经强调美国“必须捍卫国家安全创新基地对抗竞争对手”。国家安全创新基地的核心，就是动员美国全社会的力量，将想法转化为创新，将研发转化为成功的产品和公司，以保证美国在科学研究和产品研发领域的领先地位。到2020年特朗普执政后期，美国对华技术战日趋激烈，美国利用实体清单制度打压中国高科技企业。2020年10月，美国国务院发布《关键与新兴技术国家战略》，明确列出20项“关键与新兴技术”清单，针对中国采取限制投资、管制出口的方式。2020年11月，美国国会众议院中美科技关系专家小组发表《如何应对中国的挑战：美国的技术竞争新战略》报告，提出“小院高墙”的精准策略。“小院”即美国需要厘清自己与国家安全直接相关的特定技术领域，“高墙”即划定适当的战略边界，在谨防中国技术赶超的同时，确保把美国可能遭受的损失降到最低。2021年3月1日，美国国家人工智能安全委员会(NSCAI)投票通过一份700多页的“报告”，宣称要让中国半导体行业落后美国“两代”，建议国会限制中国采购制造先进计算芯片所需设备，对中国芯片制造技术“收紧瓶颈”，以防中国今后在半导体领域超过美国。2021年1月26日，谷歌前首席执行官、美国国防部前科技顾问埃里克·施密特(Eric Schmidt)所属智库“中国战略组”发布《非对称竞争：应对中国科技竞争的战略》报告，特别指出下一代芯片技术对美国至关重要，既可以以此“卡”住中国的脖子，又能提升整体创新速度，且与国家安全紧密相关。报告建议拜登在关键科技领域对中国进行限制，同时联合盟友组建科技联盟共同应对中国。

拜登政府的科技政策核心目标是，实施科技产业政策捍卫美国全球技术领先地位，恢复美国在全球日益衰退的领导力。中美之间在新兴技术上激烈竞争，将是一场既极具危险又充满希望的技术革命。新兴技术未来潜力巨大，可能会影响中美之间的经济和军事平衡，带来财富的重新分配，从而产生新的不平衡。

(二)美国政府正在构建压制中国的供应链安全联盟

拜登政府特别强调保卫供应链安全，要与经济理念相似的民主国家，共同保卫关键的供应链和技术链基础设施。

1.推出新刺激政策以确保美国在供应链处于领先地位

拜登政府的《临时国家安全战略指南》强调，美国必须重新投入资金以保持科学技术优势，并再次发挥领导作用，与美国的合作伙伴一起建立新的规则，使美国能够抓住技术的机遇。

拜登注重提升美国国内科技基础创新能力，强调长久保持美国全球科技领先地位的重要性。拜登在总统选举竞选中指责特朗普忽视研发投资，导致美国科技发展停滞，因此，拜登将加大基础研发领域的资金投入。5月12日，美国国会参议院商务委员会审议通过《无尽前沿法案》(Endless Frontiers Act)，旨在加大对科技领域扶植和投资，为供应链中受到冲击且面临中断问题的产业提供大量资金，应对中国挑战。法案聚焦当前面临全球短缺窘境的半导体制造，以及其他制造业和供应链生产漏洞，为这些产业投入大量资金用于研发和生产。提案人参议院多数党领袖舒默表示：“我希望这项法案能着重美国保护半导体供应链短期的和长期的计划，并使我们在人工智能、5G、量子计算、生物医学研究、数据存储等领域保持领先地位，我们不能仰赖外国的芯片，我们不能让中国在芯片生产方面超越我们。”法案将在未来5年为新兴科技研发注入高达1000亿美元资金，同时将在未来5年内提供100亿美元给美国商务部，在商务部建立“供应链韧性和危机应对项目”，在全国范围内成立至少10个“区域技术中心”，以解决芯片短缺带来的问题。法案还提出要创建一个新的由参议院确认的“首席制造官”职位，设在总统执行办公室内。法案被视为是强化美国科技领域竞争优势的关键法案之一。法案明确将中国视为劲敌与防范对象，并将出台严苛规定限制与中国有联系的科学家参与美国的科研项目。法案还在等待参众两院进一步批准。

以当前最热门的半导体芯片为例，2020年下半年开始的半导体供应短缺造成美国汽车业者及其他制造商减产，美国国会议员不断向拜登新政府施加压力，要求增加美国国内芯片生产投资。美国国会2020年7月提案《2020美国晶圆代工法案》(AFA，The American Foundries Act Of 2020)，目的是鼓励美国国内芯片产业发展。为防止芯片制造业持续下滑危及经济增长和国家安全，美国国会2020年还提出了《为半导体生产创造有效激励措施法案》(CHIPS for America Act)。今年国会会期内这两个议案将再重新提出，以促成联邦资助或补贴，鼓励在美国设立更多芯片厂。2月24日，拜登宣布将为强化美国芯片生产的立法寻求370亿美元资金，以大力强化美国芯片生产。

2.美国主导的供应链安全联盟体系正在逐渐重塑成形

2月24日，拜登签署行政令，就制定与供应链相关的国家战略做出指示，美国必须建立具有弹性、多样化与安全的供应链，以确保经济繁荣与国家安全。拜登要求由美国政府经济顾问进行统筹协调，对美国供应链可能的薄弱环节进行为期100天的审查，包括供应链中计算机芯片、医疗设备、电动汽车电池和特种矿产在内的重要产品。

拜登政府强化供应链与盟国的合作，要求其他国家减少与中国的交易，主要目标是重建新的联盟体系，在遭受敌对国家制裁或自然灾害发生时确保供应链免受影响。美国将与具有共同价值观的盟友与伙伴在供应链上密切合作，促进集体经济与国家安全，并增强因应国际灾难与紧急情势的能力。具体来说，美国将与盟国分享有关重要产品供应链信息，建立在非常时期能够互通有无的机制。美国政府将与亚太地区盟国和伙伴合作，致力于建成稳定的供应体系，搭建涉及半导体和电池等重要零部件的供应链。美国将与日本、韩国、澳大利亚和中国台湾地区等合作，加快摆脱对中国大陆产芯片及其他战略性物资供应链的依赖程度。在半导体领域，美国将着力加强与中国台湾地区、日本和韩国的合作。在稀土行业，美国则开始转向澳大利亚。

三、美台借重塑全球供应链之际提升关系

(一)芯片短缺突出了台湾半导体产业在供应链中的地位

拜登执政团队认为半导体对美国经济发展、技术领导地位和国家安全都至关重要，作为经济、科技和安全领域的基础，是实现重建更美好未来目标的技术支撑，具有高度的战略作用。

2月24日，拜登签署行政命令，强调为关键和重要商品建立更具有弹性且安全的供应链。2020年下半年开始延烧的芯片短缺，突出了台湾半导体产业在芯片供应链中的地位。目前全球80%的芯片制造产能在亚洲，美国的芯片生产产能大部分都不掌握在自己的手中，而是依赖亚洲的芯片代工厂。总部位于台湾新竹的台积电是全球最大和最好的芯片生产厂商，世界上超过一半的芯片来自台积电，台积电俨然成了芯片供应链的中心。2月23日，美国国防部前科技顾问施密特，在国会参议院军事委员会就“新兴技术及其对国家安全的影响”听证会上指出，1990年代美国曾是半导体芯片生产的主力，但是现在美国半导体生产自产率只占全美需求的12%。美国严重依赖台湾半导体制造商台积电的芯片供应，台积电对美国的国家安全至关重要。

2020年10月27日，台湾驻美代表萧美琴在华盛顿一场关于美台经贸关系前景的视讯讨论时表示，由于目前的地缘竞争与紧张，供应链安全问题也受到高度注意，以确保重要技术的供应链只能在“可靠与可信任伙伴”间流通。美国政府近来推动的政策也是要避免重要技术落入那些没有相同伙伴关系国家的控制，而台湾是全球重要半导体及其他高科技产品供应者，将可提供私人企业更多市场机会建立技术和供应链连结。萧美琴频频约见美国政要，以芯片进行政治利益交换。

(二)美台借芯片与供应链安全议题互动频密

为防止在最先进的芯片上受制，美国推出鼓励在美国本土制造芯片的新政策，以刺激美国芯片工厂加大对芯片的投资生产。同时，美国强化了与台湾的供应链合作。在全球都面临汽车芯片供应短缺之际，美国要求台湾扩大对美国汽车制造商来说至关重要芯片的供应。1月19日，全美汽车工人联合会和代表汽车制造商、汽车经销商和零部件制造商的协会负责人，写信给拜登总统顾问、国家经济会议(NEC)主任布莱恩·迪斯(Brian Deese)，要求拜登政府考虑“敦促主要芯片代工厂提高汽车用芯片产量”。1月29日，台湾经济部门证实，负责人王美花与美国举行视频会议，讨论有关供应链问题，台湾业界代表出席了这次对话。彭博新闻社报道称，视频会议是最新任命的拜登政府官员与台湾地区官员之间最受瞩目的一次会议。美国副助理国务卿墨瑞(Matt Murray)与代理副助理商务部长斯特芬斯(Richard Steあens)参加会议，台湾地区最大芯片制造商台积电和联发科技股份有限公司高管参加了以解决全球汽车芯片短缺为中心的讨论。2月，拜登政府官员与台湾当局及相关产业代表召开临时会议，讨论有关供应链问题。

2月至3月，美国政府与台湾当局多次举行讨论半导体供应链合作前景视频会议，讨论解决芯片短缺问题。美国密歇根州民主党参议员施塔贝诺，在美国贸易代表提名人戴琦的任命听证会上表示，她曾经为密歇根州汽车及其他电器制造商芯片短缺问题与台湾驻美代表萧美琴会面。在美台重压之下，台积电年初连续发表声明，承诺将重新分配产能，以支持全球汽车业。4月12日，拜登亲自参加了白宫举办的“半导体和供应链韧性”峰会，召集包括台积电在内的全球19家半导体巨头参加。为回应拜登的期待，台积电在高峰会后表示，在亚利桑利州兴建5纳米晶圆厂在与美国政府跨党派的合作下将会成功。

美国在台协会(AIT)与台湾驻美国台北经济文化代表处和台湾地区半导体协会及台积电等业界代表，多次举办供应链产业座谈会，以政府行为向台积电施压，要求台湾厂商多投资美国。美国在台协会在脸书公开贴文，宣称美台在巩固全球供应链中的关键角色。2月25日，美国在台协会处长郦英杰与台湾地区半导体厂商代表以及国际半导体产业协会等美国供应链重要伙伴举行闭门会。3月25日，美国在台协会处长郦英杰出席力积电铜锣晶圆厂破土典礼时表示，拜登政府特别重视确保供应链安全，“在全球半导体供应链中，美国与台湾是最自然的合作伙伴；在半导体价值链上下游，都找得到许多美台公司的身影。因此，支持美台企业在半导体供应链合作，未来也将持续是美国在台协会的优先目标”。而拟接任郦英杰职位的国务院亚太副助理国务卿孙晓雅，是美国对台交往新准则的积极响应者，预计将会如其当年在出席玉山论坛时所称的“持续推动深化美台实质经贸合作”，尤其是推进供应链合作。

(三)台湾借供应链安全议题加入美国的联盟体系

美台双方在供应链议题方面取得了共识，认定在半导体领域的战略合作为优先项目。美国在台协会处长郦英杰表示，重塑全球供应链台湾地区是美国的重要关键伙伴。供应链安全是美台2020年11月20日“美台经济繁荣伙伴对话”重要组成部分。透过“美台经济繁荣伙伴对话”机制，美国与台湾将能强化现有的经济合作领域，建立新的经济合作关系，并打造一个联盟，“反制中国大陆不公平的经济与投资政策”。

台湾经济部门负责人王美花宣称，半导体产业是台湾的强项，台湾是美国在5G干净通道(5G Clean Path)的伙伴，在5G与电信领域，台湾的产能将提供美商干净网络的支持，以确保资料传输的安全。在5G开放网络下，借由台湾在5G通讯设备、服务器、接收站等庞大供应链，得以和美国有更多合作。

台湾驻美代表萧美琴表示，“自从去年11月的讨论以来，我们没有闲着。我们一直在组织工作组，就这些讨论采取后续行动。其中一个工作组的讨论将在2月以产业界和政府之间继续对话的形式出现。我们非常期待这次讨论。对于我们的经济来说，特别是在疫情后的恢复阶段，这是一个如此重要的领域”。

蔡英文在脸书公开发文，宣称“台湾要在世界经济秩序重组的关键时刻，与美国及其他重要伙伴开拓全球市场，台湾能够参与这些对话，不仅展现出因应局势变化、把握关键机会的决心，也代表在全球供应链重组趋势中，台湾踏出发展战略的关键一步，要拓展全球布局”。

(四)台湾当局意图借加入供应链安全联盟拓展新的国际参与空间

美国政府官员和国会议员不断公开宣称台湾是美国可靠的朋友和重要伙伴，台湾当局也主动配合，推动美台在科学与技术上加强合作。更重要的是，台湾当局力图将芯片上的合作变成科技合作的可持续性发展，以扩大到全球及地区供应链等多边经济议题，企图拓展更多国际参与空间。

2020年10月22日，台湾经济部门向行政主管部门提出“全球供应链重组下的美台伙伴关系”报告，进一步寻求与美国扩大合作范围。报告包含半导体、通信与AI技术、绿色能源与创新产业、卫生保健行业以及开发全球市场等4大战略性领域的美台优先合作机制。台湾行政部门负责人苏贞昌表示，“全球贸易风云变幻，供应链重组已经成为不可逆转的趋势，这是美台深化合作的最有利时机。尖端科技行业中半导体是台湾的强项，与美国重组供应链，再结合美国的技术与研发优势，可以打造世界性的营销网络”。台湾经济部门报告认为，如果台湾地区能进一步被纳入美国的可信赖伙伴联盟，就如同加入经贸版的印太战略联盟，与日本、韩国、新西兰、澳大利亚、印度、越南等国都有机会签订经贸协议，将带动台湾地区经济进一步的全球化发展。美台供应链重组有助于台湾进入印太市场，并巩固台湾供应链关键角色。

1月13日，台湾外事部门负责人吴钊燮在华盛顿智库战略与国际研究中心关于“台湾与印太安全结构”线上讨论发表讲话时表示，“拜登政府上台后最急迫的事项之一，是要确保印太地区的安全繁荣。拜登要建立一个理念相近盟友伙伴的联盟，以便在共同目标下捍卫彼此的共同利益与价值。台湾对美国新政府的立场表示欢迎，因为台湾站在中国大陆威胁的最前线。如果台湾落入中国大陆手中，将大幅扩大北京在印太地区的影响力，并显著颠覆以规则为基础的国际秩序。台湾战略地位的重要性不断增加，不论美国是由哪个政党执政，台湾都必须成为美国不可或缺的盟友”。

台湾当局妄图借供应链重塑之际被美国纳入盟友伙伴联盟，进入美国主导的机制，哪怕是一星半点的国际上非官方的讨论，台湾当局都图谋借机拓展新的国际活动空间。现在科技供应链安全问题已经使得以往区分经济与安全、国际与区域问题的界限模糊，台湾当局试图借机抓住经济与安全议题模糊界限的缝隙，拓展新的参与空间。

四、积极应对美台借供应链安全议题带来的两岸关系风险

美国借机主导全球产业链重塑，将国家安全概念泛化，频繁打压中国的科技制造企业，企图掌控全球产业链重塑所必须的制度权和话语权，在全球产业链战略性环节强力推行“去中国化”，极力塑造“一对多”局面，想让中国被迫面对一个针对中国的联盟体系。而台湾当局意图借美国大力推动重塑供应链安全联盟之际，通过供应链议题拓展新的国际参与空间，继续寻求美国的支持，强化台美关系，倚美拒统谋“独”。

美国在《2021战略竞争法》中明确供应链重组是以“撤”为核心的，将科技产品供应链移出中国，多元分散到美国可靠的伙伴地区。因此对于在这样的大背景下，仍然愿意到中国大陆投资的企业，说明中国大陆市场强大的吸引力和产业链环节不可或缺的重要地位，也说明中国大陆以惠促融政策有相当成效。另一方面，如果这些企业到中国大陆只是利用中国大陆的优惠政策、资源、水电、人力，在中国大陆大量生产低端产品而不是尖端产品，以优质产品规模化挤压中国大陆自身科技制造业发展，则不能排除其相当于帮助美国达到了对中国大陆卡脖子的功效。应对非传统产业链安全议题比以前更复杂更需要斗争敏锐性，在对台工作中要有政治大局观，实行具体措施的时候要有战略的全局观。在涉及供应链安全环节上，产业利益、地方政府利益必须服从服务国家战略利益，在政策的制定和实施时，在类似的经济议题上要找到经济利益和国家战略的最佳平衡点。