积极保护引领上海城市更新行动及其整体性机制探讨

张 松

(同济大学 建筑与城市规划学院， 上海 200092)

“实施城市更新行动”是国家“十四五”规划确定的目标任务之一。近年来，深圳、上海、广州等大城市均制定了城市更新相关的地方性法规来推动和协调自身的城市更新建设行为。2021年8月25日，上海市人大常委会表决通过《上海市城市更新条例》(以下简称《更新条例》)，并于9月1日起施行。这是继2015年上海市政府发布的《上海市城市更新实施办法》和2017年上海市规划资源局发布的《上海市城市更新规划土地实施细则》之后，上海市城市更新相关法规首次上升为地方性立法。《更新条例》“是一部推动转变上海城市发展方式、促进城市能级提升、增强城市竞争力的重要法规。……努力为建设一个宜居、绿色、韧性、智慧、人文的国际化大都市提供有力法治保障”[1]。

早在“十二五”时期，上海市就在全国率先制定了“创新驱动、转型发展”的未来战略方向。2017年国务院批复的《上海市城市总体规划(2017—2035)》确定了建设用地总规模负增长的底线管控策略，这标志着上海这一特大城市已进入存量发展阶段，城市有机更新已成为决策者、专业人士和普通市民共同关心的目标任务。可持续的城市发展和精细化管理关系到全体市民的生活质量，新时代的城市更新要实现历史风貌整体保护、环境品质全面提升和海派城市文化塑造，需要在政策法规、制度转型、机制完善和实施保障等方面有序推进、积极探索。回顾1990年代以来上海市旧区改造和历史风貌保护的实践历程，分析其特征、问题和面临的挑战，结合最新的城市更新条例、“十四五”规划等法规政策及规划文件，针对以历史文化积极保护引领城市更新行动等方向性问题和机制建设展开分析探讨，对其他城市的城市更新行动和城市风貌塑造也具有一定的参考借鉴意义。

一、 从旧区改造到城市更新的历程回溯

(一)1990年代之前的小规模旧改

在不同的历史时期，上海旧区改造的重点、方法有不同的侧重方面。1980年代以来，上海市最初的旧区改造项目从旧住宅改造起步，以改善旧区居住条件为目的，通过实施老旧住宅改造，即对棚户、简屋、危房实行拆除重建，以及对旧式里弄住宅进行改建，包括改善基础设施、增加建筑面积，提高住宅成套率等建设行为，以实现改善旧区居住环境的目的[2]。这一时期以旧小区综合改造居多，项目规模不大，老旧建筑的改造和干预程度较为适度。例如原南市区蓬莱路303弄、252弄的改建工程项目，探索在维修延长房屋使用寿命的基础上，通过技术改造合理挖潜，缩小与新建住宅的差距，提高居住水平，是早期里弄住宅成套改造实践的成功案例[3]。80年代后期，伴随土地制度试点的推进，中心区人口密集、居住条件差、市政设施落后的危房、棚户、简屋、旧里等街坊或小区整体以批租形式出让，建造符合城市规划标准的商贸大楼、办公楼和高层住宅，政府通过收回土地出让金的方式，将之投入市政设施建设和旧区改造中。这种典型的“以地养地”的空间再生产模式正是上海迈向“大拆大建”旧改模式的肇始。1987年上海市政府颁布《上海市土地使用权有偿转让办法》，1988年8月进行了第一块土地公开招标的实践。1992年后，开启利用外资进行土地批租、实行旧区改造和新区建设的城市开发模式[4]。

(二)1992—2000年“365旧改”攻坚战

1990年代以后，上海的旧区改造迈开了更大的步伐。1991年3月，上海市委市政府召开住宅建设工作会议，决定“按照疏解的原则，改造棚户、危房，动员居民迁到新区去”。1992年，上海市第六次党代会提出，到20世纪末，要完成365万平方米的棚户、简屋改造(简称“365旧改”)，住宅成套率达到70%。由此拉开了大规模旧区改造的序幕。1998年5月，上海市政府发布《关于加快中心城区危棚简屋改造的试行办法》，8月发出《关于加快本市中心城区危棚简屋改造实施办法的通知》，明确了更为优惠的政策措施。自1998年起，上海市政府连续三年将“365旧改”列为市政府实事项目，具体由区政府负责各自辖区的旧改工程。1999年的《政府工作报告》提出，“要打好旧区改造攻坚战，切实改善市民居住条件”。

事实上，1992—1993年出现的第一次土地批租高潮，促进了老城区旧改工程的快速推进。至1995年年底，因市政工程建设需要和房地产开发，总计拆除危旧房1163万平方米，动迁居民29.7万户，这个数字是“七五”期间的3.7倍。经过各方的不懈努力，2000年年底之前，拆除365万平方米棚户、简屋的预定目标全面完成，共拆除各类房屋面积2900万平方米，动迁安置66万户居民，新建住宅1.2亿平方米，10万户人均居住面积4平方米以下的困难家庭的住房问题得到了解决[5]。

(三)2001—2010年“新一轮旧改”再启

2001年，上海市房地局按照市政府新一轮旧区改造要求，对全市各类旧住房的数量及其分布情况进行调查摸底。全市旧里以下旧住房总量为2015万平方米，其中：一级旧里房屋为530万平方米，二级旧里房屋为1192万平方米，简屋292万平方米。旧里占地面积为3050公顷。在政策法规方面，2001年起开始实行土地有偿使用招标拍卖，2001年5月上海市政府颁布《关于修改〈上海市土地使用权出让办法〉的决定》(2001年7月1日实施)。土地批租为上海的危棚旧屋改造提供了资金，在当时的历史条件下为大规模旧区改造创造了条件[6]。在“365旧改”期间，已经有历史保护专家和媒体对旧区改造中出现的历史建筑破坏问题发出呼吁。1999年9月，上海市建委和房地局发布经市政府同意的《关于本市历史建筑与街区保护改造的实施意见》，要求静安、徐汇、卢湾、长宁四个区在旧区改造中开始进行保护保留改造试点。2001年2月9日，上海市建委、规划局等部门出台《关于鼓励动迁居民回搬推进新一轮旧区改造的试行办法》，提出“新一轮旧区改造要坚持拆、改、留并举的方法”。

2002年，上海市政府在向市十一届人大五次会议递交的专题报告中提出，上海旧区改造将由此前较为单一的“破旧立新”式的改造转变为“拆、改、留”并举的方式。报告明确：所谓“拆”是指对结构简陋、环境较差的旧里房屋进行拆除重建；“改”是对一些结构尚好、功能不全的房屋进行改善性改造，如成套改造等；“留”是对具有历史文化价值的街区、建筑及花园住宅、新式里弄等加以保留。

2003年1月，《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》(以下简称《保护条例》)开始施行。2004年9月，上海市政府发布《关于进一步加强本市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护的通知》。在这之后的数年间，历史建筑和历史风貌保护得到前所未有的重视。然而，因2010上海世博会相关市政建设快速推进，历史风貌保护改造试点工程项目未能全部如期完成。

(四)2011年以来从“拆改留”到“留改拆”

2009年12月，为贯彻《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(2007)文件精神，住建部、发改委等五部委共同发布了《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》。为此，上海市政府于2010年2月印发《关于贯彻国务院推进城市和国有工矿棚户区改造会议精神加快本市旧区改造工作的意见》，明确了新的旧改工作目标和任务：2010—2012年，中心城区完成约240万平方米二级旧里以下房屋改造；继续开展旧住房综合整治；积极推进历史建筑和风貌保护街区保护性改造和整治。“十二五”期间，上海市中心城区完成约350万平方米二级旧里以下房屋改造。其中，长宁、卢湾、静安、徐汇等区基本完成二级旧里以下房屋改造。

“十三五”时期，旧改工作依然是政府的重要目标和任务，作为各区工作的目标之一，旧改工作再发力。时任市长应勇2020年的《政府工作报告》表明：2019年“旧区改造大力推进。完成55.3万平方米、2.9万户中心城区成片二级旧里以下房屋改造，完成1184万平方米旧住房综合改造、104万平方米里弄房屋修缮保护，新增供应各类保障房6.3万套。新建和转化租赁房源10.1万套，新增代理经租房源12.8万套。落实房地产市场调控一城一策常态长效机制，房地产市场保持平稳健康发展”。

“十三五”之前，上海的旧区改造方式主要由政府主导，与房地产开发没有直接挂钩，旧改项目成本核算相对比较清晰。2015年中央城市工作会议后，为加强对保护历史文化风貌的要求，有序实施城市修补和有机更新，2017年11月，上海市政府印发《关于坚持留改拆并举深化城市有机更新进一步改善市民群众居住条件的若干意见》，确立坚持“留改拆”并举、以保留保护为主的原则，规定纳入保留保护的旧改地块在编制旧改地块改造方案时，须经历史风貌规划评估和认定后才能实施改造。对于需保留保护的建筑，按照“留房留人”或“征而不拆”等方式进行改造和利用。

二、 从优秀近代建筑到历史风貌保护的实践探索

(一)优秀近代建筑保护管理制度的初创

我国的历史文化名城保护事业始于20世纪80年代初。1982年2月，国务院公布北京等24座城市为第一批国家历史文化名城；1986年12月，批准上海等38个城市为第二批国家历史文化名城；1994年1月4日公布了哈尔滨等37个第三批国家历史文化名城。自2001年开始，零星增补新的国家历史文化名城，直至2021年年底增补云南通海县、安徽黟县和桐城市为国家历史文化名城，名城总数累计达到138座。

开埠170余年来，上海在东西文化碰撞中所形成的优秀历史建筑，特别是集中反映上海近代史、融合东西方文化特色的历史风貌，构成了其特有的城市遗产和景观特色。1986年以来，上海市逐步建立起比较完善的城市历史风貌保护管理制度，积累了建筑遗产保护利用的实践经验，在城市历史风貌保护、弘扬传统文化等方面展开多种方式的探索，为彰显历史文化名城与现代化国际大都市相互交融的独特魅力发挥了积极作用。1989年9月，按照建设部、文化部发布的《关于重点调查、保护优秀近代建筑物的通知》(1988年11月)要求，上海市政府正式公布了第一批共59处优秀近代建筑。1991年7月，上海市规划局组织编制《上海市历史文化名城保护规划》，在中心城区划定了外滩等11片历史文化风貌区，确定了各历史文化风貌区的保护范围、建筑控制地带和环境协调区。1991年12月，上海市政府正式颁布《上海市优秀近代建筑保护管理办法》，由此开始形成多部门协同负责的历史建筑保护管理机制。

(二)21世纪以来的历史风貌保护规划

进入21世纪以来，上海市加大了历史风貌保护规划和管理的力度。2002年7月，上海市人大通过《保护条例》，上海市历史风貌保护管理的主要法律依据由政府规章《保护管理办法》上升为地方性法规，将列入保护建筑的年限标准由原定的1949年以前扩展至建成使用30年以上，名称也由“优秀近代建筑”变更为“优秀历史建筑”。依法保护管理的对象范围由优秀近代建筑(群)扩展至历史文化风貌区，同时对保护管理的内容和方法做出了更为明确的规定。2003年10月，上海市召开城市规划工作会议，市委市政府提出要树立“开发新建是发展，保护改造也是发展”的新理念，明确“建立最严格的保护制度”的指导思想，将城市遗产保护工作提升到新的高度。2004年12月，统筹协调城市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护工作的议事协调机构——上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护委员会正式成立。

2005年，上海市人民政府批准了《上海市历史文化风貌区保护规划》和《上海市中心城区历史文化风貌区风貌保护道路规划》。根据道路风貌特征和采取的规划措施，将风貌道路分为四类进行保护，共确定了374条风貌保护道路、79条风貌保护河道：在中心城区历史文化风貌区内确定了144条风貌保护道路(街巷)，其中64条为“一类风貌保护道路”，即“永不拓宽的街道”。2007年8月上海市政府批转市规划局《关于本市风貌保护道路(街巷)规划管理的若干意见》，这个规范性文件使得上海的风貌道路保护有了管理的基本依据，部分风貌道路的街道景观开始得到保护修缮，街巷环境得到维护整治。

(三)旧改中的历史风貌抢救性保护

2014年2月，上海市政府印发《关于编制上海新一轮城市总体规划的指导意见》，指出要“科学编制、严格执行历史文化保护规划，进一步拓展保护对象和范围，重点覆盖工业遗产、里弄住宅、水乡村落等上海城市特色元素，更加强化历史地区整体环境和空间格局保护，留住上海城市的记忆。增加政府投入，创新保护机制，鼓励社会多方参与，推动城市有机更新”。2014年5月，上海市第六次规划土地工作会议明确提出“上海规划建设用地规模要实现负增长”。城市更新将成为上海城市发展的主要方式，也是未来城市治理的关键抓手，并且，上海的城市更新应当是以存量开发为主的“有机更新”。

2016年1月，上海市政府批复同意历史文化风貌区范围扩区名单，2016年2月，上海市规土局正式对外公布第一批风貌保护街坊119处、新增风貌保护道路23条的名单。2017年9月，第二批131处风貌保护街坊名单公布。市规土局研究制定了《上海成片历史风貌保护三年行动计划(2016—2018年)》，坚持“保护与利用相结合”的原则，加强历史风貌抢救性保护，探索从成片旧改、单体保护向成片保护、零星旧改模式的转变。随后，市规土局、住建委、文物局出台《关于进一步加强本市历史文化风貌抢救性保护管理工作的意见》，要求“历史街区内涉及建成30年及以上建、构筑物的拆除行为，实施拆除单位应事先征询区县规划土地、住房城乡建设、文物等部门意见。涉及建成50年及以上建、构筑物的拆除行为，应事先报区县人民政府审定”。同时，上海市规土局制定了《上海市历史风貌成片保护分级分类管理办法》，在严格保护基础上实施分级分类管理，对历史空间进一步细化保护层级，分类提出不同的规划管控要求[7]。

2017年7月，上海市政府为了更好地传承城市历史文脉，强化城市历史风貌保护工作，进一步改善居民生活环境，根据《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》等文件精神，印发《关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见》，要求按照整体保护的理念，建立促进历史风貌保护管理制度，实行风貌评估、实施计划和实施监管相结合的管理制度。2019年9月，市人大常委会通过《保护条例》修正决议。这是经过市人大实施后评估研究以及社会各方多年调研与讨论的结果，法规名称修改为《上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》。修正后的《保护条例》将历史文化风貌区、风貌保护街坊、风貌保护道路、风貌保护河道等统称为历史风貌区，增加和扩展了保护对象的类别与范围，并在条文中明确了这些保护对象的概念和定义。在条例修订过程中，由于多方力量博弈，“拆除许可”、保护专项资金、保护规划的法定地位等重要条文内容在这次修订中并没有被采纳[8]。

三、 城市保护更新的成绩与巨大挑战

(一)历史风貌保护取得的成绩和实效

1989年至2015年上海市分五批公布了1058处优秀历史建筑(共3075幢建筑)，确定了44片历史文化风貌区，总占地面积41平方公里，共划定397条风貌保护道路(街巷)、79条风貌保护河道。2016年后，在历史文化风貌区之外分两批划定了250处风貌保护街坊。根据2017年上海市中心城区50年以上历史建筑普查结果，上海外环内现存50年以上的历史建筑约31520栋，建筑面积约2559万平方米，居住类建筑约1477万平方米。其中，各类里弄房屋约813万平方米，经甄别确定了约730万平方米各类里弄房屋需要保留保护。2019年9月，国务院核定公布第八批全国文物保护单位。至此，上海市共有全国重点文物保护单位40处，上海市重点文物保护单位227处，区级文物保护单位423处，文物保护点2745处，不可移动文物总数合计3435处。

经过30多年的努力，上海市形成了点线面相结合的历史文化风貌保护对象体系，并“初步建立了分级保护制度、保护机构和保护模式。在修缮、加建、移位、插建和复建，风貌保护以及历史建筑的更新、再生和利用等方面进行探索性试验，形成了基本符合上海历史建筑特点和现实的建筑文化遗产保护机制和方法。同时也建立了文物管理、规划管理和房屋管理等政府部门与科研、教学和设计单位的全面配合与协作机制”[9]。

(二)不可持续的增量旧改模式

生态足迹(ecological footprint)的概念表明，目前我们的城市生活和消费方式是不可持续的，“为了保护环境和维持人们的生活质量，就必须让城市更具可持续性”[10]。多年来快速推进的旧区改造，在改善民生和促进经济发展两方面都发挥了巨大的作用，直接促进了地区的经济发展和基础设施建设，二级旧里以下地区居住条件得到明显改善。大规模、高效率与“大拆大建”方式的旧区改造，事实上是一种增量发展主导再开发(redevelopment)[11]。

根据《上海年鉴》的历年统计数据，1995年至2019年25年间竣工房屋建筑总面积合计126011.62万平方米，征收房屋建筑面积合计11797.16万平方米。2019年全市房屋建筑总量为14.12亿平方米，2019年竣工房屋建筑总面积1.48亿平方米，占10.5%。这组数据反映了新增建筑量的巨大以及近年来征收量的剧增。虽说土地批租的旧改方式解决了基础设施建设的资金需求，但土地资源已经无法继续承受这样快速高强度的消耗。上海市土地资源相当有限，中心城区已没有多少土地可供再开发。可持续发展战略要求人们尽可能地保护现有资源。将建成遗产看作是一种有限资源的观点，与生态和经济意义上的可持续性观念是一致的。

(三)历史城区传统肌理的巨大变化

从上述简要的回顾中可以看出，在旧区改造过程中，保护与改造一直是同时推进的。其中，旧改的目标明确、具体，配套政策措施到位，而历史风貌保护范围面积和保护试点的建筑量无法与旧改的工程量相比。并且，旧改从未间断和停顿，而历史风貌保护一直是间断性的，且以小范围试点、历史建筑修缮等点状保护的方式开展。在对待旧区基本只有“拆旧建新”一种模式和拆迁成本不断增加的局面下，上海的历史风貌保护实践举步维艰，未能形成保护利用传承的良性机制。如果不针对旧区改造的方式进行根本性改革，呼唤了多年的城市转型发展、创新发展和可持续发展将难以真正实现。正如伍江教授在《英国城市更新》译著的序言中所指出的：“我们原有的城市发展模式及其观念、我们的城市规划理论及其实施机制，我们的城市管理体制和机制都亟待转型。”[10]

传统肌理既构成了城市空间形态和景观风貌特色，也是市民的集体记忆所在，旧改带来的传统肌理大量消失，不仅会导致历史性景观的破坏、城市个性缺失，同时也会让市民逐渐失去对城市的认同感和归属感(urban identity and belonging)，在强调提升城市软实力的今天，确实是一种令人难以理解的现象。不仅如此，“大拆大建”的旧改方式导致了城市最基本的公共空间——街道的大量消失，一些传统城市形态的街巷被改造成为宽大的交通路网，宜人尺度的街巷肌理被改为现代主义非人性的机械空间。

(四)深层次社会问题被忽视

过去，政府通过“毛地出让”方式鼓励开发建设单位参与棚户简屋和二级旧里以下房屋改造，这在特定历史阶段起到了一定的积极作用。今天，试图继续通过旧改来解决城市贫困问题，以及拆除旧里弄、建设新豪宅并对建筑风貌实行所谓的“肌理保护”的做法，表面上看实现了改善民生、经济平衡和“风貌再现”等多重目标；然而，历史城区的社会可持续性(social sustainability)却遭到破坏。

事实上，城市贫困与社会排斥(social exclusion)和社会两极分化(social polarization)相关，是与现代城市更新关系密切的关键性问题。因此，“不管城市政策和城市更新如何作为，城市地区是否正在变成更不公平之地”是政策制定所必须高度重视的方面。况且，“贫穷是多维度的，因此也就要求我们采取多维度的措施来应对这个问题”[10]。从城市整体环境考察，旧区改造中的“大拆大建”方式，在一定程度上导致了发展过程中“不平衡、不协调、不可持续”现象的加剧，自然也无法从根本上治愈“城市病”。单从人均或户均居住面积等数字来看住房问题，城市居民的住房条件得到了很大程度的改善；但是，原来住在旧城区的居民基本被动迁到偏远地段的做法，加剧了城市社会阶层的隔离(segregation)。由于土地征收是一个通过行使行政权力获取土地所有权的过程，只有在为了公共利益的前提下才能进行。而目前法律中界定的公共利益又具有不确定性，既有利益内容的不确定性，又有受益对象的不确定性。在这样的情形之下，极有可能出现以公共利益的名义进行的不符合公共利益的征地拆迁行为。

四、 积极保护引领有机更新的整体性机制

(一)从旧区改造到有机更新的观念转变

同济大学伍江教授指出，倡导城市有机更新，就是遵循城市发展的基本规律，尊重城市生命体的发展特点。这种更新活动除表现在对城市物质空间品质的关注外，还应更多关注对资源、环境、生态和社会、历史人文的维护管理。“除在规划和政策引导下可预见的城市更新活动，城市也时常出现大量非预见性的、自发的自然更新过程。城市管理精细化的机制设计也应充分尊重这一类自然更新活动。”[12]在上海，要推进和实施的城市更新计划，自然不应是重蹈过去旧区改造“推倒重来”的覆辙，也不能继续沿袭“大拆大建”的旧路，而应是“在本市建成区内开展持续改善城市空间形态和功能的活动”(《更新条例》第二条)。英国城市更新理论家彼得·罗伯茨(Peter Roberts)对城市更新的定义是：“用一种综合的、整体性的观念和行为来解决各种各样的城市问题；应该致力于在经济、社会、物质环境等各个方面，对处于变化中的城市地区做出长远的、持续性的改善和提高。”国外实践已经证明，城市更新涉及经济、社会/文化、物质/环境、治理等四个维度，它们并非相互排斥，而是相互联系的[10]。

从城市织补到城市更新，从城市设计到社区参与，这些规划设计师并不陌生的理念在中央城市工作会议后第一次写入中央文件。“有序实施城市修补和有机更新，解决老城区环境品质下降、空间秩序混乱、历史文化遗产损毁等问题，……通过维护加固老建筑、改造利用旧厂房、完善基础设施等措施，恢复老城区功能和活力。”[13]这些具体要求是用来指导城市决策者、规划设计师和全体市民参与未来的规划实践与创造活动的。不言而喻，在以建设用地“负增长”为前提的上海中心城区，亟须探索一条由历史风貌积极保护引领的城市有机更新的新路径：以改善民生、环境优先和永续发展为基本取向，全面提升建成区的环境品质，努力让建成环境遗产与城市的其他部分有机整合，保持历史城区生活空间的丰富性和多样性。

(二)城市更新与风貌保护的整合推进

未来需要通过城市更新破解旧区改造中存在的二元结构问题。在过去多年的旧改工作中，相关部门强调把历史文脉保护放到突出位置，提出要统筹好“风貌保护、文化传承”与“优化城市空间、提升城市品质、完善城市功能、激发内在活力”之间的关系。然而，在实际操作中，由于政策、资金等不配套，导致“保护与改造”二元对立的矛盾并未得到根本性解决。而且，由于历史风貌区域旧改项目在空间上高度重叠，加上近年来旧改的全面加速，导致历史保护与旧区改造的冲突更加明显。

2017年2月，时任上海市委书记韩正调研上海市历史风貌区保护工作。他指出，要以城市更新的全新理念推进旧区改造工作，牢牢把握好两条原则：第一，要从“拆、改、留并举，以拆为主”转换到“留、改、拆并举，以保留保护为主”。第二，在更加注重保留保护的过程中创新工作方法，努力改善旧区居民的居住条件。要抓紧研究出台有针对性的政策措施，实实在在落实最严格的历史建筑和历史建筑风貌区保护要求，保护好上海的历史文脉和文化记忆[14]。“创新之城、人文之城、生态之城”建设需要协同推进。其中，历史风貌保护和城市有机更新需要更全面综合的政策措施、资金投入和技术手段支持，才有可能在城市更新进程中切实保障推进历史风貌保护。必须整合城市更新和历史保护的措施手段，通过整体提升历史城区环境品质，实现既有历史文化内涵又能满足现代生活需求的城市有机更新目标。

(三)存量规划应以保持社会活力为目标

城市土地有偿使用较为有效地解决了旧区改造中的资金短缺等实际问题，也导致资本所代表的市场力量全面介入到城市空间重塑过程之中，与之相伴的则是“大拆大建”成为空间再生产的常态模式。由于土地资源的过度、过快消耗，未来上海市在空间规划策略上提出了建设用地“负增长”的底线约束目标，城市发展进入全面“存量规划”时代。存量规划不应只是基于建设用地底线约束，还应充分考虑既有建筑和建成环境的可持续规划管理。同时，必须认识到土地的多重价值以及土地所具有的资源、资产及资本属性。有人居住生活的建成环境不能简单地被当作待出售的商品，城市更新实践中需要防止对城市社会环境造成不可逆转的变化。

存量规划包含城市有机更新、社区发展和风貌保护管理等内容。城市更新行动应关注社会、经济和环境的有机联系，实现真正的可持续城市规划。存量规划应注重自下而上的思维方式和实践探索，注重城市的物质功能和生活空间的包容性；应通过政策措施解决增长中的瓶颈问题，促进产业转型并增加就业机会；通过城市更新改善和提升环境品质，提升城市对居民和游客的吸引力，促进实体商业的繁荣；通过社区规划激发本地居民的热情和潜力，使每个人都能参与到影响所在社区环境的行动中，实现有助于提高人们居住满意度和幸福感的内涵发展目标，积极创建空间正义的和谐社区。

(四)建成环境品质提升需要积极保护

历史风貌保护不仅针对历史建筑等物质本体，还涉及人的活动与城市日常生活。也就是说，历史风貌保护不仅要维护城市空间视觉特征，还应重视物质景观背后承载的社会文化意义。历史风貌保护的视野也不应只是局限在历史文化风貌区，而应当努力让历史风貌区与城市的其他部分更好地整合在一起，全面提升建成区的环境品质。城市建成遗产的积极保护和维护管理是可持续发展的必然要求。对于历史风貌区，如果没有必要的资金投入和相应的维护管理，城市建成遗产保护规划就无法落地，居住生活在其中的居民的环境条件也得不到相应改善。这样的结局必然使保护目标成为一种美好的愿景，保护管理也将长期处于消极应对的状态中。

在过去较长一段时间的旧区改造过程中，许多历史地区被拆除重建，虽然部分新建项目能够通过良好的设计、施工质量保证自身的品质，但这种做法所带来的历史城区整体价值的损失却是难以估量的。因此，存量规划不应只是考虑既有土地的有效使用，更要考虑既有存量建筑、建成环境的可持续使用与管理，包括历史建筑保护修缮和合理利用、老旧住宅更新和环境整治、工业遗产的适应性再利用(adaptive reuse)、廉租房和可负担住宅(affordable housing)建设、历史风貌保护与城市更新的有机结合、建成环境遗产地区全面复兴等问题。城市魅力是城市软实力的表现，但它并不应该是通过全新打造而形成，由城市的历史积淀、文脉肌理和日常生活所形成的真实的景观风貌才是真正的城市魅力所在。建成环境保护更新应当更加关注城市物质环境空间和非物质的生活文化的多样性、包容性，注重城市环境应变性(responsive)能力的提升。同时，应更加关注城市更新实践的文化导向、社会公平和空间正义，积极推进城市更新规划、实施和管理过程中全方位的公众参与实践的探索和开展。

五、 结 语

有效推进上海城市更新行动，对于实现城市总体规划确立的“创新之城、人文之城、生态之城”三项目标意义重大。国家“十四五”规划确立了“全面提升城市品质”的目标任务，要求“加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升”。上海是现代化国际大都市，作为 “全国改革开放排头兵、创新发展先行者”，在城市保护更新实践中必须以《保护条例》和《更新条例》为基本遵循，“始终把保护放在第一位，以系统完整保护传承城乡历史文化遗产和全面真实讲好中国故事、中国共产党故事为目标，本着对历史负责、对人民负责的态度”[15]，为全面提升上海城市软实力、维护和塑造城市文化特色做出积极贡献。

城市更新行动应当践行习近平总书记“人民城市”的理念。二战后，美国著名城市规划师亨利·丘吉尔在《城市即人民》中论述了一个基本观点，即“城市是由人民构成的”。他在书中呼吁道：“让城市成为一个可以把孩子养育、教育成为健康正常人的地方；在那里，人们可以找到足以养家糊口的工作，并且有适当的保障；在那里，生活便利、社会交往、休闲娱乐、文化提升等都能够实现。”[16]我们知道，城市风貌特征不只是一种视觉经验，而是一定场所和定居在此的人之间的深层和谐中显现出来的社会精神。老旧小区更新改造应当坚持“房住不炒”的基本定位，在住房保障体系建设中发挥历史住区和老旧住房的积极作用，有效实现住房多元化供应，进而实现“住有所居”的宜居城市建设目标。

建成环境空间治理和规划设计没有空白画布，城市文化记忆在建成环境中处处可见，这种物质性记忆由房屋、街巷、树木、绿化、铺地等要素形成，本地的、廉价的、小的杂货、副食、餐饮和水果店一起创造了历史城区的文化特质。因此，城市有机更新应当力求保持历史住区的环境特征和社会活力，而不是彻底消灭“低端”人群和业态，将老城区打造成“中产阶级的宜居家园”。每一个城市的建成环境遗产和集体记忆都是不可取代的，也是未来发展的重要资源，在城市可持续发展框架下必须得到积极保护和精细化管理。城市保护更新要实现城市生态、社会和文化的可持续性，就必须坚持绿色低碳发展路径，为实现可持续城市的愿景目标而务实奋斗。