精准扶贫背景下驻村机制的实践困境及对策研究

文/朱乃铭

一、精准扶贫驻村机制的研究意义

干部驻村帮扶工作是我国农村扶贫工作推进的重要措施，它的工作性质、内容随着社会发展、经济建设不断进化、调整以便更好地符合农村实际情况，从目前的情况来看，这种工作方式取得了一定成效，陆续在我国多个地区开展实行，从而在政治上受到重视。在精准扶贫政策指引下，关于驻村机制的研究具有理论意义和实际意义两个方面。

（一）精准扶贫驻村机制的现实意义

从政治层次和运作机制的角度来看，关于驻村机制的研究可以为精准扶贫下的干部驻村工作提供理论依据。以往的扶贫工作没有明确驻村干部的参与职责，使得具体工作没有针对性，起效较慢。而驻村机制的实行，让熟悉农村政策、执行能力好的干部下放基层，与村干部、贫困对象一起努力为农村贫困人口争取资源，助力早日脱贫。以驻村机制为命题进行研究，对多个地区村庄建设具有强有效的现实指导作用，而且，从行政角度开展对于驻村机制的研究，可以创新外界力量参与扶贫工作的方式方法。

（二）精准扶贫驻村机制的理论意义

驻村机制是我国党中央关于群众路线的主要实践方式之一，在精准扶贫工作的推进过程中不仅团结了群众关系，还完善了一种贫困治理模式。由此对驻村机制研究产生了丰富延伸农村脱贫、治理理论的理论意义。根据调查研究，至2018年末，全国农村贫困人口从2012年末的9899万人减少至1660万人，累计减少8239万人；贫困发生率由2012年的10.2%下降至1.7%，累计下降8.5个百分点。贫困地区农村居民收入年均实际增长10%，实际增速比全国农村平均水平高2.3个百分点。2018年贫困地区农村居民人均可支配收入相当于全国农村平均水平的71.0%，比2012年提高8.9个百分点，与全国农村平均水平的差距进一步缩小。由此可见，我国精准扶贫成效显著。

二、当前扶贫驻村机制工作的实施困境

（一）驻村干部定位不明确

由于驻村机制本身具有时间短、执行快、非常规的运作特征，在治理工作进行时缺少合法性依据，再具体扶贫工作中由于自已外来身份的干扰产生定位不明确的问题（如图1所示）。精准扶贫人员组成除了政府公务人员的领导，还有各类事业单位、社会公益组织的参与，所以扶贫队伍本身就含有合法性不足的弊端，它是由内部行政力量动员与外界社会成员共同参与的方式。

图1 驻村干部与各级干部关系图

从政治角度来讲，即使驻村工作队有着不同的名称和代表单位，但是当地村干部和村民并不了解政治体制内部权威等级，他们片面的认为驻村工作队应为村庄带来好的资源和利益，如若不然，就会遭到村民和村干部的抗拒，阻碍各种扶贫工作的进展；从行政角度来讲，村干部是由村民内部选举产生，是被村民接受和认可的，工作进行具有内在稳定性，反观驻村干部以外来力量干预村内事务带着明显的命令指示意味，难以让村民接受，给驻村干部工作进展带来了困扰。

（二）工作期限短

扶贫村庄的公务处理是由村干部和驻村干部共同完成，在村庄问题严重紧急，内部无法解决时，就需要驻村干部进入调节补充。可是以政府为主导、为解决异端问题而临时设立的工作队很难摒弃临时性、短期性的缺陷。假设精准扶贫工作队驻村一年以后为村庄带来了实质性的改变，那么之后重新派来的驻村人员是否能承接之前的工作实现精准扶贫工作各项政策与村庄规划的无缝衔接以及驻村单位什么时候可以截止期限脱离村庄；驻村机制实行以后确实改变了之前工作效率低、政策响应不强的农村基层组织，为村庄未来规划提供了有效的建议，改善了村干部的工作作风，但无法保证驻村工作队的驻留时间以及驻村工作队后离开后村庄的后续情况。以上问题都需要我们去思考、规划，怎样延续驻村工作的成效期限、减少治理成本、提高治理能力是目前精准扶贫驻村机制的面临的主要困境。

（三）帮扶资源分配不均

扶贫资源是国家政府提供的公共资源，理应是各个贫困村、贫困户共同享有，可在资源实际运作的过程中受驻村单位财政能力、权威限制，导致扶贫资源分配不均匀，各个贫困村的帮扶力度也不统一。精准扶贫过程中准村干部的资源整合实力决定着所帮扶村庄的供给资源情况与精准扶贫效果。简单来说，由于不同行政级别帮扶单位之间存在实力差异，即使是同一层次的不同职能部门也会存在资金、资源上的差距，导致帮扶效果呈现两边倒的局势。

省级驻村团队由于资金充足、投资力度大、发展项目多，帮扶成效明显，成为精准扶贫团队中的优秀标杆，而省级下面的市级驻村单位、县级驻村单位由于职能较低、资源不充足等原因导致帮扶效果较差。

（四）各级组织合作困难

前面提到，精准扶贫是以政府与社会共同助力达到扶贫攻坚效果，政府动员包括行政机制和驻村工作队，社会动员包括企业、社会公益组织。在多方共同参与的组织体系中，各单位之间的协调性关乎着扶贫工作实行效果，目前而言，各单位间的协同合作仍然不够密切。精准扶贫涉及多个政府部门、功能部门、社会组织、驻村工作队，其中每一个单位都是扶贫事业的重要组成力量，只有多单位共同努力合作，才能贯彻落实精准扶贫工作。

三、精准扶贫驻村机制的实施策略

（一）明确驻村机制的重要作用

干部驻村机制作为政党制度内解决农村问题的常用方式，以派干部短时间解决农村社会具体问题的高效率有效弥补了正规行政体制的种种弊端。这种中国特色治理可以有效实现国家政权建设和农村社会治理。但是，干部驻村机制的外来性、短期性、临时性特点使得驻村队伍在执行国家政治任务、促进农村社会有序发展的同时存在种种弊端。在精准扶贫政策实施过程中，驻村工作队的外来性使其缺乏认同感，在面对政策执行者和政策对象时产生质疑和不配合的现象，对其工作进展形成困扰和阻挠。

驻村机制的临时性、短期性，使得驻村工作队参与精准扶贫政策实施中出现渗透性差、脱贫成效短期化的现象，使得精准扶贫出现形式化、表面化、数字化弊端。所以，明确驻村干部在精准扶贫工作中的重要作用，有助于客观评价驻村帮扶的成效，建立脱贫攻坚长效机制，强化驻村队伍管理制度，科学合理应用政府政策与方法，有利于全方位落实精准扶贫政策。

（二）完善驻村考核体系

在精准扶贫过程中，驻村工作队由于驻村干部的工作态度、工作方式、实力差异，存在渗透力弱的问题。所以，完善驻村考核体系，强化制度对驻村干部管理、督促、考核可以促进精准扶贫政策应用于实际。各地政府都实行了关于驻村干部管理考核的具体措施方案，但督导效果却不尽如人意，难以发挥预期效果。在驻村帮扶机制的实际运行中，驻村干部的层级和职位一般高于乡镇党委领导班子，基层政府领导对驻村干部的监督力度较轻，以便在行政系统内建立自己的人脉资源；而且驻村干部帮扶制度中明确规定，驻村干部工资由原单位派发，乡镇党委只有属地管理权利，导致乡镇党委难以行使驻村干部监督权。

（三）完善扶贫资源配置

落实精准扶贫脱贫任务要以基层组织为实践中心，环绕基层政府成员、驻村工作队、村两委开展工作，但是，基层政府给村单位提供资金后，扶贫工作可能会因为缺乏配套资金而停滞不前，所以完善扶贫资金使用情况的配置和落实是推动精准帮扶工作的重要动力。有了充足的扶贫专项资金和配套资源，才能有效解决县、乡政府落实精准扶贫政策的尴尬局面，减轻基层组织脱贫攻坚工作的政治经济压力，从而增强各级政策执行者在精准扶贫中的实效性。为加强完善扶贫资金配置完善，可在实践中将扶贫资金使用配置与现行预算制度结合，注重扶贫、涉农资金预算编制、预算执行、预算评价等相关改革措施，使专项扶贫资金拨付与具体扶贫项目高效衔接。

四、结语

在长期脱贫攻坚的理论总结与实践探索历程中，我国不断调整脱贫攻坚政策措施，不断改进脱贫攻坚工作模式，逐步加大脱贫攻坚投入，走出了一条中国特色扶贫道路。尤其党的十八大以来，习近平总书记明确提出了“精准扶贫”的概念，深入全面阐述精准扶贫思想内涵、本质、要求，形成思想深刻、逻辑紧凑、制度严密、内涵丰富的习近平精准扶贫思想，是我国推动扶贫开发工作、打赢新时代脱贫攻坚战的必然路径和实施方向。