典型发达国家应对人口老龄化的制度设计

吴宦熙

【关键词】人口老龄化 超高龄社会 日本 德国 【中图分类号】C92 【文献标识码】A

按照联合国的定义，当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时，意味着整个国家或地区进入了“老龄化社会”；比例达到14%即进入“深度老龄化社会”；20%则进入“超高龄社会”。据此标准，日本、德国早已进入超高龄社会。中国和日本作为一衣带水的邻国，在文化方面具有较高的相似性，日本在应对老龄化方面的经验及教训可为中国提供一定的参考。德国的积极老龄化理论研究相对成熟，因此可以认为，日本和德国在高龄化应对制度设计方面具有典型性。

世界各国应对人口老龄化的政策可分为两大类：第一类是针对改善人口年龄结构本身的，主要包括鼓励生育的政策等；第二类是应对人口老龄化带来的问题，主要包括养老金制度、老年人长期护理保险制度、高龄医疗保险制度、高龄就业制度等。日本和德国根据各自老龄化发展特点作出了各具特色的制度安排。

日本在应对老龄化方面进行了顶层设计，实施了系列举措，特别是两重法律保障及配套法律法规对遏制少子老龄化起了重要作用。

两重法律保障。一是《少子化社会对策基本法》及配套政策。作为应对少子化问题最基本的法律，《少子化社会对策基本法》于2003年颁布实施。在基本法的基础上，日本内阁又通过了《少子化社会对策大纲》。其后，根据社会经济形势及少子化问题的新情况又于2010年、2015年、2020年制定了三版《少子化社会对策大纲》。2010年版的主题为“儿童与育儿愿景”，并提出四项支柱性政策和12项主要措施。2015年版将其后五年定位为“集中应对少子化问题关键期”，列出拟解决的五个重点课题。2020年版的主题为“令和新时代少子化对策”，提出了“希望出生率1.8”的目标，并从结婚生育环境、活用科技成果等5个方面制定了系列对策。二是《高龄社会对策基本法》及配套法律法规。日本政府于1995年公布并实施《高龄社会对策基本法》，对国家和政府作出了明确、具体的要求：政策上，政府必须制定综合的高龄社会对策大纲；法制上，政府必须采取必要的法制或财政措施；年度工作总结上，政府每年都要向国会提交《高龄社会白皮书》；组织机构上，内阁府成立特别行政单位“高龄社会对策会议”，以统筹高龄社会对策制定及实施。此外，根据基本法，日本还密集出台一系列配套法律法规。除基本法颁布之前的《老人福祉法》和《老人保健法》外，还围绕基本法规定的六大政策实施范围制定了《雇佣对策法》《护理保险法》《老人福祉法》《福祉用具研究开发及普及促进法》等配套法律法规。

四项基本制度。第一，养老金制度。为了保障财政收支平衡和可持续性，日本的养老金制度有以下两项内容和特点。其一是“国民年金”，凡20岁至60岁的居民都必须加入，具有国民全覆盖、强制性加入等特点，是日本养老金制度的基石；其二是“厚生年金”，作为“国民年金”的重要补充，政府发挥主导作用，没有行业限制。近年来，“厚生年金”准入门槛不断降低，扩大缴纳保费人群的目的是养老金增收。第二，长期护理保险制度。该制度创立于2000年。在这之前，老年护理存在“老人福祉”和“老人醫疗”两大体系，而改革后的“护理保险制度”有效重组了两大体系，也更加明晰了支付与负担的关系。基本特征有：保险对象的范围特定、认定程序严格、筹资结构稳定、中央分权、服务机构多元化、法律基础完善、服务内容丰富、预防与护理紧密结合等。第三，高龄医疗保险制度。将75岁以上高龄者的医疗保险独立核算运营，其直接主体是各都道府县的“高龄者医疗广域联合议会”。责任主体则为市町村的地方政府，主要负责资格管理、评估被保险人缴纳额度以及医疗费的给付等。在保障上具有阶段性，分为前期高龄者（65岁至74岁，可缴费参保）和后期高龄者（75岁以上或65岁以上的特定残疾者，可享受该制度的医疗）。值得一提的是，几乎在所有的医院都可以使用保险看病，可以报销的医疗费用涵盖面广，甚至包括住院的饮食。第四，高龄雇佣制度。从历史上看，日本官方不断更新对高龄者的定义。1966年颁布的《雇佣对策法》明确规定了雇佣高龄者是企业主的“努力义务”，此时所谓中老年人指的是35岁以上。其后分别于1971年、1976年、1986年、2000年多次修正，规定65岁退休变为“努力义务”。最新制定的《高龄者雇佣安定法》规定确保70岁以下者的就业机会成为“努力义务”。日本政府不断推迟退休年龄，并出台措施返聘高龄者，在一定程度上缓解了护理保险资金与养老基金的来源减少问题。

少子化对策：多措并举构建生育友好型社会。《纽约时报》2021年5月24日报道，“德国的生育率从2006年的1.3上升到了最近的1.54”，德国之所以能在全球人口增长严重放缓的趋势下成功提高生育率，主要得益于把提高生育水平作为一项重要的国策并构建生育友好型社会。首先，个人所得税制度成为生育友好型政策的核心，德国政府通过不同形式的税收减免措施，降低育儿及教育成本，提高了生育主体的生育意愿。其次，通过制定《一般平等待遇法》《母亲保护法》等法律保障生育主体的职场合法权益，通过实施“过渡兼职工作时间”计划，为需要照顾家庭的职业女性量身打造工作时间。最后，提高生育福利并增加国家对儿童保育方面的投资。

三支柱养老保险体系。为积极应对人口结构老龄化所带来的巨大挑战，德国不断根据人口结构变化进行系列改革，构建了三支柱养老保险体系：法定养老保险、企业养老保险和私人养老保险。其主要特征如下：首先，建立统一监管机制。比如在养老金改革方面，德国政府将银行监督局、保险监督局、证券监督局三家机构合并为联邦金融监管局，在行政和管理机构的通力协作下，有效确保养老金的顺利实施及运作。其次，养老产品金融属性强，满足差异化需求。德国的养老金体系具有很强的开放性，政府鼓励保险公司、基金、银行、住房互助储金信贷社等金融机构广泛参与，国民可以自主选择、自主投资。养老金产品具有形式多样的特点，可满足国民的个性化需求。最后，制定金融产品准入条件，平等对待。德国各金融机构提供的养老金产品，需要根据《养老金认证法案》相关规定向联邦中央税务局递交符合标准要求的统一产品信息表。

完备的养老护理教育培训体系。德国养老护理服务从业人员要接受统一的教育培训，达到一定资质才能上岗。为了确保养老服务人员的充分供给，德国构建了十分完善的养老人才教育培训体系：以中专教育为主、大学教育和在职进修培训为辅。大学主要为中专培养师资力量。德国的大学护理教育起步较晚，但发展比较快，目前除了本科教育之外，还有提供护理硕士及博士学位的教育机构。为了培养专门从事养老护理的专科护士，德国构建了养老护理培训体系，其主要任务就是将普通护士培养为专门从事养老护理的专科护士，其养老护理从业资格也需要得到专门认可。

长期护理保险制度。随着人口老龄化的不断加深，长期护理服务的需求急剧增长。为了有效解决老龄人口对长期护理服务需求的问题，德国长期护理保险制度应运而生。其标志性法律为1994年颁布的《长期照护保险法案》，具有“全民覆盖”“雇员和雇主共同缴费”的特点。其后的具体实践证明了该制度成效显著，并具有可持续性。同时，德国还构建了长期护理保险体系，不仅层次多，还具有覆盖率高的特点。为了使长期护理保险达到全体国民98%的覆盖率，德国主要采取了社会保险与强制性商业保险相结合的措施。此外，德国还采取了确保长期护理保险收支平衡的系列措施。从长期实践来看，德国长期护理保险收支平衡率保持较好，其结余额虽然时常波动，但整体而言，仍处于螺旋上升状态，结余额也在不断增加。

顶层设计基本法及制定配套法律法规应对少子化和高龄化。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央加强人口发展战略研究，积极应对人口老龄化，加快建设养老服务体系，调整优化生育政策，促进人口长期均衡发展。立法先行，权由法定。在理解、依托、发掘国家战略深邃内涵的基础上，尽快制定少子化和老龄化基本法，明确基本理念和指导方针；适时配套出台《少子化社会对策》《退休收入保障法》《养老金监管法》等系列法规；制定中短期对策大纲；适时颁布“少子化社会白皮书”和“高龄社会白皮书”。

稳步推行养老金制度改革。我国现有养老金制度还存在覆盖面不够广、收支不够平衡等问题。从日本和德国的经验来看，要尽快建立全国统筹制，同时形成各种社会资源积极参与机制，积极构建多层次养老金体系。可推荐的具体政策有：调研及制定全国统筹职工养老保险及延迟退休政策；适当提高养老金最低缴费年限，进一步加强养老金市场投资监管；适时成立“养老金监管委员会”，促进养老保险信息公开透明。

全面推行长期护理保险制度。日本、德国已经具备从中央到地方比较完备的护理制度，各项细节规范也很成熟。复杂、综合、多元化的服务模式可为中国长期护理保险制度提供一定的参考。2016年起，国家组织部分地方积极开展长期护理保险制度试点，试点整体进展顺利，在制度框架、政策标准、运行机制、管理办法等方面进行了有益探索。探索建立长期护理保险制度是党中央、国务院积极应对人口老龄化的重大制度安排。具体举措有：充实护理保险产品（访问型、居家型、机构型、日托型、预防型、专业型等）；构建以居家护理服务为重点、社会化服务为支援的护理模式；重视疾病与护理预防工作；全面提升护理人员的综合能力；建设多样化的服务机构；扩大筹资渠道，等等。

着力推行医疗保险制度改革，建立高龄医疗保险制度。高龄医疗保险制度并非一蹴而就，制度的变革与完善一直伴随着人口结构与经济形势的变动。日本医疗保险制度实施之初，具有参保群体不平衡的特点，而中国现行医疗制度也具有类似的情况。可以针对不同收入人群采用税收递延、政府补贴等多种激励方式鼓励参保。此外，可以加大财政支持力度，建立权责对等的医疗保障体系，推行终身缴费制，完善异地医保，完善疾病预防和保健设施，救济无收入或低收入老年人，适时将高龄医疗与普通医疗分离，独立运营核算。

（作者为宜宾学院国际教育学部副教授）

【参考文献】

①刘晓雪、鐘仁耀：《长期护理保险的国际比较及对我国的启示》，《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》，2017年第4期。

②国务院发展研究中心社会部课题组：《养老服务体系发展的国际经验与中国实践》，北京：中国发展出版社，2019年。

③王洪斌：《德国养老服务体系的历史分析及经验研究》，《社会福利（理论版）》，2020年第1期。

责编/赵橙涔 美编/杨玲玲