中共推进国家治理的实践及启示

戴毓诚 李根寿

一百年来，中国共产党为了实现“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”的初心，不断推进国家建设和国家治理的实践，并创新发展了马克思主义理论。党的十九届四中全会明确提出了“到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现”[1]的战略要求。梳理我们党推进国家治理基本历程、实践内容和理论创新，对于新时代全面实现国家治理体系和治理能力现代化，巩固中国特色社会主义制度具重要意义。

一、国家治理理论随着治理实践开展不断深化

从“统治”到“治理”的理念转变是国家治理理论的核心。在我们党推进国家治理的基本历程中，治理理论的发展依据治理主体、治理范围、治理向度、治理原则这四个维度表现出如下趋势：

1.治理主体层次关系更加明确。中国共产党对于治理主体的理论认识，经历了从最开始的对党的领导地位的确定到现在治理主体层次更加清晰的转变。在新民主主义革命时期，党带领劳动人民创立工会、农会、妇女会等群众组织，建立工农政权，对各种治理主体的关系在理论上进行了思考。这一阶段对国家治理主体层次的认识集中体现为，对党在众多治理主体中处于领导地位这一认识的不断深化。在新民主主义革命的前期，党对在国家治理主体中的地位并不明确，存在着右倾机会主义的错误认识。随着实践的不断深入，党深刻认识到党的领导地位的重要性。1942年中央政治局通过的《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，明确提出党“应当领导一切其他组织”[2]P427，从而确定了党的领导地位。新中国成立后，中国共产党在全国范围内开展国家治理，对国家治理各主体进行一定的探索。在1956年发表的《论十大关系》中，毛泽东细致地讨论经济治理中国家、生产单位和生产者个人的关系，政治治理中中央政府和地方政府、中国共产党和民主党派的关系等，对各种治理主体的相互关系和层次做了一定的探索。但是，随着“左”倾错误的发展，这一积极的理论成果没能坚持下去。在“文化大革命”时期，党的一元化领导过度加强，革命委员会几乎成为唯一的治理主体。改革开放后，认真吸取过度加强党的一元化领导的教训，邓小平在1980年指出，“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委”[3]P329。此后，更多治理主体参与到国家治理之中。新时代，中国共产党基于长期的实践和理论探索，明确了各治理主体的相互关系，基本形成党居于领导地位、政府扮演国家治理的重要角色和支柱、人民团体和社会组织参与协同、全体公民參与的国家治理主体结构。

2.治理范围更加广泛。中国共产党推进国家治理范围的扩大，是在党由革命党转向执政党的过程中发展的，是在党对社会主要矛盾认识的发展中发展的，也是在党对国家治理实践的发展中发展的。在新民主主义革命时期，中国共产党作为一个革命党，其运用国家机器的主要目的在于运用革命手段实现民族独立和人民解放。因而，这一时期党对国家治理的范围集中于军事、政治、政党等领域。尽管有一些经济领域的内容，但是“在现在的阶段上，经济建设必须是环绕着革命战争这个中心任务的”[4]P123。新中国成立后，中国共产党的身份由革命党转为执政党，社会主要矛盾也发生了变化。党的八大指出，我国国内的主要矛盾已经是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。[5]P810国家治理范围开始向经济、社会等方面扩大。可是，随着对社会主义社会主要矛盾的误判，在“以阶级斗争为纲”思想指导下，国家治理范围完全被限制在政治、政党和军队等领域。改革开放时期，党的工作重心转移到经济建设上来，国家治理的范围开始向更多领域发展。1982年召开的党的十二大提出要把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。[6]P11987年召开的党的十三大将建立和发展充满活力的社会主义政治、经济、文化体制作为社会主义初级阶段的重要内涵。[7]P11在这一阶段，国家治理的范围扩大至经济、社会、文化和公共安全等领域。新时代，随着社会主要矛盾转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[8]P9，国家治理范围在民主、法治、公平、正义、安全、环境等领域都不断扩大，而且将随着人民群众美好生活需要的发展不断地发展进步。

3.治理向度更加丰富。国家治理向度从单一的自上而下式国家治理转向“十字型”国家治理。所谓“十字型”国家治理表现为，可以是自上而下的国家治理，也可以是自下而上，还包括了平行的治理向度。在新民主主义革命时期，由于复杂的斗争形势，自上而下的集中统一领导被置于极端重要的位置，这一时期的国家治理向度基本是以党为中心，自上而下的治理向度为主，甚至在很多时候，党的组织会越俎代庖，越过国家政权去进行国家治理。毛泽东对此批评道：“党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。这种情形是很多的。”[4]P73同时，中国共产党没有忽略开展自下而上的国家治理，而是不断地强调民主的意义，要求干部坚持群众路线、深入群众开展调查研究。新中国成立后，为了“把国内外一切积极因素调动起来，为社会主义事业服务”[9]P23，中国共产党推进国家治理更加注重发展多向度的国家治理，主要体现为民主党派参政议政、民主制度的完善和大兴调查研究之风。改革开放后，为了解决过度集中的“党的一元化”领导体制，中共中央开始全面推进国家治理向度由单一的自上而下式向“十字型”转变。邓小平谈到，要“调动人民群众的积极性，巩固和发展安定团结、生动活泼的政治局面”[3]P322。在实践中，随着基层治理制度的完善、村民自治和居民自治的发展以及大量新兴社会组织的出现，国家治理向度基本形成了“十字型”。党的十八大以来，中国共产党吸取了改革开放以来的成功经验，更加清晰地认识到丰富治理向度的重大意义。党的十九大报告指出，在政府层面要“转变政府职能，深化简政放权”[8]P31，在社会治理层面要“打造共建共治共享的社会治理格局”[8]P38，将关于治理向度的认识推到一个全新的高度。

4.治理原则内涵更加清晰。在推动国家治理发展的过程中，治理原则是国家治理实现其自身价值的根本前提。大体上说，坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想，这“四项基本原则”是我们党在国家治理实践中贯彻的根本原则。当然，对于这一国家治理原则内涵的认识不是一蹴而就的。早在1927年成立的中国第一个县级红色政权——茶陵县工农兵政府，实行工农民主专政，确立工农兵代表大会为最高权力机关，就体现了政府治理原则的雏形。此后的新民主主义革命时期，建立的工农政权基本上都依据这些原则开展国家治理。但是，在实践中存在着许多问题，主要表现为对这些原则的理解十分抽象，思想上存在主观主义、宗派主义和封建思想残余等。新中国成立后，中国共产党进一步开始探索这些原则在国家治理过程中的具体运用，由抽象转化到与中国具体实际结合的阶段。毛泽东指出，要实现马克思主义与中国国情的二次结合，带领中国共产党人创造了人民民主专政理论、社会主义社会矛盾理论、多党合作理论，使这些原则在国家治理中同中国实际有机结合起来。但是，由于对社会主义的本质问题没有搞清楚，在实践中出现了将对原则的坚持转化为对具体制度的坚持和对抽象概念的坚持等问题。改革开放后，在明确社会主义本质的基础上，中国共产党对国家治理原则的内涵更加清晰了。1979年，邓小平明确提出要坚持“四项基本原则”。1992年，邓小平发表南方谈话，将国家治理中判断是否坚持了“四项基本原则”的检验标准归结为“三个有利于”。党的十八大之后，面对出现党的领导被削弱、社会思想舆论混乱等一些不良状况，以习近平同志为核心的党中央采取全面从严治党、加强意识形态工作等一系列措施，在国家治理过程中坚持“四项基本原则”，并更加清晰了其内涵，即通过将完善和发展中国特色社会主义制度确定为全面深化改革的目标之一，坚持社会主义道路;通过加强党的政治建设坚持共产党的领导，并将中国共产党的领导地位写入宪法;通过走中国特色社会主义政治发展道路，坚持无产阶级专政;通过宣传习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想等。

二、国家治理实践内容围绕国情变化不断丰富发展

国家治理实践内容主要体现为创建和发展国家治理体系以及培育国家治理能力。中国共产党百年对于国家治理实践的两大成果，一是创立中国特色社会主义制度，促进其不断发展和完善;二是提升运用国家治理体系治理国家的能力，促进治理能力不断与时俱进。

1.国家治理体系不断创新发展。在中国共产党推进国家治理的实践中，国家治理体系经历了从体系建构到体系改革再到体系现代化三个阶段。第一，1931年11月中华苏维埃共和国临时中央政府成立，中国特色社会主义制度开始进入建构阶段。通过制定《中华苏维埃共和国宪法大纲》，中国共产党对国家治理体系的建构进行初步探索。中华苏维埃共和国建立了以工农民主专政为国体，以民主集中制的工农兵代表大会为政体，以党的领导制度、民主选举制度、苏维埃法律制度体系、财政金融体系、苏维埃文化教育体系为主体的国家治理体系。这一国家治理体系体现新民主主义制度体系的基本原则，基本上蕴含着中国特色社会主义国家治理体系的萌芽。新中国成立后，中国共产党领导中国人民制定《中华人民共和国宪法》，使人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治協商制度、民族区域自治制度等政治制度构建完成;通过三大改造，确定公有制为主体的社会主义经济体系，初步完成社会主义经济制度的构建。但是，在“文化大革命”的冲击下，全国陷入无政府状态，国家制度体系几乎陷入停摆状态。第二，党的十一届三中全会后，国家治理体系进入改革阶段。邓小平在1980年指出，“为了适应社会主义现代化建设的需要，为了适应党和国家政治生活民主化的需要，为了兴利除弊，党和国家的领导制度以及其他制度，需要改革的很多”[3]P321-322。在这一改革进程中，中国特色社会主义制度确立。1979年，联产承包责任制改革标志着国家治理体系在经济制度体系方面率先开始。同年召开的五届全国人大二次会议发布《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》，通过一系列重要的法律法规，开启了政治体制改革的进程。1997年，党的十五大系统、完整地提出并论述党在社会主义初级阶段的基本纲领，为国家治理体系改革绘制了更加明确的蓝图。第三，党的十八届三中全会将国家治理体系现代化确定为全面深化改革的目标之一，国家治理体系进入体系现代化阶段。为实现这一目标，中国共产党对国家治理体系进行大刀阔斧的改革，采取一系列措施：通过全面从严治党，加强党的政治建设，完善了党的领导制度体系;通过加强宣传社会主义核心价值观，加强了社会主义先进文化制度的构建;通过全面依法治国，加强了中国特色社会主义法治体系建设;通过设立监察委员会，加强了党和国家监督体系建设等。在这一系列措施的作用下，国家治理体系的“四梁八柱”更加明确，中国特色社会主义的制度优势更加明显。

2.国家治理能力不断与时俱进。国家治理能力是国家治理主体运用国家制度体系治理国家的能力。在我国，中国共产党是最重要的也是居于领导地位的国家治理主体。以加强党的建设带动国家治理能力的发展，是中国国家治理能力发展的基本路径。在这一路径下，中国共产党的国家治理能力得以不断提升。在新民主主义革命时期，中国共产党培育国家治理能力的最大问题在于党的大部分成员都是农民和小资产阶级，党内充斥着非无产阶级思想。一方面，“封建时代独裁专断的恶习惯深中于群众乃至一般党员的头脑中……不喜欢麻烦的民主制度”[4]P72;另一方面，党内长期存在宗派主义、主观主义。这些问题阻碍了党的先锋队作用的发挥，党的思想制度优势无法转化为国家治理能力。为此，我们党强调思想建党，用马克思主义逐步消除非无产阶级的思想;强调群众路线，要求善于通过群众路线了解群众思想，宣传党的政策，使党的政策转化为群众的自觉行动;强调“没有调查，没有发言权”[4]P109，要求党员通过调查研究了解真正的情况，克服主观主义。在社会主义革命和建设时期，党内出现一些骄傲自满情绪、腐化堕落现象;没能正确认识政治生活主题的转化，在处理人民内部矛盾时出现了过激的状况;许多干部对新的情况不够了解，凭主观意志开展工作等等。中国共产党不断通过加强党的建设提升治理能力。例如，通过贯彻“两个务必”、开展整风运动等一系列措施，以自我革命方式防止腐化堕落的风险;通过《关于正确处理人民内部矛盾的问题》统一全党思想，明确政治生活的主要矛盾已经转化为人民内部矛盾;通过向全党发出大兴调查研究之风的号召，促进全党对全国实际情况的了解，为国家治理的顺利开展发挥重要作用，也为新时期国家治理能力的发展提供宝贵经验。在改革开放时期，中国共产党以加强党的建设带动国家治理能力的发展取得重大进展。1979年，邓小平发表《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话，重新确定了实事求是的思想路线，为国家治理能力的提升打下坚实基础。1980年2月党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》，明确了党内的政治纪律，提升运用党的组织制度治理国家的能力。通过不断实践，中国共产党认识到国家治理能力的提升还需要依靠一大批具有较强治理能力的干部。因此，邓小平在1980年提出“大量培养、发现、提拔、使用坚持四项基本原则的、比较年轻的、有专业知识的社会主义现代化建设人才”[3]P322。1982年中共中央做出《关于建立老干部退休制度的决定》，号召老干部们主动退休，为中青年干部提供走上领导岗位的机会。2002年党的十六大正式提出“加强党的执政能力建设”的命题，标志着中国共产党完成对于自身位置变化的认识，极大地促进国家治理能力的发展。党的十八大以来，面对全面深化改革的新要求和世界百年未有之大变局的新形势，中共中央提出“国家治理能力现代化”的要求。为实现这一目标，中共中央采取一系列措施，促使党推进国家治理的能力得到显著提升。

三、中国共产党推进国家治理的经验启示

1.坚持中国共产党在国家治理中的领导地位。党的十九大报告指出，“中国特色社会主义的最大优势是中国共产党的领导”[8]P16。没有中国共产党的领导，就不会有中国特色社会主义国家治理理论，就不会构建起中国特色社会主义制度，就不会形成强大的国家治理能力。这是因为只有中国共产党可以将馬克思列宁主义同中国国家治理的实践相结合，用以指导中国的国家治理实践;只有中国共产党可以在坚持中国特色社会主义制度的基础上，丰富发展国家治理体系;只有中国共产党可以凭借党的建设不断地自我革新，与时俱进地增强国家治理能力。党的十九届四中全会厘定了推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，指引中国共产党国家治理进入一个全新阶段。在这个阶段，既要坚持中国特色社会主义制度，保持推进国家治理体系和治理能力现代化的社会主义方向;也要总结实践经验，丰富和发展中国特色社会主义制度和国家治理体系;还要加强监管和宣传，加强治理主体执行能力，使国家治理主体严格遵守和执行制度，使制度真正拥有生命力。在新时代，要实现国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，需要中国共产党更加坚定地领导人民走中国特色社会主义道路，既不走改旗易帜的邪路，也不走封闭僵化的老路;需要中国共产党按照十九届四中全会公报规划的目标和任务，领导人民开展国家治理实践，与时俱进地发展中国特色社会主义制度和国家治理体系;需要中国共产党对内推进党的建设这一伟大工程，提升自身的组织力和执行力，使制度拥有生命力;需要中国共产党对外加大宣传力度，向人民群众讲好国家制度和国家治理体系的显著优势，引导人民遵守国家治理体系，增强制度自信。

2.不断推进中国化马克思主义国家治理理论的创新发展。理论是实践的先导，要实现十九届四中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化总目标，没有正确的国家治理理论作引导，实践便会迷失方向。中国特色社会主义国家治理理论是中国共产党将马克思主义基本原理同国家治理实践相结合的成果，科学回答了国家的治理主体、治理范围、治理向度、治理原则等问题。新时代实现国家治理体系和治理能力现代化，需要面对现实中国家治理存在的问题和不足，结合当前实际情况，发展中国特色社会主义国家治理理论。第一，要坚持马克思主义在中国特色社会主义国家治理理论中的指导地位，用马克思主义的国家理论来认识国家治理实践;第二，要遵循中国特色社会主义国家治理理论在发展历程中的基本趋势，深入发展中国特色社会主义国家治理理论，使之具体化;第三，积极面对国家治理实践中的新情况、新问题，创新性发展中国特色社会主义国家治理理论;第四，积极宣传中国特色国家治理理论，尤其是宣传习近平总书记关于国家治理的重要论述，使之能够更好地同实践相结合。

3.坚持中国特色社会主义制度基础上创新发展国家治理体系。中国共产党对国家制度和国家治理体系建设的历程表明，国家治理体系现代化与中国特色社会主义制度密不可分。中国特色社会主义制度是国家治理体系的根本，没有这个根本，国家治理体系便难以拥有目前具有的多方面显著优势。国家治理体系是中国特色社会主义制度在国家治理层面的丰富和演绎，只有通过丰富和发展国家治理体系，中国特色社会主义制度才能够在新时代焕发新的光彩。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，全面回答了推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，我国国家制度和国家治理体系应该“坚持和巩固什么、完善和发展什么”[8]P118这一重大政治问题。因此，我们要在坚持和巩固中国特色社会主义制度基础上，解放思想，实事求是，大胆突破阻碍国家治理体系和治理能力现代化的体制机制障碍，坚持顶层设计与摸着石头过河相结合，创新发展国家治理体系。

4.坚持以党的建设为引领提升党的国家治理能力。中国共产党的百年国家治理实践表明，中国共产党作为中国最重要的国家治理主体，其自身的治理能力决定了国家治理能力。要实现国家治理能力现代化，就必须要通过党的自我革命带动国家治理能力的现代化。从历史经验出发，中国共产党在新时代实现国家治理能力现代化，需要继续加强反腐败斗争，净化党的组织;需要继续加强政治建设，严明党的政治纪律，增强党的组织力、动员力;需要继续贯彻群众路线，以人民为中心开展治国理政;需要继续坚持实事求是的思想路线，立足于中国国情进行国家治理;需要继续坚持构建学习型、服务型、创新型的马克思主义政党，通过学习新知识更好地解决国家治理的新问题。

参考文献：

[1]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-06.

[2]中共中央文件选集（第13册）[M].北京：中共中央党校出版社，1991.

[3]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[4]毛泽东选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[5]中国共产党第八次全国代表大会文献[G].北京：人民出版社，1957.

[6]十二大以来重要文献选编（上）[G].北京：中央文献出版社，2011.

[7]十三大以来重要文献选编（上）[G].北京：中央文献出版社，2011.

[8]习近平谈治国理政（第3卷）[M].北京：外文出版社，2020.

[9]毛泽东文集（第7卷）[M].北京：人民出版社，1999.

[基金项目]国家社科基金项目“新时代中国共产党人的初心建设研究”（编号：18BKS020），江西省高校人文社科项目“井冈山精神传承视野下党员干部‘不忘初心’研究”（编号：MKS161004）。

[作者简介]戴毓诚（1997—），男，南昌大学马克思主义学院研究生，研究方向：党建理论;李根寿（1968—），男，博士，南昌大学马克思主义学院副教授、硕士生导师，研究方向：党建理论。

责任编辑 / 彭月才