供电企业配合行政机关实施停电行为的法律思考

魏志雄 杨忆泉

近年来，行政机关逐渐加大在环保减排、安全防范等方面的治理力度，供电企业配合行政机关对相关企业实施停电的情况日益增多。当前，对于供电企业配合政府实施停电行为存在定性不明确、实际执行难操作等问题，具有较大的法律风险。对该问题进行研究，在当下乃至将来持续优化营商环境、推进市场化改革具有重要意义。

行政机关实施停电行为性质分析

行政机关在行政执法中，经常采取停水、停电、停气等措施强制有关企业等行政相对人履行行政决定。当前理论界对行政机关采取停电方式促使有关企业履行行政决定行为的性质，主要有三种观点，即：行政处罚方式、行政强制措施、行政强制执行方式。笔者倾向于行政强制执行方式的观点。

首先，从行政强制执行内涵来看，行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。行政机关对相关企业实施停电，是迫使其履行已经生效行政决定的一种手段，符合行政强制执行的内容要义。

其次，从《中华人民共和国行政强制法》相关条款来看，该法第十二条行政强制执行的方式中，明确了五种强制执行方式，并设立了兜底条款“其他强制执行方式”；第四十三条明确了在实施行政强制执行中，禁止对居民生活采取停止供电等方式迫使当事人履行相关行政决定，但对非居民生活事项并未禁止；第六十一条明确了违法实施行政强制的法律后果，其中专门明确了“禁止对居民生活停止供电”，这等同于将停电作为实施行政强制的内容之一。结合三个条文综合分析，行政机关对企业实施停电，性质上应属于其他行政强制执行方式。

此外，从具体明确停止供电手段的法律法规来看，《中华人民共和国安全生产法》规定，生产经营单位拒不执行行政决定，在符合法定的条件下，负有安全生产监督管理职责的部门可以通知有关单位停止供电，以强制行政相对人履行决定，有关单位应当予以配合。《上海市供用电条例》明确，为了履行拆除用于生产经营的违法建筑的行政决定，或者责令相关污染企业履行停业、关闭等行政决定，相关政府或政府部门可以要求供电企业停止提供生产经营业务用电。

以上法律法规规定中，明确说明了政府做出停止供电行政决定的目的是“强制行政相对人履行决定”，体现了该行为的行政强制执行的作用和地位。

供电企业配合行政机关实施停电的法律性质

笔者认为，供电企业配合行政机关实施停电行为是行政机关实施行政强制执行的配合行为，是行政机关具体行政行为的辅助行为。从停电行为本身的目的来看，实施停电是为了强制有关企业履行行政机关已经生效的行政决定，是行政机关履行自身职责的具体表现。从供电企业实施该行为的原因来看，供电企业并非为了维护自身的合法权益和履行合同约定事项，而是源于配合行政机关开展行政执法工作的指令要求。通常供电企业依据有关法律法规规定或出于维持行政机关关系等考虑，也很难拒绝行政机关要求。作为行政强制执行的辅助行为，供电企业实施的停电行为不是履行合同约定的民事行为，其相应的法律责任应由作出停电决定的行政机关来承担。

从司法实践来看，近年来供电企业配合政府实施停电屡屡引发诉讼纠纷，经检索相关司法判例至少有40个。如，最高人民法院作出郑州市恒升教育软件科技有限公司诉郑州市金水区人民政府确认行政行为违法一案的行政裁定书（（2017）最高法行申8513号案件）。最高人民法院认为：金水区政府通知郑州供电公司停电是其涉案拆迁工作的一部分，具体运用了行政权，是一种行政事实行为。供电公司对停电原因、停电范围等事实不具有判断能力和义务，其停止电力供应仅是辅助政府的行为。最高人民法院在齐国顺与国网河南郏县供电公司财产损害赔偿纠纷一案（最高法民申〔2017〕897号）中认为，郏县供电公司在郏县人民政府对地方煤矿进行全面停产整顿过程中，对齐国顺个人开办的郏县奋发煤矿采取的停电行为，是依照《郏县人民政府关于转发全市地方煤矿全面停产整顿实施意见的通知》的要求实施的，属于执行郏县人民政府决定的行为。该停电行为不是基于郏县供电公司与郏县奋发煤矿的供电合同关系发生的，双方不产生民事损害赔偿关系。

从相关司法判例来看，法院基本对行政机关要求供电企业对有关企业实施停电，基本保持了一致或类同的观点，法院普遍认为供电企业配合政府实施停电的行为不是独立的具体行政行为，是政府具体行政行为的配合行为；诉讼主体应是作出停电决定的行政机关，相关行政责任也应由行政机关承担。

供电企业配合行政机关实施停电的法律规制

供电企业配合行政机关对相关企业实施停电，系行政机关具体行政行为的辅助行为，责任主体是行政机关。但是，鉴于供电企业提供社会公共产品之公私法的双重性，供电企业在配合行政机关实施停电工作中，应着重注意如下问题。

1.谨慎执行

对行政相对人实施停电，对相对人的权益会造成较大损害。供电企业在收到行政机关的配合停电通知后，应深入审查，谨慎处理。首先，停电决定必须由适格的行政主体做出。停止供电行为属于一种行政强制执行方式，行政机关是否有权实施该行为，取决于其有无强制执行权。若其有强制执行权，如负有安全生产监督管理职责的部门，供电企业应当协助。若没有强制执行权，其应申请人民法院强制执行时，供电企业无协助义务。人民法院作出强制执行决定，要求供电企业协助供电的，则供电企业应积极协助。其次，必须针对特定对象。根据《中华人民共和国安全生产法》第六十七条规定，安全生产监督部门对存在重大事故隐患的生产经营单位可采取停电措施。按照《供电监管办法》第二十四条规定，供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施的决定。因此，实施停电的对象应是特定的，不应扩大化，只有在符合法定条件前提下，供电企业才可以实施。同时，还应该遵守行政强制法规定，不得对居民用户实施停电行为。

2.及时告知

《中华人民共和国合同法》第六十条规定，当事人应当根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。通知义务是合同当事人对相对方利益有重大影响的事项及时告知对方的义务，是合同双方重要的附随义务。第一百八十条规定，供电人需要中断供电时，应当按照国家有关规定事先通知用电人。供电企业在有限的营业自由范围内，和电力用户产生平等民事主体之间的合同关系，理应按照合同法上述条款的规定，尽到停电通知的附随义务，以彰显合同法之诚实信用原则。此外，停电事件和供电企业实施停电之技术性操作紧密相连，供电企业处于提前获取信息的优势方，实现提前通知用户，实践上亦是可以操作的。在立法实践中，《中华人民共和国电力法》第二十九条的通知义务，是否包含对供电企业配合政府实施停电的情形，是有争议的。考虑合同法的原则和当前实际，供电企业在配合政府实施停电时，应尽通知之附随义务。于此同时，一些地方性的法规已经有所突破，如《上海市供用电条例》第十六条第三款规定，发生本条供电企业配合行政机关实施的中止供电，供电企业应当至少提前二十四小时告知电力用户。

3.坚持比例原则

依据行政法的比例原则，行政机关采取的措施和手段应当必要、适当，且应当采用对当事人权益损害最小的方式。基于比例原则，供电企业配合行政机关实施的停电行为系实现行政决定之目的，应以对当事人侵害最小的方式进行。现实中，供电企业配合行政机关停电的同时，对用户予以销户的情况屡见不鲜。供电企业配合行政机关实施停电行为时同时一并销户，超越了执行行政决定的义务范畴，擅自单方解除了供用电合同关系，使得恢复供电变得不可能，曲扭了行政机关作出停电的行政强制措施背后蕴含的行政法之精神。