共同体治安自治理论的内涵与实践路径

卢国显

【关键词】共同体治安自治 社会治理 社区总体营造 【中图分类号】D035.3 【文献标识码】A

城乡人口流动带来的结构性变化是当今众多社会问题产生的根源，也是社会治理模式转型的宏观背景。城市新社区的社会融入问题、乡村人口流失造成的乡村社区的衰败现象，给新时期社会治理带来了较大的挑战。党的十九大报告适时提出了自治、法治、德治“三治融合”的社会治理模式，成为解决中国城乡基层治理问题的重要途径。在“三治融合”基层治理模式中，自治是治理的落脚点，法治和德治是自治的实现途径，“三治融合”理论是共同体治安自治模式的主要理论依据。

警务有狭义和广义两层含义。狭义的警务主要指公安机关的工作；广义的警务是指维护社区治安的工作，既包括公安工作，也包括社区其他组织的治安参与工作。从中西方社区治理理论和实践分析，社区警务就是组织、动员社区各类组织和个人，共同参与共同体治安工作的总称。从这个角度进行理解，社区警务就是共同体治安工作。共同体治安工作包括两部分：以在地公安机关为主体的共同体警务，和以在地党政组织、社会组织、自治组织等非警务组织为主体的共同体治安自治。

共同体治安自治是指在在地党委、政府领导下，党政组织、自治组织、社会组织和居民个人遵循自治、法治、德治相结合的原则，共建、共治共同体治安，共享治理成效，自我维护单位、居民区、公共区域安全的治理模式。

共同体治安自治的主体。共同体治安自治遵循责任共担、成果共享的治理原则。在当前的共同体治安自治体系中，在地党委政府是共同体治安自治体系的整合中心，党建引领是主要的整合手段，党政组织、自治组织、社会组织和家庭是共同体治安自治的主体。

共同体治安自治的治理内容。从空间上划分，共同体治安自治的内容可以划分为单位自我管理、居民生活区和楼宇的自治、共同体公共空间的共治。从社会生产、生活领域上划分，共同体治安自治的内容包括社区建设的方方面面，如组织建设、治安防范、经济建设、民生事业、环境维护、公共卫生、文化建设、共同体教育等。

共同体治安自治的手段。法治、德治是共同体治安自治的两大手段。法治是实现社会治理目标的重要工具，其属性属于硬控制；德治是社区治理必不可少的方式，其属性属于软控制。也可以将法治和德治归属于文化治理的范畴。在城乡共同体治安自治实施中，文化治理是主要的治理方式。

共同体治安自治的整合机制。共同体治安自治需要建构完备的整合机制和治理结构，保证共同体治安自治发挥最佳治理效能。共同体治安整合方式除了党建引领外，还有制度整合、文化整合、沟通整合等方式。共同体治安整合机制的主要目的是建构顺畅的沟通路径和系统的规则体系，为共同体治安自治提供动力，敦促各类社会组织发挥各自维护社会治安的职能。

共同体治安自治理论对于推进社会治理实践、发展社区警务理论、实现城乡社区全面繁荣发展和提高居民生活质量等多个方面具有重要意义。

创新社区治理和社区警务理论。共同体治安自治理论是在社会治理理论和社区警务理论的基础上提出来的新思考。根据党的十九大报告提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的治理思想，在社区治理实践中，就需要通过共同体治安自治整合机制和治理结构建设，重新界定共同体各类组织的职能，实现整合有序、分工协作、广泛参与的共同体治安治理体系。在以往社区警务的公众参与、预防为主的认识之上，构建党委政府领导、全民参与、分工协作、警民合作、整体营造、法治保障、新技术运用的共同体治安自治体系。

激发公众参与活力，解决警力疲劳和不足等问题。在实施社区治理改革中，政府部门参与过多，社区公众参与积极性不足、参与率低是普遍现象。在以往的社区警务治理中，由于将社区警务理解为公安工作，将公安机关视作社区治安的主体，导致基层民警工作范围不断扩大、任务越来越艰巨，警力疲惫、警力不足问题越来越突出。為了解决这一问题，地方政府和公安机关一方面扩大招警人数，另一方面扩大辅警数量和大量使用智慧警务手段。这些措施增加了地方财政负担，但警力不足问题并没有得到根本解决。新的共同体治安自治思想将有助于激发全体共同体居民治理活力、提高警务机关工作效率、降低警员伤亡。

降低共同体纠纷率和犯罪率，提高居民生活质量。共同体治安自治的治理范围既有全面性，又有突出的“治安”特色。一方面注重从根源上杜绝犯罪，另一方面更加强调发现、化解矛盾纠纷和减少、打击犯罪的功用性。这就要求在地党政组织及其职能机构和企事业单位履行好自身职责，积极参与共同体治安活动，促进共同体经济、政治、文化、教育、卫生、基础设施和公共服务建设等全面均衡发展，最终实现提高共同体生活质量的目的。

共同体治安治理和治安自治理论的特色是重新确定共同体组织在社区治理和治安工作中的角色、地位和权力，通过认识的转变和社区治理体制、机制创新，明确共同体治安自治力量的主体、主导地位，明确警务组织的职能地位和协作角色，实现共建、共治、共享的新治安格局。

一核多元，全员参与，无缝衔接。在共同体治安自治体系中，以党委政府为核心，以警务组织为治安专业组织，以社会组织、自治组织和居民个人为连接点，共同营造一张密不透风的全线动员、全员参与的治安自治网络体系。其中，党委政府是共同体治理的枢纽，在地警务机关是负责侦破案件、提供专业指导的专门机构，工作上受在地党委政府的领导和指挥。自治组织、社会组织、居民家庭和个人同样承担维护共同体治安的责任，这一力量将在在地党委政府领导下，在在地警务组织的指导下，开展辖区治安、单位保卫、居民区和楼宇保卫以及住宅安全防范工作。在“一核多元、全民参与”的指引下，城乡社区将建成“全民皆警”无缝衔接的治安共同体。

德法兼治，防打结合。在治理手段上，要重视德治、法治结合，要把预防工作与处置突发案件、事件、事故的专业手段结合起来。在德治方面，要继承中华优秀传统文化、宣传马克思主义理论、弘扬社会主义核心价值观。在法治方面，要建构充分调动政府、市场、社会共同参与的大治安格局。共同体治安自治理论认为，共同体是预防犯罪的主体，警察机构是防打兼顾的行政和刑事执法机关。警察机构与共同体同样负有预防犯罪的职能，但警察机关预防工作的性质是专业预防、特殊预防和司法预防。共同体治安自治力量和警察机关的分工合作是构建安全、和谐的治安共同体的主要机制。

总体营造，以人为本。总体营造是社区营造理论的核心思想。在社区建设中，应充分挖掘在地环境、文化、教育等资源，实施共同体经济、文化、环境、法治的全面治理。具体包括，赋予地方党政机构立法权，明确规定社区组织和个人的责任、权力和义务；将共同体居民通过组织化的途径加入各种在地社会组织，对共同体成员进行知识教育，全面提高共同体成员的素质；挖掘在地资源，发展恢复在地传统文化、特色文化，发展在地经济，营造环境优美、文化滋养、经济繁荣、制度健全、治安良好的宜居社区。新的治安共同体治理可以借鉴社区营造的理念，组织群众、发展教育、营造良好文化氛围，提高人口素质、改善人的精神面貌；待条件成熟后，利用在地资源发展地方经济，提高居民收入，进而改善共同体整体面貌，完善各个治理环节。

改变观念，树立治安共同体整体营造思维。改变以单纯发展经济和维护共同体安全作为社区建设主要任务的思维，树立全局观念和整体思维，分步骤实施社区总体营造。发展教育、提高居民素质；营造共同体组织、提高共同体动员效率；改善人居环境、提高居民生活质量；恢复重建共同体文化体系、营造德治条件；实现共同体公共服务均衡化、提高居民心理富裕感和主人翁感。通过共同体整体营造的办法实现消减冲突、降低犯罪率的治安目的。

建构分工协作、各司其职的治安共同体整合机制。要纠正社区治理中“有困难找警察”的片面认识，确定在地党委政府的领导地位，充分发挥企事业单位的安保作用，高度重视居民区自治组织为安保第一防线的重要角色。首先，要解放思想，學习“枫桥经验”，发展、培育共同体社会组织，通过组织化途径，提高共同体治安效率。其次，要重新认识单位制在社区治理中不可替代的作用，做好共同体企事业单位的安全保卫工作。再次，实施无缝衔接治理，开展楼宇治安自治，充分调动共同体群众维护治安的积极性。最后，重构在地公安机关的组织结构和职责任务，让在地警务机关成为维护公共安全、协助在地党委政府做好打击违法犯罪的专门机关。

为在地治安自治提供法律支持。在地化治理是治安共同体治理的特征。开展在地治安自治需要制度支持。首先，在开展共同体治安自治的过程中，应该继续深化“放管服”改革，赋予地方政府制定在地治安政策的权力，开展在地化法治建设工作。其次，为了保证“社会协调”“公众参与”思想落实到共同体治安治理当中，需要借鉴古今中外的治理经验，发挥制度整合的优势，制定在地治安政策，规定各类组织和共同体成员的责任和义务。最后，需要构建以法院为中心，以人民调解组织、在地公安派出所、律师事务所等组织为成员的共同体法律支持体系。

共同体治安自治理论是在社会治理理论的启发下，针对当前社区治理和社区警务改革中存在的理论与实践问题，经过对中外社区治理经验的归纳整理后提出的理论视角。共同体治安自治理论的核心是党建引领、全员参与、分工协作、系统治理。该理论的目的是提高共同体居民生活质量，营造良治环境。理论重点一方面在于激发共同体成员参与治安治理的活力，另一方面在于重新认识警务机构的职能和任务，使之回归正常社会分工的轨道之上，让其充分发挥专业功能。通过激发共同体治安活力和重振警务机构的战斗力，提升共同体治安总体战斗力，实现共建共治共享的治理理想。

（作者为中国人民公安大学治安学院教授）

【注：本文系国家社科基金一般项目“乡村振兴战略背景下中国农村社区营造机制研究”（项目编号：19BSH005）阶段性成果】

责编/马宁远 美编/杨玲玲