房地产税即将终结“炒房”时代？

陈珂

酝酿多年的房地产税终于迈出坚实一步。

11月10日，国务院发展研究中心党组书记马建堂在《人民日报》发表题为《在高质量中促进共同富裕》一文，其中提及房地产税时称，“积极稳妥推进房地产税立法和改革，做好试点工作。鼓励多余住房用于租赁，提高存量房源利用率。”

此前，10月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》（简称《决定》）。明确试点征税对象为居住用房，农村住宅不在试点范畴;土地使用权人、房屋所有权人为房地产税的纳税人;由国务院制定房地产税试点具体办法，试点地区政府制定具体实施细则;授权试点期限为5年。房地产税的改革步伐正在逐渐加快。

专家指出，目前将要试行改革的房地产税是一个综合性概念，覆盖了与房地产经济运行有直接关系的税种，包括房产税、土地增值税、城镇土地使用税等，贯穿于开发建设、房产交易和保有三大环节。

《决定》关于房地产税改革试点的定位是“引导住房合理消费和土地资源节约集约利用，促进房地产市场平稳健康发展”。“当前房地产市场需要有一个好的政策手段，就是长效机制的建设，房地产税无疑是一个重要选项。”中国政法大学财税法研究中心主任、中国法学会财税法学研究会副会长施正文在接受《中国报道》记者采访时表示。

10月16日，《求是》发表习近平总书记文章《扎实推动共同富裕》，提到“要积极稳妥推进房地产税立法和改革，做好试点工作”。同建立房地产市场长效机制相比，利用税收杠杆纠正社会财富分配不均、推动实现共同富裕，则是房地产税试点更高的站位。

与此同时，房地产税作为一种直接税和地方税，对于通过增加直接税比重提高我国税制的整体公平性、完善现代税收体系，以及帮助地方政府摆脱“土地财政”依赖、抑制投资冲动也是一种现实选择。

综合背景下，我国关于房地产税改革的探索从未停止，并在2013年确立“立法先行、充分授权、分步推行”的原则。但今年5月，财政部等四部委召开了房地产税试点城市的工作会议，释放出先试点再立法的信号。

“思路是有了一些调整，但并不是说现在试点将来就不立法，或者立法的步伐一定会放慢。”施正文表示，根据“税收法定”原则，房地产税立法注定是相当漫长的过程，面对当前房地产市场急迫的调控需求，“先试点的好处在于风险可控，为加快立法和更大范围的改革积累经验。同时，房地产税作为地方税种，地方政府有试点积极性。”

事实上，早在2011年1月26日，国务院第136次常务会议同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点。2011年1月28日起，上海、重庆市对个人住房开征房产税，至今已试行10年。

专家表示，当时上海、重庆正处在房价上涨高峰期，调控房地产市场、稳定房价是征收房产税的主要考虑，是两个地方政府的自主行为。具体实施时，改变了原来不对个人住房征税的惯例，“但没有从根本上突破现行房产税的定位”。

上海试点覆盖全域，以2011年为界，之前购买的住房不用缴税，之后购买的给予人均60平方米的免税面积，超过部分按市场交易价计税，税率为0.4%、0.6%两档;重庆试点适用于主城九区，针对独栋别墅、新购高档住房、外地“炒房客”新购住宅等征税，税率为0.5%、1%、1.2%三档。

上述政策主要针对新增住房，没有动存量房产，直接导致了征收范围比较有限。“这种征收方式一方面是不公平的;另一方面，不管是为了抑制‘炒房’行为，还是增加地方税收，还是让房地产税发展为一种地方税种，都很难起到实质性作用。”西南财经大学财税学院副院长李建军评价称。

房地产税试点以5年为期限，由全国人大授权国务院开征、土地使用权人和房屋所有权人均为房地产税纳税人，在税收性质、原则、政策具体实施等方面与10年前表现出根本上的不同。

专家表示，试点方案尚未出台，哪些城市会成为试点目前还难以确定，但可以根据《决定》作出一些预测。

“筹集财政收入、调节收入分配是长远目的，《决定》指出房地产税的一个重要考量是促进房地产市场平稳健康发展。由此，楼市活跃、房价上涨压力大的一线和二线城市大概率会被纳入第一批试点。”施正文认为，考虑到深化试点与立法研究的统一，试点城市还要具备征管条件和代表性，不能都是同一个省内的城市。

“上海和重庆的房产税会继续保持，而各地后续的改革，则会明确挂上‘房地产税’的抬头。”易居研究院智库中心研究总监严跃进向《中国报道》记者表示。

无论哪些城市成为首批试点，免征条件、税率设计等都考验着地方政府的智慧。受访专家一致认为，房地产税未来不太可能普遍征收，而是遵循“低税率、窄税基、低税负”的原则，免于或减少对维持人们基本居住需求的房产的征税。

李建军表示，在免征条件的设计上，如果侧重对首套房免征，居民购买首套房时选择面积大的比较有利;如果侧重人均居住面积免征，则会对单价高的房产有利，考虑到这些因素，各城市应根据自身情况科学长远规划。

“同时还要考虑的是，首套房免征的情况下，对于那些在居住地和非居住地都有房产的居民来说，首先要确定的是免征的首套房位于哪个城市。这涉及税收在不同地区的分配问题。”李建军强调说。

他向《中国报道》记者指出，房地产税相对比较公平，享受的公共服务与税收直接挂钩，因此对于非居住地的房产可以考虑优先免征。我国已于2018年6月实现不动产登记信息管理基礎平台全国联网，也为“以人查房”奠定了技术基础。

关于税率，国际上房地产税税率高的在3%或4%左右，低的在0.2%左右。“我们的地方政府一开始会从低设计税率，可能在0.2%到2%之间。”李建军指出，从保障基本住房需求出发，“不同性质的房产应匹配不同的税率，商业房稍高于居民自住用房”。

“总的来说，这些因素都使得应缴税额不会太高，但对那些手持多套房产但却现金流紧张的人来说有一定压力。”施正文表示。

中国人民银行公开数据显示，2020年，我国城镇住房自有率达96%;从家庭资产构成情况来看，79.96%为实物资产，住房占到了实物资产的将近七成。对于普通老百姓而言，房地产税能否抑制房价上涨是最值得关心的问题。

“房地产税的基本功能是筹集地方财政收入，用于改进公共服务，促进收入分配公平和政府治理现代化。”施正文表示，房价涨跌不是由税的因素引起，主要受供需关系、金融政策、房贷政策等的影响，房地产税开征后，持有房产需要额外的成本，短期内会对调节房价有效果，但长期来说有待观察。“我们希望房地产税发挥的调控作用，正是通过影响市场预期来调节需求，进而促进房地产市场平稳发展。”

李建军也认为，借助房地产税让房价出现比较大幅度的回调，可能性比较小。“房地产税原本的目的也不是打压房价，同时也不希望通过这个政策让房价暴跌，价格暴跌有可能影响整体经济运行的稳定。”他强调称，房地产税会打破楼市只涨不跌的市场预期，这种对“信仰”的打破所带来的威力和震慑力无疑更大。

记者注意到，有关房地产税开征后，房东会不会把税收成本转嫁到租房者身上的担忧日益增多。施正文表示，该情况有可能发生在租赁市场活跃的城市的局部区域，但整体上不会出现普遍的租金上涨。

“一方面，轻税原则下，房东的经济成本不会过多增加。另一方面，房地产税开征后降低了持有收益，房东把原本空置的房产租出去有利于覆盖一部分税收成本——租赁市场用于出租的房子多了，租金也会相应稳定乃至降低。”施正文说。