WTO框架下的全球贸易争端研究

马妍妍 展金泳 林桂军

世界贸易组织(WTO)的成立，将经济全球化推向有规则的国际市场(Vamvakidis，1998)。然而随着贸易保护主义和逆全球化势力的抬头，多边贸易体制不断弱化，全球经济持续低迷。中美贸易摩擦爆发以来，全球贸易争端案件数量与日俱增，创下1998年来的新高。作为WTO的最核心活动之一,争端解决机制为世界多边贸易体制的正常运行提供了强有力的保障，然而特朗普上台以来的一系列措施使得WTO争端解决机构的正常运行遭到干扰，近期对常任法官遴选的一票否决更是致使作为全球贸易“最高法院”的上诉机构陷入停摆。在此背景下，研究和分析全球贸易争端案件，有助于我国合理运用WTO争端解决机制保护自身合法权益，同时参与WTO贸易争端解决机制的改革也体现了中国在全球治理中的大国担当。

一、全球贸易争端发展概况

(一)全球贸易争端整体走势

本文搜集整理了WTO官网公布的全球贸易争端案例，根据每例贸易争端案件的详细信息从多个维度对全球贸易争端案件进行了详尽分析。从案件的整体走势(见图1)来看，WTO成立初期，全球贸易争端频发，1996年到1998年贸易争端案件数量都处于一个较高的位置。其中，以美、日为参与国的案件占比较大，这主要与20世纪末期美国和日本在纺织品、汽车贸易方面的激烈竞争有关。2001年中国入世后，伴随全球经济的复苏与繁荣，全球贸易争端案件明显下降。伴随2008年经济危机及随后的欧债危机，全球贸易争端案件有所回弹。2011年到2014年是全球贸易争端波动最大的一个阶段。2017年以后，特朗普政府无视WTO规则,以美国优先原则对抗WTO的平等原则, 肆意动用关税手段，加剧了逆全球化趋势并使得民粹主义抬头，全球贸易争端案件骤然上升，给全球贸易走势带来了较大的不确定性。

图1 1995—2019年全球贸易争端变化趋势图资料来源：WTO官方网站，数据截至2019年12月。

(二)全球贸易争端区域分布

本文将全球主要经济体作为起诉方、被诉方和第三方的案件数量进行了整理(见表1)，涉及贸易争端案件数量排名前五的经济体分别为美国(279起)、欧盟(190起)、中国(65起)、加拿大(63起)、印度(56起)。无论是作为起诉方、被诉方还是第三方，各国涉案纵向加总的数量都远超过1995—2019年世界贸易争端案件总和(593例)，这是由于部分案件有两个或多个起诉方、被诉方或第三方。从起诉和被诉之比角度，排名前五的经济体起诉案件与被诉案件之比分别为加拿大(1.74)、欧盟(1.21)、美国(0.80)、印度(0.75)、中国(0.48)。我国贸易争端案件中起诉案件与被诉案件之比远远低于其他国家，这表明我国应用WTO争端解决机制维护贸易利益的能力和积极性有待提高。

图2为2018年全球主要经济体贸易总额分布图，对比表1可以看出，贸易规模较大的经济体往往也是贸易争端案件频发的地区，可见WTO成员对贸易争端解决机制是较为认可的，其能在公平、高效解决双边或者多边贸易中发挥较大作用。我国作为贸易大国，应当理性认识、积极应对遇到的贸易争端起诉，同时也应借助该机制维护我国在全球贸易中的正当权益。

图2 2018年全球主要经济体贸易总额分布图资料来源：联合国贸易和发展会议数据库(UNCTAD Database)。

表1 1995—2019年全球贸易争端国家(地区)分布表

(三)全球贸易争端状态分布

WTO争端处理程序主要以《关于争端解决规则与程序的谅解》为法律依据，主要包括磋商、专家组阶段、上诉阶段和执行阶段等程序。如图3所示，从争端案件的受理结果来看，获得专家组裁决和获得上诉机构裁决(1)主要包括“获得上诉机构裁决，建议执行符合有关适用协定的措施”“获得上诉机构裁决，无须进一步行动”“通知双方可接受的解决方案”“被申诉方通告执行完毕，无执行一致性异议”“执行审查程序完成，未发现不合规事项”“执行审查程序完成，发现不合规事项”“授权报复程序”。的案件共215例(35.95%)，可见争端的裁决是解决WTO成员贸易摩擦的主要途径。双方撤案或和解的案件101例(16.89%)，在磋商中的案件182例(30.43%)，尚未得到争端裁决或对争端裁决有异议(2)主要包括“专家组裁决失效”“启动执行审查程序”“申请报复程序”“专家组报告上诉中”“专家组阶段(尚未选定专家组成员)”“专家组阶段(专家组正式建立，尚未发布专家组报告)”。的案件100例(16.72%)。2017年美国实施单边贸易措施以来，立案数量和案件复杂程度上升，导致上诉机构成员、专家等需要花费大量时间处理提交的证据，专家组和上诉机构报告延长，在处理中的案件占比增加。综上，专家组和上诉机构对争议解决的作用有限，WTO争端解决机制的效率有待提高。

图3 1995—2019年全球贸易争端案件处理状态分布图资料来源：WTO官方网站，数据截至2019年12月。

(四)全球贸易争端援引协议分布

从WTO贸易争端案件援引的协议来看，其涉及的领域十分广泛。由表2中全球贸易争端案件援引协议分布可知，有489例案件援引了1994年关贸总协定的内容(82.46%)；反倾销协定(133例)、补贴与反补贴协定(129例)也是国际贸易争端的主要内容，分别占所有案件的22.43%和21.75%。除此之外，涉及农产品争端84例(14.17%)，保障性措施案件61例(10.29%)，技术性贸易壁垒55例(9.27%)，其他援引协议案件均低于50例。

表2 1995—2019年全球贸易争端案件援引国际协议分布

(五)全球贸易争端涉及事项分布

根据贸易争端案件涉及的具体内容，本文制作了全球贸易争端涉及事项一览表(见表3)。全球贸易争端案件涉及的内容可以分为三类：货物商品事项、知识产权事项与服务商品事项。其中货物商品合计被涉及943次，占比高达91.64%,其中粮食、农产品、钢铁、农业制成品、钢铁、原材料、纺织品为涉及较多的货物产品。此外，知识产权事项被涉及47次，占比4.57%，涉及次数比较多的主要是专利、版权、商标、所有权、地理标志等。服务商品事项被涉及39次，占比3.79%，其中涉及较多的事项为分销服务、通用服务和金融服务。总体来看，全球贸易争端仍主要集中在关系到国民生计的农产品以及原材料上，各国在农业补贴及农产品关税上仍有较大分歧，这也是多哈回合谈判失败的主要原因之一。

表3 1995—2019年全球贸易争端案件涉及内容一览表

二、中、美贸易争端发展分析

(一)中国贸易争端案件分析

图4展示了1995年到2019年中国贸易争端涉案总数以及不同角色所占比例变动。入世前，中国只能以第三方的角色出现在少数案件中。入世后五年内，中国直接参与的案件只有5例，部分学者认为这是WTO主要成员国给中国兑现入世承诺的“纠偏期”。入世五年后，伴随我国对外贸易规模的快速增长，涉案数量有所提高。2009年中国曾超越美、欧成为当年涉案最多的国家。此后全球经济低迷，中国贸易争端涉案数有所回落。2012年，美国总统选举年到来，美国对中国发起的贸易争端案件增加，全年作为起诉和被诉方的案件总和超过中美贸易摩擦期间的案件数。2018年，随着中美贸易摩擦升温，中国作为起诉方的案件总量达到入世以来的顶峰。

图4 1995—2019年中国涉及贸易争端案件年度变动图资料来源：WTO官方网站，数据截至2019年12月。

如图5所示，在中国作为起诉方的21例争端案件中，有16例是以美国为被诉方(76.2%)，4例是以欧盟为被诉方(19%)，希腊和意大利各有1例为被诉方，且与欧盟为同一例(争端编号为DS452，三地同为被诉方)。中国的起诉目标始终只有美国和欧盟，且以美国为起诉的中心。从中国作为被诉方的角度来看，超过一半数量的案件是美国作为起诉方(23例)，欧盟作为起诉方的案件有9例(20.4%)，墨西哥、加拿大、日本、巴西、危地马拉五国作为起诉方的案件共 12例(27.3%)。综上，无论是作为起诉方还是被诉方，对象都主要集中在美国和欧盟两地，而这两地恰恰是与中国最密切的两大贸易伙伴。这说明贸易摩擦和贸易争端是贸易活动中的正常现象，中国并没有恶意针对或者被针对。

图5 中国涉及贸易争端案件起诉方与被诉方分布图资料来源：WTO官方网站，数据截至2019年12月。

从争端处理状态角度(见表4)来看，在中国作为起诉方的21例案件中，获得专家组或上诉机构裁决或者终止的案件仅有不到1/2，在磋商中的案件较多，接近总案数的1/3。在中国作为被诉方的44例案件中，获得裁决或已终止的案件达到25例，所占比重高于作为起诉方结束案件的比重。而磋商中的案件同样相对较多，超过总案数的1/4。综上，无论是作为起诉方还是被诉方，中国已通过裁决或已解决终止的案件所占比例都较少。一方面，WTO争端解决机制效率有待提升，另一方面，中国缺乏精通国际法律法规和贸易知识的有关人才。

表4 中国作为起诉方和被诉方案件状态表

(二)美国贸易争端案件分析

如图6所示，涉及美国的贸易争端案件在全球贸易争端案件占比远高于中国，尤其是2014年之后涉案比例大幅提升，美国已成为全球贸易争端案件的源头。从涉案身份来看,美国作为起诉方的案件与被诉方之比达到0.8，这个比例几乎是中国的两倍。

图6 1995—2019年美国涉及贸易争端案件年度变动图资料来源：WTO官方网站，数据截至2019年12月。

从贸易争端对象角度看，美国的起诉对象较广，主要有中国、欧盟、加拿大和墨西哥等，同时不同阶段美国的主要贸易争端对象也有所不同。表5展示了不同阶段美国贸易争端对象及涉及案件数的情况。2001—2006年，美国的起诉案件主要针对欧盟、加拿大、墨西哥和日本。20世纪末期美国和日本在纺织品和汽车贸易方面有激烈的竞争，因此期间争端案件数量较多(赵瑾，2019)。2007—2017年美国对中国的起诉案件达到了高峰，远远超过对其他国家的起诉案件。特朗普政府执政后，美国的一系列针对中国的贸易保护政策得到了中国政府的正面应对，中国起诉美国的贸易争端案件高达被起诉的3倍。此间其他国家或地区起诉美国的案件也有所增加，这说明特朗普政府的贸易保护政策引起了大多数国家或地区的不满和反击。

表5 美国涉及贸易争端案件起诉方与被诉方分布表

从争端处理状态角度(见表6)来看，与中国相比，美国作为起诉方和被诉方的案件数量都相对较多，涉及的案件状态类型也较复杂。在美国作为起诉方的案件中，获得专家组或上诉机构裁决或者终止的案件达到75例(60.48%)，在磋商中的案件有30例(24.19%),申请报复程序的案件4例(3.23%)。在作为被诉方的案件中，获得专家组或上诉机构裁决或者已终止的案件达到83例(53.55%)，磋商中的案件37例(23.87%),处于申请报复程序的有5例(3.23%),处于授权报复程序的有5例(3.23%)。综上，无论是作为起诉方还是被诉方，美国涉及WTO争端案件最终的处理率均高于中国，另外在一些案件上美国没有按照裁决执行。

表6 美国作为起诉方和被诉方案件状态表

(三)中美贸易争端案件分析

2001年以来，中美之间争端案件达39例，其中中国作为起诉方的案件16例，占中国作为起诉方案件(21例)的76.2%；美国作为起诉方的案件23例，占美国作为起诉方案件(56例)的41.1%，远超美国对其他国家的起诉。中国入世后的五年内，中美之间仅发生了3例争端案件，其中中国作为起诉方的案件仅有1例，即中美钢铁纠纷案件。2007年，中国第一次对美国“双反”措施提请争端解决，此后中美之间贸易摩擦案件大幅度增加，2007年至2017年美国对中国发起的诉讼案件高达19例，占其总起诉案件的86.9%，这体现了美国政府面对中国贸易崛起的打压。特朗普上任以来，频繁增加关税和非关税贸易壁垒，呈现典型的单边贸易保护主义，导致近两年的全球贸易争端案件急剧上升。这一轮贸易摩擦中，中美共发生8例贸易冲突案件，其中中国作为起诉方的案件高达6例。

三、特朗普执政后的全球贸易争端

(一)特朗普执政期间的全球贸易争端走势

特朗普就职后的贸易保护政策激化了贸易摩擦，使得全球贸易争端案件激增。基于此，本文分析了特朗普执政期间的全球贸易争端走势、区域分布以及中美间贸易争端的案件特征。图7显示了特朗普上台后全球贸易争端案件的月度走势，2015年与2016年全球贸易争端案件平均为1.2例/月，特朗普入职至2019年12月争端案件平均为2.1例/月，中美之间贸易争端表现激烈的2018年，全球贸易争端案件平均高达3.3例/月。其中，2018年6月和7月均有7例贸易争端案件，为中国入世以来的月度最高峰。全球贸易争端案件的频发与特朗普执政期间的经贸政策紧密相关，美国重启“301调查”、提高进口关税、加强投资审查、实施制造业回流等，其贸易政策逐步由多边向单边转变。此外，在特朗普执政期间，其退出了一系列的国际协议与组织，这种以邻为壑的做法加剧了逆全球化进程，使得全球经贸摩擦与冲突不断，贸易争端案件频发。

图7 特朗普执政以来全球贸易争端月度图资料来源：WTO官方网站，数据截至2019年12月。

(二)特朗普执政期间的全球贸易争端区域分布

特朗普执政以来，WTO共收到75起贸易争端诉讼。图8显示了全球贸易争端国别与区域分布，可以看出特朗普就职后WTO收到的贸易争端诉讼中，美国无论是作为起诉方还是作为被诉方均排名第一，并且其涉及的案件高达38例，占总案件数的50.67%，这还未考虑美国作为第三国的案件。特朗普执政期间美国受到了来自中国、加拿大、俄罗斯等12个国家与地区的起诉，超过半数的贸易争端案件直接与美国有关。这表明特朗普的对外经贸政策不得人心，受到各国的抵制。

图8 特朗普执政以来全球贸易争端区域图资料来源：WTO官方网站，数据截至2019年12月。

(三)特朗普执政期间的中美贸易争端

特朗普执政期间中美之间共有9例贸易争端案件，如表7所示。中国起诉美国6例，美国起诉中国3例，案件涉及补贴、知识产权保护与加征关税三类。2018年3月23日美国发布“301报告”，认为中国强制合资企业进行技术转让，对美国进行了不平等和有害的技术兼并，通过网络入侵获取商业信息。以此为借口对中国进口的部分商品加征25%的从价关税，拉开了中美之间贸易较量的帷幕。美国对华提起的3例贸易争端诉讼中，补贴、知识产权保护与加征关税各占1例，中国对美国发起的贸易争端诉讼3例涉及加征关税，3例涉及美国对进口商品的调查。由此可见，美国提起的案件更多的是主动进攻，而中国发起诉讼的案件主要是美国做出进口产品调查或者加征关税后的被动防御。从处理状态来看，美国起诉中国的3例案件中，有1例磋商中，2例处于专家组阶段(专家组正式建立，尚未发布专家组报告)；中国起诉美国的6例案件中，有3例磋商中，2例处于专家组阶段(专家组正式建立，尚未发布专家组报告)，1例处于专家组阶段(尚未选定专家组成员)。短期内来看，这些贸易争端案件很难得到有效解决，中美之间的贸易冲突还需要双方协商解决。

表7 特朗普执政期间中美贸易争端案件统计表

四、当下全球贸易争端解决机制存在的问题

在美国强硬阻挠新法官的遴选和任命的背景下，作为WTO重要支柱的争端解决机构被迫“停摆”，这是争端解决机构成立25年来首次遭遇的重大危机。上诉机构的停摆意味着WTO对成员国规则遵守的约束力大大减弱，若全球贸易规则得不到遵守，世界经济将退回到被“丛林法则”支配的境地。本文在分析了1995—2019年WTO争端解决机制的有关案例的特征后对WTO争端解决机制存在问题梳理如下：

(一)上诉机构效率低下

在所有案件中，仍有一半案件未得到最终裁决，在已经处理的案件中双方自行商定解决的案件占大多数，这反映了专家组和上诉机构在争议解决中的低效率问题。自特朗普政府执政以来，立案数量和案件处理的复杂程度急剧上升，大大增加了上诉机构报告时间。对上诉程序的时限规定为自上诉通知起60天内报告发布，如遇紧急情况，可延长至90天。但随着案件复杂度提高，上诉机构成员、专家在处理提交的证据上花费过多时间，往往使上诉程序超过90天。

(二)常任法官数量不足

自2019年12月10日两名法官任期结束后，WTO常设的法官仅剩一名，已达不到能维持争端解决机制运行的底线。根据WTO规定，最少三名常任法官同时做出裁决，其才具有效力，这使得贸易争端解决机制陷入瘫痪。此外，当前常任法官的任期较短，遴选机制以及是否能够连任等决策都受到一票否决制度的影响，这导致上诉机构迟迟无法遴选新任法官，从而使争端解决机制运行“停摆”。

(三)争端裁决执行力不足

受到客观原因的影响，即使案件得到了相应的裁决，争端解决机构在案件的执行方面也缺乏严格的监督，导致争端裁决的执行力不足。争端解决机制相应的规则是非强制性和不具备预期性的，这导致相应的规则对违约国威慑力不足，对于贸易双方平等的贸易关系缺乏强力保障。尽管争端解决机构赋予双方报复手段用以惩治违约方，但在现实的贸易活动中，报复措施对贸易小国来说，一方面手中底牌有限，另一方面，也有会遭遇到大国的变相报复的担心，此外，报复手段容易导致贸易摩擦激化，有损贸易秩序的健康发展，往往不作为面对对方违约的首选。争端解决机制亟需有效措施来保障裁决的顺利执行。

(四)美方对上诉机构的刻意阻挠

WTO的所有决策需要所有成员都达成共识才能够最终作出决定，在这种决策背景下，美国两年内运用了高达29次的一票否决权威胁争端解决机构的正常运转。自2017年以来美国以“越权裁决”“审理超期”等举措阻碍上诉机构法官的遴选，导致上诉机构新法官的遴选迟迟难以推进(于鹏，2019)。以特朗普为代表的美国政府认为争端解决机制不利于美国的贸易利益，据统计，美国向WTO提请的诉讼多以胜诉告终，WTO争端解决机构并不如特朗普所说有损美国利益，美国此举大有担心受到贸易伙伴国采取报复措施之嫌。

五、WTO贸易争端解决机制改革中的中国应对

作为世界第二大经济体、第一大贸易国以及全球重要的跨国投资与被投资国，针对WTO贸易争端解决机制遭遇的重重困境，我国应积极予以应对，推动相关问题的解决，为多边贸易体制的维护贡献中国智慧，坚持做全球治理变革的推动者和引领者。具体而言，我国可以从以下几个方面来应对WTO贸易争端解决机制遭遇的困境。

(一)探索临时替代方案

由于美国刻意阻挠，滥用“一票否决权”阻止上诉机构常任法官的聘任，致使当前常任法官仅余一人，不足以做出有效裁决，继而使得WTO全球贸易争端解决机制完全瘫痪。虽然WTO贸易争端解决机制陷入停摆，但是各国间的贸易摩擦与争端依然存在，贸易问题亟需解决，在此背景下探索WTO贸易争端解决机制的临时替代方案就显得十分必要。事实上，欧盟与加拿大之间已经建立了临时替代方案，但是该方案仅适用于欧盟与加拿大之间的贸易争端，我国可依据自身贸易发展状况考量该方案对我国的适用性。

(二)优化常任法官聘任机制

为了解决法官不足问题，必须要对常任法官聘任机制进行改革，可以在常任法官离职前就进行新常任法官的遴选，保证在原有常任法官离职后不至于后继无人。此外，当常任法官低于一定人数(例如5人)时强制启动新常任法官的遴选，保证上诉机构随时能够对全球贸易争端案件作出有效裁决。随着全球化程度的加深，成员国之间的贸易问题变得越发复杂，这致使原有上诉机构不堪重负，效率低下。针对该问题，我国应联合其他致力于维护多边贸易体制的国家与组织推动上诉机构的改革，适当提高常任法官人数。

(三)探索全球贸易争端仲裁机制

鉴于全球贸易争端解决机制陷入停摆以及自身运行的低效率问题，中国可以联合其他WTO成员探索建立全球贸易争端仲裁解决机制，作为上诉机构瘫痪背景下的替代方案，用于解决部分贸易争端案件。当然仲裁解决机制需要得到其他WTO成员的认可。我国可先与致力于WTO改革的欧盟、加拿大、澳大利亚、印度等协商，探索部分成员之间适用的协议，后期再吸引其他WTO成员加入。

(四)积极参与和推动WTO改革

从本质上来看，贸易争端解决机制中上诉机构遴选僵局是WTO各成员矛盾的显化。美国坚持法官遴选应在WTO改革之后进行，如果不能从根本上消除成员之间的矛盾，即使上诉机构遴选出新的法官，后期也会出现新的问题。目前，WTO改革的难点在于“发展中国家”的界定以及其享有“特殊和差别待遇”问题，这与我国当前的状况密切相关。我国应当提前研究是否可以放弃所享有的发展中国家特殊待遇，若要放弃应当在何时以何种方式放弃等问题。