我国金融安全面临的挑战及其政府治理创新策略

陈 放

(中国工商银行 博士后科研工作站,北京 100031)

2020年新冠肺炎疫情的发生对全球经济社会的发展产生了非常明显的影响,加速了世界百年未有之大变局的演进。我国在疫情深刻影响下经济恢复发展的掣肘因素依然存在,仍然面临更多逆风逆水的复杂国际环境。在这种背景下,一方面我国金融安全呈现出新特点和新态势,另一方面保障金融安全成为推动经济社会发展的重要任务。这对我国政府加强金融治理的能力提出了更高要求。作为国家治理体系的重要内容,政府治理能力的现代化是国家治理能力现代化的重要构成和重要体现。在市场经济条件下,政府对市场的治理逐渐演化为以市场机制为基础,以公共利益的实现为目标的管理活动。而金融市场作为公共事务的重要部分,是政府治理的重要场域。当前,我国金融市场是一个包括了货币市场、股票市场、债券市场、期货市场等在内的复杂庞大系统,需要建立与之相适应的政府治理体系,处理好金融发展、金融稳定和金融安全的关系,才能在发生重大市场安全事件和外部冲击的时候具有全盘性、战略性、时效性的抗风险措施和管制手段,避免和防范金融危机的发生。因此,本文分析我国金融安全面临的问题和政府治理金融风险的困境,对政府治理创新的价值选择和创新策略予以讨论,以期对我国金融安全保障有所裨益。

1 金融安全的本质与我国金融安全面临的挑战

中华人民共和国成立以后,经济的恢复和建设成为政府的头等大事,因此党和国家领导人对金融问题予以了高度重视。改革开放以后,面对国内经济的快速发展和对外开放的格局,我国政府更加重视金融安全问题,党和国家领导人高屋建瓴地从国家安全的角度论述金融安全的本质及重要性。尤其是党的十八大以来,习近平从实现中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局的高度,从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略目标出发,围绕金融安全发表了一系列重要讲话。习近平指出:“防范化解金融风险,特别是防止发生系统性金融风险,是金融工作的根本性任务,也是金融工作的永恒主题”[1]797,“维护金融安全,是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事”[2],“切实把维护金融安全作为治国理政的一件大事,扎扎实实把金融工作做好”[2]。习近平对金融安全的系列重要讲话为我国金融安全政府治理提供了指导思想和基本原则。

1.1 金融安全的内涵和本质

如果说金融的本质是资金的融通,那么金融安全的本质则是国家安全的重要组成部分,是国家安全的重要支撑。金融安全的概念首先由费舍尔(Fisher)在1933年基于对20世纪初经济危机的观察而提出。他认为,当金融危机爆发时过度累积的债务与通货紧缩现象往往如影随形,由此而提出了债务-通货紧缩理论来解释金融安全问题的成因[3]。

在国内,王元龙在1998年就定义了金融安全的内涵,认为金融安全是指货币资金融通的安全[4]。2004年,他进一步将金融安全定义为具有抵御威胁的能力、金融的主权不受侵害以及金融体系可以正常运行等[5]。之后,叶莉和陈立文在金融全球化背景下定义了金融安全,认为一个国家在金融发展和对外交往中,要依靠有效的调控和组织体系对金融风险进行防范,维护本国的金融利益,保证金融系统稳定而有活力[6]。吴婷婷认为,金融安全指金融体系风险承载力不仅可以应对自身内部风险的集聚,还能够抵御来自国际的外部冲击[7]。而张红力则指出,金融安全不是纯技术性问题,不是被动防御的过程,也不能用单一指标来衡量,需要从整体性、长期性等角度来进行考虑、设计与实施[8]。

从学术界对金融安全认识的演化过程来看,其共识在于金融安全具有系统性、动态性和不确定性等特点,其内涵也随着金融行业实践的深化而得以扩展。改革开放以来,我国金融体系经历了整体规模从小到大、参与主体从单一到多元、交易模式从简单到复杂的变迁过程,这推动着金融安全不断被赋予新的含义。当前,我国金融体系已经发展成为一个多元主体共同参与的复杂系统。同时全球化背景下的我国金融体系也是开放的和国际化的。因此,这个复杂系统的安全既受到来自国际的风险和危机的关联性影响,也受到国内经济增速下行、结构调整以及增长动力转换的冲击。在此背景下,金融主权不被侵犯、金融体系不遭损害、金融机构正常运行以及金融资产不会大量流失等成为我国金融安全的重要因素。从这个意义上说,金融安全的本质是指与货币和信用相关的经济活动处于安全的状态。或者说,金融安全的本质就是保证金融体系运行整体的安全稳定和繁荣。唯有金融安全得到切实保障,金融行业才能够可持续地发展,实体经济才能获得良好的金融支持,经济高质量发展也才能得到有力的支撑。

1.2 当前我国金融安全面临的挑战

随着2020年全球经济增速出现二战之后的首次负增长以来,全球经济进入了再平衡调整阶段,结构性、周期性的因素使经济下行压力进一步增大。同时经济全球化还出现趋势性逆转[9]。尤其是新冠肺炎疫情的发生与长期性影响成为经济长周期维度上的结构性冲击,将极大地催化新知识和新技术在世界范围内的运用,并深刻影响国际政治经济关系,成为百年未有之大变局的催化剂。同时,我国发展不平衡不充分问题仍然突出,发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上,而新冠肺炎疫情带来的经济损失和防控成本,将推高国内金融风险水平。在此背景下,金融安全的复杂性、动态性和不确定性大大增加,金融风险问题更加凸显。具体而言,当前我国金融安全主要面临以下挑战。

一是系统性风险压力增大。金融体系在危机事件的冲击下,不同市场间会产生风险传导,风险溢出效应显著增加[10]。而当单个金融市场受到冲击时,负面影响会传导至其他金融市场,引发系统性的金融风险[11],进而对金融体系和实体经济产生不利影响。因此,金融系统性风险具有经济和政治的双重后果。尤其是当前,一方面随着近年来我国实体企业“金融化”趋势加快,很多实体企业积极获取金融牌照从而进入金融服务领域,这加快了实体经济与金融市场之间的风险传染;另一方面,目前我国金融系统性风险的90%以上依然集中在银行业[12],而金融行业混业经营现象的普遍导致了金融风险从银行业传递到证券、保险、信托等不同领域,给金融安全带来了系统性风险的挑战。

二是高杠杆风险不容忽视。尽管近年来在党中央的坚强领导下,各级政府按照供给侧结构性改革的要求积极推进“去杠杆”,宏观经济杠杆率已显著下降。但是,为应对新冠肺炎疫情带来的冲击,2020年我国先后出台了大规模的信贷刺激政策,全年社会融资规模增长了13.3%[13],为最近三年的新高。信贷刺激政策尽管在促进经济发展方面取得了较好的效果,但也导致了我国宏观杠杆率的大幅攀升,达到270.1%这一历史新高,累计上升23.6个百分点,增长幅度仅次于2009年[14]。宏观杠杆率的攀升意味着债务风险的快速累积,企业面临较大的偿债压力。

三是互联网金融风险与平台垄断问题较为严重。数字经济的崛起,既为金融科技的发展带来了前所未有的契机,同时也带来了新型金融风险和新的安全挑战。近年来,金融科技与平台经济快速发展,尽管互联网金融在提升金融服务效率和金融体系普惠性、降低交易成本方面发挥了重要作用,但所带来的风险也值得高度重视。一方面,一些互联网金融创业公司在缺乏必要监管的背景下,盲目涉足信用中介、资金池等金融领域,风控能力较差,最终导致大规模倒闭。例如,2015年左右我国曾经出现超过5 000家P2P网络借贷机构,到2019年末仅剩下300余家正常运营的P2P网络借贷机构,到2020年P2P网络借贷机构已经清零[15]。在此过程中,非法集资、暴力催收等危害社会安全的事件频频发生。同时,金融科技的跨界、混业、跨区域经营等特征,造成风险传染速度更快、波及面更广等负面后果,对金融监管形成了新的挑战。另一方面,近年来一些互联网巨头的金融化程度过高、高杠杆无序扩张所带来的平台垄断、侵犯网络数据安全和危害社会民生保障等问题也亟待整治。目前国内行业排名前四的蚂蚁集团、陆金所、微众银行和京东数科估值合计15 500亿元,在前18家金融科技企业中占比高达94.86%[16],市场集中度高企,必然带来行业垄断风险。

四是外部风险冲击形势严峻。随着金融全球化的日益推进,国际金融市场的跨境联系不断增强,各国之间的联动效应进一步加大了爆发金融危机的可能性[10]。而在新冠肺炎疫情期间,世界主要经济体均加大了财政政策和货币政策的刺激,造成公共部门债务不断累积。2020年,美国联邦政府债务超过名义GDP的100%,为二战后新高[17]。2021年,面对通胀高企,美联储货币政策收紧预期增强,此举在未来一个时期内可能持续引发全球金融市场的动荡,进而传至我国金融市场。在中美战略博弈更趋激烈复杂的情况下,美国通过全面围堵施压,用多种手段打压我国的经济发展,阻碍我国经济金融体系的健康运行,对我国金融安全构成明显挑战。同时,在新冠肺炎疫情的冲击下,全球主要央行进一步加强量化宽松政策,大量购买政府债券,进而将财政赤字货币化,这些政策调整必然形成风险外溢效应。在此背景下,我国作为新兴经济体,不可避免地面临着输入性通货膨胀、外币资产缩水、汇率以及资本市场震荡等多重压力的外部冲击,从而威胁着我国金融安全。

2 我国金融安全政府治理的价值选择与现实困境

面对金融风险,政府需要加强金融治理来保障金融安全。金融治理包括了政府监管、行业自律、金融机构内部风险管理等,其中,政府治理是最主要的手段。政府治理所显示的令行禁止的特点以及效率价值,具有其他治理机制不可比拟的强制性和优越性。而金融安全政府治理是在国家政府治理体系之下,各类金融活动参与主体共同维护金融秩序并推动金融发展的制度安排[18]。新冠肺炎疫情发生之后,我国金融安全面临更加严峻的形势:一方面,传统的金融风险依然存在,并在疫情期间风险程度加剧;另一方面,疫情使得金融体系的安全脆弱性和博弈激烈性加剧,从而产生了新的风险,并且这两种风险不是简单的叠加,而是某种程度上的融合,使风险更加多元化和复杂化,从而影响着金融市场的健康运行。面对这样的压力和挑战,如果金融安全问题不能得到有效的治理和应对,势必造成金融体系的混乱和动荡,最终引发金融危机。因此,充分认识政府治理确保金融安全的必要性和紧迫性,深入分析政府加强金融安全治理面临的现实困境,是走出金融安全治理困境的逻辑前提。

2.1 政府加强金融安全治理的价值选择

国家治理现代化离不开金融治理的现代化。面对金融风险挑战的严峻形势,政府更加需要建立有效的治理应对体系,这既是我国金融治理现代化的重要环节,也是实现金融治理现代化进而实现国家治理现代化的重要支撑。具体而言,当前政府加强金融安全治理的价值选择主要体现在以下几个方面。

加强金融安全政府治理能为我国经济社会发展营造稳定的环境。国家安全作为一项巨大的系统工程,经济安全是国家安全的基础,而金融安全是经济安全的命脉。20世纪以来的金融危机无一不是在迅速的传染中同时具有巨大的破坏能力[19]。这种破坏能力不仅可以对一国的经济金融体系进行重创,更会造成社会矛盾的激化而形成政治动乱、社会危机,最终严重损害国家安全。因此,习近平指出:“不断提高金融业竞争能力、抗风险能力、可持续发展能力,坚决守住不发生系统性金融风险底线。”[2]当前,在种种挑战面前,唯有加强金融安全政府治理,对金融风险进行有效处置,才能营造国泰民安的发展环境。

加强金融安全政府治理能让金融更好服务实体经济。实体经济健康发展是防范化解金融风险的基础。面对近年来大量资金流向虚拟经济,使资产泡沫膨胀,社会再生产的生产、流通、分配、消费整体循环不畅的金融资本“脱实向虚”的趋势,习近平指出,“金融是实体经济的血脉,为实体经济服务是金融的天职,是金融的宗旨,也是防范金融风险的根本举措”[20]。可见,面对种种挑战,只有通过政府治理引导强化金融服务功能,找准金融服务重点,以服务实体经济、服务人民生活为本,在此基础上促进金融资本向实体经济转移,才能更好满足人民群众对高质量金融服务的需要,为“双循环”的发展格局提供有力的金融支持。

加强金融安全政府治理有利于稳步推进金融体制改革。近年来,国家积极推进多层次资本市场建设并取得了一定成效。然而我国金融市场依然存在发展不平衡不充分的问题,在金融服务的供给方面还不能很好地满足经济高质量发展的需要。鉴于我国金融体系长期以来间接融资占主导地位的现状,习近平指出:“要把发展直接融资放在重要位置。”[20]要实现这样的金融安全发展目标,各级政府必须加强对金融安全的治理,才能稳步推进改革向更深层次挺进,保障全方位、多层次金融支持服务体系的建设和顺利运行。

2.2 政府加强金融安全治理面临的现实困境

新形势新挑战促使我们更加深刻认识加强金融安全政府治理的重要性和紧迫性。而实践表明,长期以来金融安全政府治理面临的最大难题,就是风险的难以预见和时适有效的管控。造成这一难题的原因很多,但有效解决政府加强金融安全治理面临的这几个现实困境问题,有助于纾解这一难题,从而达至政府加强金融安全治理的上述三个价值选择。

一是金融安全政府治理体系的模糊性。“职责清晰”是有效治理体系的首要前提。职责清晰,意味着不存在监管的模糊性。而我国现行监管框架存在着不适应金融业发展的体制性矛盾的突出表现就是职责尚不清晰,这是目前金融监管中明显的短板。虽然在金融安全政府治理体系的建设中,国家设立了金融稳定发展委员会,构建了“一行两会”的金融监管新体系,并加强了中央-地方的协同金融治理[21],但在不同监管主体、不同层级政府之间的监管权力和责任配置结构方面依然存在模糊地带。尤其是在当前混业经营、跨区域经营趋势日益显现的背景下,由于各部门之间相互不隶属,不同政府部门在金融监管职责和风险处置责任方面的划分依然不清楚,一些金融体系的安全问题还缺乏统一部门来管理,部门之间也缺乏有效的协商沟通机制,政府监管部门之间存在着信息不对称以及不协调的现象,从而带来部门间的协同与整合效应差,出现监管真空和令人担忧的局部性风险,影响着我国的金融安全。

二是金融安全政府治理政策法规的时滞性。政策法规是政府治理的杠杆,应对金融安全风险需要与时俱进的新制度供给,并确保制度规则的有效遵守和实施。尤其是当前我国金融安全面对种种挑战,对新制度供给的需求更为紧迫,需要政府部门从金融安全的高度全面审视我国金融体系的运作机制,预见性地把握和防控我国金融市场运行中的风险并及时地有针对性地处置。但现实的状况是,由于我国政府部门从总体上看还缺乏应对新型风险的经验积累,政策法规还缺乏系统性、配套性、精准性,加之政府政策法规的完善性、可操作性亟待增强,政策法规的强制性需要进一步落实,各地对政策法规在执行力度上需要进一步提高等,使得我国金融监管政策法规对已经出现的金融创新和安全问题回应不够,时滞性明显,造成在一些金融安全领域政策法规缺失的问题比较严重。

三是金融安全政府治理工具的陈旧性。当前,大数据、云计算、人工智能等前沿科技为政府治理提供了更多选择,也为各类新金融业态的有效治理奠定了基础[22]。但目前我国在金融治理方面依然缺乏对这些前沿治理工具的积极运用,金融监管科技的发展远远滞后于金融行业对于新技术的应用。尤其是在互联网金融这一新金融业态迅速发展过程中,政府在技术治理体系和治理能力等方面的积累十分有限,缺乏成熟的监管科技工具以进行有效应对,使得政府的治理往往是被动性事后治理。这势必造成我国金融风险的预警滞后,从而极大地影响金融安全的政府治理成效。

3 加强我国金融安全政府治理的创新策略

近年来,我国政府对金融安全治理的探索已经取得一定成效,防范化解重大金融风险攻坚战取得了重要阶段性成果,守住了不发生系统性金融风险的底线。然而,随着国内外形势的日趋复杂,金融安全问题呈现出的上述新特征和新挑战,客观上迫切需要政府在已有成就的基础上,进一步整合治理机制、创新治理手段,才能适应金融行业的治理需求,从而有力维护金融体系运行整体的安全稳定和繁荣。

3.1 在治理理念上推进金融安全政府治理工作创新

推进金融安全政府治理创新,首先需要解决的就是思想认识上的格局和高度问题,即从“两个大局”的高度认识金融安全与金融治理的重要性。中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局这“两个大局”,既高远又深刻地阐述了我国的发展态势与当今世界形势的特点:一是在中华民族伟大复兴迎来辉煌前景的同时,也存在愈进愈难的局面;二是世界发展面临的不稳定性不确定性日益突出。在金融安全政府治理中心怀“两个大局”,才能以全局视野和系统思维实现治理格局上的认识突破。

首先,牢固树立总体国家安全观来谋划金融安全政府治理工作。认识把握“两个大局”,就要深刻认识和把握这种内部发展与外部变化相叠加,发展机遇与矛盾挑战相并存的状况,立足于总体国家安全观来推进金融安全的政府治理。为此,一是要深刻理解把握总体国家安全观是金融安全政府治理的首要前提。国家安全是国家发展的最重要基石,是人民福祉的最根本保障。习近平指出:“当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富,时空领域比历史上任何时候都要宽广,内外因素比历史上任何时候都要复杂。”[23]200-201显然,总体国家安全观回应的正是当下错综复杂的各类安全挑战。在总体国家安全中,金融安全既是其中重要组成部分,又与政治安全、军事安全、社会安全、信息安全等各方面安全紧密相连。二是总体国家安全观决定了金融安全政府治理的视野和格局。金融安全的政府治理须从国家安全全局视野出发,立足国际秩序的大变局来把握规律,立足中华民族伟大复兴战略全局来加以统筹,将总体国家安全观的基本原则和宏观要求通过金融安全政府治理中的方针政策、战略战术、政策举措和工作部署加以具体落实。

其次,始终着眼于“三新”要求来推进金融安全政府治理工作。认识把握“两个大局”,必须始终着眼于新阶段、新理念、新格局,把金融安全政府治理工作真正融入其中。新发展阶段、新发展理念、新发展格局是贯穿“十四五”时期乃至全面建设社会主义现代化国家全过程的战略导向,也是推进金融安全政府治理工作的重要指导。为此,在金融安全政府治理中要聚焦两个重点:一是树立金融回归实体经济的理念。服务实体经济是政府对金融体系进行结构性调整必须坚持的方向。只有通过政府治理让更多的金融资源支持实体经济发展,尤其是推动高新技术企业的发展,才能尽快构建金融与实体经济良性互动的新发展格局,夯实防范化解金融风险的强大基础。二是树立绿色金融发展的理念。绿色金融是政府治理在金融服务结构和质量上转变的重要任务。只有通过政府治理制定绿色金融标准体系和激励政策,形成绿色金融创新的强劲动力,促进金融资源和社会资本良性发展,才能以高质量发展为防范金融安全风险筑牢坚实的基础。

再次,牢固树立底线思维来加强系统性金融风险的防范工作。认识把握“两个大局”,坚持底线思维,就是必须坚决守住不发生系统性金融风险这一重要目标。当前,随着我国社会主要矛盾变化和国际力量对比深刻调整,各种矛盾风险挑战源、各类矛盾风险挑战点错综复杂、交织作用,金融风险的复杂性、突发性以及危害性都更胜往常。守住不发生系统性金融风险的底线,就是要在各种可以预见和难以预见的风险中增强政府的治理能力。习近平强调指出:“增强忧患意识、防范风险挑战要一以贯之。”[24]69这就既要有防范风险的先手,也要有应对和化解风险挑战的高招。一是要把金融安全纳入宏观调控和金融治理的目标体系,健全完善货币政策与宏观审慎政策“双支柱”的金融治理框架,发挥政府在金融治理统筹协调机构中的作用,推进宏观审慎金融监管的有效实施。二是精准发力对症施策处理不同类型的金融风险。金融安全涉及经济金融运行的方方面面,政府治理要做到精准施策,才能阻断金融风险传染和扩散。三是健全金融系统性风险预警监测体系。金融运行的波动性和周期性影响着金融安全。因此,必须完善金融征信和支付清算等预警监测体系,对金融运行进行前瞻性的逆周期调节,防止经济金融的周期性波动。

3.2 在治理体系上推进金融安全政府治理机制创新

完善的治理体系,是治理能力现代化的根本保证。党的十九届四中全会指出:“要坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系。”[25]5-6。在金融安全的政府治理体系建设中,“职责明确”应当是构建不同层级政府之间,以及不同监管主体之间的多样化分工协作机制的首要前提。在此基础上,进一步打破部门间、层级间和主体间的限制,优化权力运行体系,才能保证治理的有效运行,从而推进金融安全治理现代化及国家治理现代化。

一是理顺中央与地方的金融安全治理关系,完善纵向职责运行机制。中央与地方职责权限的划分,历来都是政府治理中的重要内容。在我国金融安全政府治理中,主要体现为中央政府和地方政府之间的事权划分以及职责关系。长期以来,金融业由中央层面的原“一行三会”进行垂直监管。随着近年来地方金融的发展,对地方政府参与金融治理提出了新要求。在此背景下,各省市区纷纷成立金融办公室承担地方金融监管职责,对城商行、小贷公司等地方金融机构进行管理。2014年国务院下发《关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》,明确了小贷公司、股权交易中心等7类金融机构由地方政府进行监管[26],这是将中央-地方双重金融治理体系加以制度化的标志。2017年全国金融工作会议进一步赋予地方政府金融治理自主权。实践证明,这样的制度安排有利有弊:一方面让地方政府能够因地制宜探索制定地方金融发展的政策方针;另一方面地方政府凭借较高金融自主权干预经济的便捷性和可能性大幅提升,从而造成的金融风险也会加大,对地方金融安全带来消极影响。

这说明健全金融安全的政府治理体制机制刻不容缓。首先需要进一步强化中央与地方政府之间的协同,健全中央和地方不同层级政府之间的协调机制。而协同的前提是按照责任政府治理的体制与权责分配模式,明确不同层级的事权划分,理顺不同层级的权责关系,切实消除金融监管中的权责不匹配现象。在充分发挥各自优势的基础上,形成良好配合与功能互补的协调制度体系。其次需要中央政府进一步强化在金融治理中对地方政府之间的统筹协调作用。由于地方金融机构呈现出跨区域经营的特征,地方政府中的监管主体又相对分散,迫切需要中央政府加强对省级地方金融管理部门的监督监察权力,统筹好跨区域政府之间的利益关系,促使地方政府间形成治理合力,切实消除金融监管中的碎片化现象。再次需要进一步明确地方监管责任,强化基层金融监管的执行力。制度体制的优势只有在切实执行中才能转化为治理效能。因此,各级地方政府要以政治能力、战略眼光、专业水平,敢于担当、善于作为的精神状态和过硬本领,确保对中央政策的执行力度。同时,要发挥好强化问责这一重要的制度保障作用。

二是强化部门金融安全治理的统筹协调,打通横向职责运行机制。在现代政府设置中,部门权责的划分和规制的统筹协调是政府运行的重要基础。在政府治理中,横向职责的运行机制主要是指同级政府内不同部门之间的职责运行机制,主要包括同级政府部门之间的事权划分以及职责协调关系。在金融安全治理中,从横向来看,目前我国金融行业依然是以分业监管为主的治理结构。在该体系下,中国人民银行行使中央银行职能,并承担了部分金融监督治理职责,包括清算支付、外汇管理、反洗钱、银行间债券市场交易等。而银保监会和证监会则分别对银行业、保险业和证券业进行分业监管。此外,财政部、发改委等部门还具有部分金融债券的审批权。这样的制度安排从总体上看,不同部门的监管职责是比较清晰明确的,也在一定程度上体现了金融行业治理的专业化和精细化。然而,面对实体企业金融化和金融机构综合化发展的现状,现有治理体系存在的短板也日益明显:一方面不同部门之间在职能边界上存在着权责不清、治理空白和责任冲突;另一方面各部门之间缺乏协作,使其对金融安全的信息收集不够充分、分析不够科学、识别不够精确等,尤其是面对跨行业、跨市场的风险缺乏全面的治理手段。

目前金融安全治理存在的这些短板也就体现出构建适应新变化的金融安全政府治理模式十分必要。首先是建立健全政府治理协调机制,减少金融安全政府治理中的空白和模糊地带。通过完善金融监管部门之间的联席会议制度和信息共享网络,减少不同监管主体之间信息不对称的问题,以实现政府对金融安全治理的全覆盖。其次是政府要坚持“功能性治理”理念。当前,不同行业的金融机构在投融资领域执行着相同或类似的功能,这在资产管理业务领域尤其普遍。如果各个行业监管部门对各自行业中相似的业务采取不同的治理规则,就会引发监管套利等行为。而功能性治理则是通过不同行业监管部门进行统筹,对不同种类的金融机构开展的类似服务统一制定大致相当的治理规则,形成统一的制度逻辑,从而营造跨机构、跨行业、跨市场的公平竞争环境,维护金融行业稳定发展。再次是针对综合性金融控股集团制定跨行业的治理规范。当前,综合性金融控股集团因其业务的跨界性成为金融治理体系的盲点,成为金融安全的重大威胁。对此,政府需要针对不同监管部门的责任、权力、能力及彼此协同、互相配合要有科学设置和可操作的规定,提升金融安全政府治理成效。金融安全政府治理效能与治理体系变革的关系,应当是正相关的。

三是注重政府金融安全治理和社会金融安全治理的相互配合。随着我国金融体系规模的扩大和日益复杂化,对其进行集中统一的监管已经不能过度依赖政府部门,迫切需要形成多位一体的监管理念和监管体系,借助社会组织的力量和政府协同治理。尤其是市场监管中一些自律组织和自律规则,它们在社会治理中相对灵活,针对性强,能够比较好地适应金融市场高风险和复杂多变的特点。因此,首先应合理划分行政监管与自律监管职责,发挥自律组织与自律监管中的积极性,增强金融行业自律意识,提高金融行业自律能力,充分发挥金融行业自律监管职能。其次应积极培育金融行业协会等自律组织,既包括全国性的金融行业组织,也包括地方性的金融行业组织。政府应通过金融行业协会将治理政策进行宣传引导,帮助金融企业准确理解行业治理要求,从而促使金融机构合规经营。再次应采用政府治理和行业自律相结合的金融监管模式,尝试软法治理[27],即通过监管机构引导企业形成企业标准,进而上升为行业标准,再成为行业的自律规范,从而可以对金融行业新业态进行精准监管。最后是构建立体多元联动的金融治理体系,将政府治理、行业自律、公司治理以及公众监督等有机整合,创建联动机制与平台,形成多位一体的监管体系,推动深层多元协同治理格局的生成,以形成保障国家金融安全的强大合力。

四是加强党对金融安全政府治理工作的领导。我国金融安全政府治理体系建设中,坚持党的领导至关重要。特别是在当前金融安全受到各方面挑战的态势下,坚持党的全面领导是金融安全的根本保障,要进一步凸显党在领导金融安全政府治理中的权威性。习近平指出,党要“完善定期研究金融发展战略、分析金融形势、决定金融方针政策的工作机制,提高金融决策科学化水平”[2]。就是说,在我国金融治理现代化的各领域及全过程中都要贯穿体现党的集中统一领导。同时要做好金融行业全面从严治党以及反腐倡廉工作。强调党对金融工作的领导,就要在金融行业中加强对从事金融工作的领导者的党性教育[19],并加强党内监督,防止行业腐败对金融安全的危害。此外,要坚持党管金融人才的原则,做好金融人才的选拔、培养和使用,打造一支能很好应对金融安全问题的专业队伍。

3.3 在治理规则上推进金融安全政府治理政策创新

经济运行在不同的发展阶段,金融安全会呈现出不同特点。当前,在“两个大局”背景下我国金融安全既面临着过去金融行业长期存在的风险,又面临着新的风险,并且新旧两种风险相互交织融合,这就使风险更加多元化和复杂化,从而影响着金融市场的健康运行,为政府治理带来了诸多新挑战,已有的监管规则显然无法很好适应这些挑战。推动金融发展需要新的制度供给,政府要积极作出监管调整和政策响应。在“完善金融服务、防范金融风险”问题上,习近平强调要“坚持宏观审慎管理和微观行为监管两手抓、两手都硬、两手协调配合”[28],建立完善金融监管、金融调控的制度体系以规范金融运行。针对金融安全面临的新问题新挑战,在政策上要对症下药,在监管规则上要加以完善,让风险得到及时处置,从而确保我国金融安全。

第一,进一步推进结构性去杠杆,加强对债务风险的管控。习近平指出:“要深化对国际国内金融形势的认识,正确把握金融本质,深化金融供给侧结构性改革,平衡好稳增长和防风险的关系,精准有效处置重点领域风险,深化金融改革开放,增强金融服务实体经济能力,坚决打好防范化解包括金融风险在内的重大风险攻坚战,推动我国金融业健康发展。”[28]按照这一要求,当前在深化金融供给侧结构性改革中,有三个重点问题亟待解决。一是要将控制地方政府杠杆率作为重点。当前一些地方政府杠杆率较高,在经济下行压力增大的情况下,地方政府债务违约事件增多,这对金融安全带来了严重冲击。为此,应该规范地方政府的融资渠道,特别是要加强对地方政府隐性债务的管控。二是要重点推进国有企业去杠杆。国有企业去杠杆是有效控制宏观杠杆率、防止产能过剩、消解 “僵尸企业”的重要抓手。要以结构性去杠杆为基本思路,分类施策,防止过度举债,守住国有企业不发生重大债务风险的底线[29]。三是严控杠杆率上升过快的势头。近年来我国居民储蓄率下降,杠杆率大幅攀升,造成这种现象的一个重要原因便是各类非正规融资渠道借贷活跃,甚至泛滥。因此,一方面要对非正规金融进一步治理规范,防止居民杠杆率过快增长,另一方面要完善政策体系,培育新型消费增长点。总之,“构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻”[30],畅通经济循环最主要的是供给侧有效畅通。而只有有效的供给能力才可以为高质量发展新格局提供坚实的支撑。这是金融安全政府治理中政策创新的重要着力点。

第二,进一步加强互联网金融监管政策的制定完善,维护公平竞争的市场环境。在国内互联网金融发展的初期,政府总体上持宽容和鼓励态度,促使其得到快速发展。而快速发展也伴随着风险的聚集。由于缺乏强制性的监管措施,加之法律制度在客观上存在时滞性,互联网金融行业逐步出现野蛮生长态势,成为金融安全新的威胁。为了更好地实现风险管控,当前互联网金融监管领域应该聚焦三个重点。一是变事后监管为事前监控。在对互联网金融创业公司进行治理中,政府和行业组织要进一步制定完善准入条件和退出机制,这是防止金融风险的重要制度保障。只有变事后监管为事前监控,变被动适应的方式及后期抑制性手段为前瞻性的预判和积极主动的应对,才能避免网络借贷行业“先发展,后治理”的情况再度出现。二是由突击式监管向常态化监管转变。通过突击式的专项整治,目前国内网络借贷行业正按照2020年11月央行和银保监会共同发布的《网络小额贷款业务管理暂行办法(征求意见稿)》要求,其金融活动全部纳入金融监管。但从常态化可持续监管角度看,迫切需要对不同的金融业态产生风险的特点和规律进行深入研究,并尽快制定与其风险特征相适应的监管准则,才能真正改善当前网络小额贷款“监管洼地”的局面。因此,推进突击式监管向常态化监管转变是金融安全政府治理的关键。三是建立健全平台经济治理体系。针对一些互联网金融巨头利用数字平台垄断经营、无序扩张和侵犯客户隐私等行为,必须以金融法治来形成和完善维护金融安全的长效机制,建立健全平台经济治理体系,才能切实强化反垄断和防止资本无序扩张,保障数据产权及个人隐私,推动平台经济规范健康持续发展。

第三,积极应对外部金融风险冲击,参与国际金融安全合作治理。全球化背景下的中国金融必然是开放的和国际化的。而金融风险和金融危机的关联性在一个开放的金融体系中已然是不可避免的客观存在。中国应该更深入、更广泛地参与到全球金融治理中,为建立更加有序、有效的全球金融治理体系发挥更大的作用,这是金融安全政府治理的重要职责。2019年习近平对金融行业的开放提出了新要求:“要提高金融业全球竞争能力,扩大金融高水平双向开放,提高开放条件下经济金融管理能力和防控风险能力,提高参与国际金融治理能力。”[28]这就为开放经济背景下的金融安全政府治理提供了行动指南。一方面,应当加强对国际金融机构和跨境资金的检测,降低我国金融体系受到外部风险传染的程度。要在保障国家金融安全的前提下,稳步推进我国金融行业双向开放的步伐。另一方面,要建立金融安全政府治理长效化的国际合作机制[31],各国共同采取行动,通力合作,是化解金融危机、保障金融安全的有效举措。

3.4 在治理手段上推进金融安全政府治理方式创新

金融安全政府治理是一项复杂的系统工程,必须坚持正确的方法,采用多元的治理手段和工具。尤其是在金融创新一方面日新月异推动金融发展和金融行业的变革,另一方面又在放大金融风险的情况下,更加迫切要求政府在治理工具上予以创新。这种创新是在“两个大局”背景下,遵循经济金融发展规律的基础上,以工具手段的多元化、系统性和协同性,取得治理效率的最大化。

其一,在金融安全治理中坚持有效市场和有为政府的协同发力。在金融治理现代化的过程中,必须厘清政府与市场的关系,权衡好行政化手段与市场化手段,让有效的市场与有为的政府更好地协同发力。一方面,要进一步让市场在金融资源配置中发挥决定性作用。大力发展多种金融机构和多层次金融市场,尤其是要按照中央提出的“发展资本市场是中国的改革方向”[32],大力发展直接融资,进一步降低企业融资成本,提升金融服务覆盖面的要求,拓宽融资渠道,为我国新发展阶段的新格局形成提供金融支持。另一方面,科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。政府要积极推进高标准市场体系的建立,强化市场立规建制能力,加强金融基础设施建设,充分激发市场主体的活力和创造力。要通过建立高效的金融调控体系,警惕市场风险,对市场失灵的情况进行科学预判和及时纠正,防止金融安全问题的发生。

其二,在金融安全治理中坚持行政治理和司法治理的协同发力。加强行政执法和司法手段的协调运用,确保金融安全政府治理中“行刑衔接”的精准配套势在必行。在我国金融安全治理中,一方面由“一行两会”进行行政治理,主要依据相关行政法规对尚不构成刑事犯罪的金融违法行为进行行政处罚;另一方面由司法机关依据刑法的相关规定,追究社会危害性较大的金融犯罪行为的刑事责任,从而实施司法治理。相比而言,目前司法治理系统滞后于行政监管系统,亟待这两个系统功能互补、共同作用。为此,首先要尽快建立完善相关的金融法律法规及实施细则,通过强而有力的司法手段进行治理,彰显刑法的针对性及威慑力,以确保依法经营、依法监管、依法惩戒。其次是要对金融体系中的行政处罚与刑事规制进行联动。而联动的核心在于行政处罚与刑事规制的相互协调、相互配合,让金融行政处罚与刑事规制成为政府治理金融风险有机衔接的惩罚机制,从而形成强大的“行刑合力”。再次是要用法治思维和法治方式履行其治理职责。政府监管部门要以金融创新、金融效率和金融稳定的平衡为重点,持续完善法律法规,确保政府治理金融风险活动的制度化和规范化。

其三,在金融治理中坚持多元手段的协同发力。加强对技术治理工具的探索和利用,是金融安全政府治理的内在需要和必然选择。近年来,大数据、云计算、人工智能等前沿信息科技得到长足发展,引发了政府治理变革的浪潮。实践表明,运用数字化智能化手段可以提升政府治理的预见性、高效性,提升风险监测感知能力和穿透式监管能力。而目前需要解决的问题,一是政府要尽快夯实监管科技底层的技术基础,补齐当前存在的主要短板,加强对前沿信息科技的研发,探究新技术在金融治理中的适用性。二是政府要进一步完善金融监管部门的信息系统,建立健全金融安全数据库和行业信息披露系统,为各级政府监管部门对金融治理提供坚实的技术保障。三是政府要制定完善与监管科技配套的法律法规。通过对监管科技进行立法规范,从而确立政府金融监管技术治理的原则、标准和执行框架,以增强金融安全政府治理的精准化。通过监管科技提升金融安全政府治理智能化的同时,还应该重视从传统监管手段中充分汲取经验,形成现代与传统的有机融合,让多元手段协同发力。2020年我国开展了金融科技创新监管试点,其实质就是通过“小型试验,在试验中比较鉴别、总结概括推广”的方法。这种先试验再推广的方法一直是我们行之有效的治国理政方法。在金融安全治理中政府应该赋予其更加深刻的时代内涵和要求,使其在金融安全政府治理创新中发挥更加积极的作用。

4 结论与讨论

本文以“两个大局”为背景,通过对我国金融安全呈现的新问题与新特点的分析,剖析政府治理金融风险面临的现实困境和价值选择,在此基础上探讨金融安全政府治理的创新策略,得出以下四个主要观点,以进一步推动我国金融安全风险治理问题的讨论。

第一,立足“两个大局”是谋划金融安全政府治理的基本出发点。从“两个大局”的核心指向看,中国的影响力在世界上越来越大;从中国金融开放的最终目标看,是要把中国金融特别是资本市场建设成国际金融中心之一。伴随着目标及其影响力的与日俱增,金融风险也必然会与日俱增。只有立足中华民族伟大复兴的战略全局和当今世界处于百年未有之大变局这“两个大局”的高度,去观金融大势、谋金融全局,才能做到对金融安全了然于胸、因势而动,且保持自身足够的定力;才能深刻理解确保经济金融大局稳定的重大意义。因此,“两个大局”是谋划金融安全政府治理的基本出发点,是实现金融治理现代化的首要前提。

第二,树立系统思维是创新金融安全政府治理的重要方法。由于金融风险的外溢性、复杂性、关联性强,防范金融风险是一项复杂的系统工程,而系统思维是创新金融安全政府治理的重要方法。只有坚持系统思维,才能把握新阶段、新理念、新格局的内在关系,从战略的层面去统揽金融安全全局;才能从辩证的角度分析把握新矛盾新挑战,抓住治理的重点和关键去破解金融安全难题;才能处理好稳增长和防风险的关系,引导金融服务实体经济,并通过促进实体经济健康发展来夯实金融安全的基础。在治理实践中将内外两个循环、内外两个市场和内外两个大局相统筹,注重外部冲击对内部风险的诱发机制,着重防范处置外部因素与内部因素共振的潜在系统性金融风险[33]。

第三,遵循市场化法治化是推进金融安全政府治理的基本原则。统筹做好重大金融风险防范化解工作,必须遵循市场化法治化原则。鉴于当前我国金融风险处置仍然以行政处置为主的现状,迫切要求进一步厘清市场和政府的边界,一方面应当主要依靠市场的竞争性质实现优胜劣汰,以避免因过度行政化干预形成的“制度惯性”而成为政府治理的沉重包袱;另一方面要大力推进法治化进程,让市场力量作用在法治框架内充分发挥。法治是政府治理的基本方式。所以,在金融安全政府治理的基本原则中,法治的重要性是第一位的。

第四,坚持党的领导是实现金融安全政府治理的根本保障。党的坚强领导对社会主义事业发展具有决定性作用。党中央的顶层设计,是管方向路线和战略全局,管方针政策及工作机制。在百年未有之大变局中,只有坚持党的领导,发挥党为实现中华民族伟大复兴把方向、谋大局、定政策、促改革的坚强作用,金融领域才能顺应时代发展潮流,在严峻复杂的国际国内形势面前正确研判和选择;才能勇于战胜国内外各种风险挑战,为实现中华民族伟大复兴守底线、防风险,实现统筹做好重大金融风险防范化解工作的根本目标。

总之,维护金融安全,是关系我国经济社会发展全局的战略性、根本性的大事。习近平指出:“防范化解金融风险,事关国家安全、发展全局、人民财产安全,是实现高质量发展必须跨越的重大关口。”[34]因此,在推进政府治理创新中必须始终放眼“两个大局”的走势,切实做到理念先行、机制引导、政策推动、手段多元,才能防控系统性金融风险的发生,从而保证国家的金融安全,促进经济社会健康稳定发展。