“放管服”视角下民营企业营商环境的研究——以吉林省敦化市为例

文/张 晶

优化营商环境就是解放生产力、提升竞争力，是一个地方经济软实力的重要体现。优化营商环境已经成为新时代政府治理的新内容新举措，政府是优化营商环境的主体，“放管服”改革是核心，研究“放管服”改革视角下营商环境的优化，对助推敦化市民营企业高品质发展具有十分重要的意义。

一、敦化市民营经济营商环境建设取得的成效

（一）深化商事制度改革，提高办事效率

1.压缩企业登记注册时间

省政府提出“最多跑一次”、“放宽条件”的改革要求后，敦化市在市场准入方面进行了尝试，特别是经营范围除国务院行政审批目录以外的项目一律改为后置、尽量放宽条件，大大的缩短了审批时间，在原来的法定时间的基础上压缩了50%以上。

2.多证合一，加强部门协作

按照吉林省人民政府办公厅“关于推进‘多证合一’改革的实施意见”精神，敦化市对此项工作进行了落实部署，对相关审批人员进行了培训，同时印制了“多证合一”提示单、工作流程、“多证合一”申请书，并将其放置到各审批窗口。自2017年7月1日以来，严格按照“多证合一”程序受理企业登记和审批业务，严格按照规定时限和要求，按照“能整合的尽量整合、能简化的尽量简化、该减掉的坚决减掉”的思路，全面梳理、分类处理涉企证照事项，将信息采集、记载公示、管理备查类的一般经营项目、企业登记信息能够满足政府部门管理需要的涉企证件，进一步整合到营业执照上，实行“多证合一、一照一码”，大幅度缩短企业从筹备开办到进入市场的时间。各级许可部门在发放许可、日常监管工作中，将企业统一社会信用代码作为企业的唯一身份号码进行采集，确保源头信息准确，证照妥善衔接。截止目前，因各部门密切配合，通力协作，有力保障，“多证合一”已全面落实到位，并取得扎实成效。2019年以来，民营经济占主导的服务业企业（商户）发展到3.6万余户，其中新注册8000户，同比增长30%，民营经济现已成为推动敦化市经济发展的中坚力量。

3.实行证照分离

以“最多跑一次”为牵引，明确审批部门、审批流程、办理时限、管理方式等内容，实行事项清单的动态管理，切实履行“双告知、一承诺”制度，突出照后减证、能减尽减、能合则合，让更多的市场主体“照后能营、持照即营”。重点深化行政审批制度改革和商事制度改革，以双告知推送相关部门监管加强市场许可准入管理，加强部门间的业务协同，实现全市登记注册、行政审批、行业主管、综合执法等部门间的信息归集共享与有效应用，构建覆盖市场主体全生命周期的监管闭环。

4.实行工商登记全程电子化

按照《吉林省人民政府办公厅关于推行“多证合一”改革的实施意见》，以“e窗通”系统为平台，实现互联互通和信息共享，规范信息采集项目，减轻企业负担。自2018年9月末以来敦化市已基本实现企业设立、变更以及注销全程电子化。自推行工商登记全程电子化以来，办理各项业务的市场主体稳步上升，申请人对于市场主体的准入、退出机制接受度也越来越高。目前，申请人“足不出户”即可通过市场主体准入e窗通系统申报企业，不再需要提交纸质版材料，全部形成电子档案。实现“一网通办、只跑一次”，企业设立登记全程“无纸化、无介质、零见面”。不断提升无纸化、智能化程度，实施无纸全程电子化登记，办理工商登记审批原来的7个工作日时限进一步压缩为2个工作日。同时考虑到存在不熟悉操作流程的业户、“银发一族”以及“残障一族”，敦化市在政务服务中心以及十五个综合分局分别设置了自助服务终端，同时安排专人为前来办事企业及群众提供现场指导。目前企业设立、变更以及注销已经全部实现全程电子化。

（二）支持“个转企”，激发民办企业活力

1.成立全市“个转企”领导小组，设立专门办公室

将此项工作列入市常务会，市政府出台了市政办【2020】35号文件《敦化市进一步加大力度持续推进个体工商户转型升级为企业的实施方案》，方案中将财政局、工会、税务局、工信局等49个部门列入“个转企”工作成员单位，并给39个成员单位分解了今年“个转企”工作任务指标，并制定了“个转企”相关优惠政策和奖励措施。领导小组先后多次召开工作调度会，督导工作开展情况。各成员单位高度重视，把“个转企”工作列为本部门一项重点工作，指定具体科室和专人负责开展此项工作。

2.各部门制定出台“个转企”优惠服务政策

市监局、税务局、财政局、市工会等部门结合本部门工作职能相继制定出台了“个转企”优惠服务政策。市监局、税务局设立“个转企”宣传牌，并在各分局及大厅登记窗口开辟“个转企”全程绿色服务专区和通道。

3.依靠市场监督管理局登记注册、市场准入工作便利条件，在全市范围内发动个体工商户转型升级

按照工作职能的要求，积极为个体工商户、民营企业提供信用信息、注册商标、广告宣传、专利申请、重合同守信用评定、企业个体年报、登记注册、企业名录、生产经营信息、就业信息、融资信息、法律、优惠政策等咨询服务。

4.开辟“个转企”工作全程绿色服务窗口

市场监督管理局在市政务大厅和综合分局登记窗口开辟“个转企”工作全程绿色服务窗口，为“个转企”工作开辟了全程快速便捷的服务。2020年各成员单位在疫情防控、经济下滑压力情况下，认真贯彻省、州、市政府部署要求，积极推动民营经济转型升级和高质量发展，积极引导具备条件的个体工商户转型升级为企业并取得积极成果。截止12月末全市共完成“个转企”34户。

（三）实施质量品牌战略，提升民营企业发展内涵

1.实施质量提升精准帮扶，组织专业技术力量为民营企业免费提供服务

敦化市市场监督管理局主动为敦化市金兴纸制品有限公司等企业提供网络销售服务平台信息，助力民营企业质量水平提升，在“质量月”期间将敦化市特色农产品、民族手工艺品生产企业推荐给上级部门，在长春欧亚卖场进行企业展览宣传，提高敦化市特色农产品、民族手工艺品企业知名度，增加企业销售渠道。

2.完善质量激励制度措施

鼓励民营中小企业积极申报各级政府质量奖。目前敦化市已经有3户企业获得吉林省质量奖，敦化市的长有食品有限公司获延边州州长质量奖。

（四）纠正“一刀切”式执法，强化服务意识

敦化市把规范监管执法做为优化营商环境的重要抓手，按照监管与发展、服务、维权、执法相统一的要求，充分发挥各监督部门的职能，将法制宣传和依法行政结合起来，积极推动敦化市依法行政工作再上台阶，民营企业营商环境大为改观。

1.强化对执法人员的培训

敦化市注重监管执法方面的法律知识普及，注重执法实战方法和技巧的提高；认真贯彻《全面推行行政执法公示制度》、《执法全过程记录制度》、《重大执法决定法制审核制度》等“三项制度”，达到内容吸引人、形式锻炼人、结果教会人。将新修订法律法规的学习，纳入全市各执法部门党委理论中心组学习的内容。加强事前规范，事中指导，事后监督，深入推动“三项制度”落到实处。

2.建立执法人员和监管对象名录库

全市23个行政执法部门参与双随机工作，已经建立涵盖全部市场主体和监管对象的检查对象名录库以及涵盖行政执法类公务员具有执法资格的检查人员名录库。目前，敦化市有检查对象名录库33个，涵盖检查对象14159户，检查人员名录库19个，包含执法检查人员109名。

3.规范执法程序和过程

根据《敦化市全面推行“双随机、一公开”监管工作实施方案》(敦政发〔2017〕24号)文件要求。严格实施执法公示制。按照“谁执法谁公示”的原则，通过网站及政务新媒体、办事大厅公告栏、服务窗口等载体，依法及时向社会公开行政执法信息。涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等不宜公开的信息，依法确需公开的，要作适当处理后公开。积极推进执法全过程记录制。各行政执法部门要通过文字、音像等记录形式，对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全过程进行记录，并全面系统归档保存，做到执法全过程留痕和可回溯管理。一是明确了执法人员要求通过文字、音像记录等方式对执法程序、调查取证、审查决定、送达执行、归档管理等行政执法整个过程进行全程记录；二是加强执法装备建设，推进全过程记录执法工作。交通局执法单位共有12部新型行政执法记录仪，市场监督管理局购置了35部行政执法记录仪，加强执法过程记录工作。公安局法制大队行政处罚裁决文书在互联网+公安平台上公开。按照执法程序进一步统一了执法文书，明确了执法文书制作规范和要求，明确了执法过程中现场拍照记录入卷规范、执法记录仪及其他录音录像设备录制的音像资料保管方式、记录入卷办法和要求。确保每件行政执法案件有记录、有案卷，保障执法全过程文字记录完整，执法文书规范，案卷完整齐全。三是开展重大行政执法决定法制审核制。明确了重大执法案件范围，审理程序、法制审核要求，规定了经法制审核存在超越职权、事实不清、证据不足、适用法律不正确、程序不合法、处罚不适当的案件一律不得提交法制机构审理。强化了法制审核制度的落实，规范了执法行为，提高了执法质量，保障了行政执法决定的合法性、合理性，有力地促进了严格规范公正执法。各行政执法部门作出重大执法决定前，要严格进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定，确保每项重大执法决定都合法适当，守住法律底线。截至2020年末共计开展双随机抽查61次，检查2555户市场主体，其中抽查结果问题户数244户，同时被抽查市场主体的检查结果均在国家企业信用信息公示系统公示于市场主体名下，社会公众均可网上查询，做到全程公开、公正、透明，企业违法行为将受到社会监督。

4.开展形式灵活多样的宣法普法活动

创新宣法形式，依托电视媒体、报纸和广播电台等媒体，广泛宣传敦化市商事登记制度改革、“E窗通”使用流程等等一些重要改革事项，同时对消费维权方面做了详细而深入的解读，受到群众的一致肯定。在日常监管工作中重视宣传舆论作用，利用结合日常巡查、专项整治、案件回访、企业年检等工作，向企业开展商标知识、食品安全等相关法律法规知识，进一步增强企业法律意识。

二、敦化市民营企业营商环境建设存在的不足

面对新常态、新要求，敦化市民营企业营商环境建设中仍然存在一些问题需要狠抓治理、久久为功。

（一）行政服务效能有待进一步提高

近年来，敦化市一直在推进服务型政府建设，启动并实施了“最多跑一次”改革，可以说取得了积极成效，有的“最多跑一次”改革事项确实提升了审批办件效率，但办事难、办事烦、办事慢等问题依然存在。其中，“最多跑一次”涉及前置审批类项目办理流程有待进一步简化。比如，土地挂牌、规划类项目都需要法律规定的固定时限方能完成，企业跑一次根本办不完，需要等待一定的审批时间，涉及并联审批的项目，几个部门同时认领，存在协调处理不畅通的情况，企业周旋其中要跑很多次；有的“最多跑一次”事项，虽然集中到政务大厅办理，但有些具体内容仍需分散办理。

（二）政策制定运用有待进一步加强

现在看，涉及民营经济发展的优惠政策虽然多，但落实上还未达到运用效果最大化，没有发挥出政策叠加的红利效应。此外，有些政策因政出多门，导致信息不够系统；有的因宣传面窄、发布渠道单一，导致市场主体知晓率低；还有一些政策存在解读不及时、不详尽的问题。

（三）融资渠道方式有待进一步拓展

企业资金需求方面还存在很大缺口，可抵押物少、银行门槛高、手续繁杂是造成融资难的主要原因。融资难、融资贵是目前民营企业尤其是中小微企业生存状态的典型特征，是制约中小微企业发展的瓶颈。不同类型企业、不同发展阶段的企业，需要多层次、畅通的融资渠道和关联服务，这是敦化市民企创业存活、创新发展必须解决的重要问题。

（四）民营企业转型升级有待进一步加快

因受新冠肺炎疫情影响，国内经济下行压力加大，企业盈利能力下降，一些企业对未来发展方向不明、信心不振、动力不足；还有一些企业小富即安，企业家精神匮乏、发展动力弱化、投资意愿不强。中小企业存在自身管理不规范，经营管理模式守旧，多数维持家族经营和家长式管理模式，缺乏现代企业制度和管理理念。企业科技含量不高，基本处于产业链低端，附加值偏低。品牌意识不强，缺少自主品牌创新开发能力，对外营销的影响力相对较弱。

（五）“个转企”力度还有待进一步加大

受疫情影响，经济形势下滑，个体户经营状况普遍不好，给转企升级工作带来一定压力。很多个体工商户转企意愿不强，主要原因是优惠政策制定的框架太大，不切合实际并且制定的优惠政策不详细，不利于实际操作；部分政府职能部门政策执行不到位；转企后要报表报账雇用财务人员，无形增加企业负担。

三、优化民营企业营商环境的对策与思考

民营经济是天生的市场经济，也是经济转型的生力军、创新创业的主力军、吸纳就业的主渠道。全面优化营商环境，促进民营企业发展，事关全市发展大局，需要举全社会之力共同打造公平公正、高效透明、平等竞争、安商亲商的营商环境，推动民营经济实现高质量发展。

（一）推进政府改革，营造更好的市场环境

要深化政府职能改革，深化简政放权、放管结合、优化服务，完善政府部门权责清单，围绕商会改革、公共资源交易平台建设、信用监管体系等，进一步使市场在资源配置中起决定作用。要构建亲清政商关系，加快“放管服”改革，提高行政效能，构建完善公共服务平台，提升民营企业发展信心和动力。加快政务服务“一张网”建设，提高简政放权含金量，健全审批部门协调机制，推进行政审批规范化、透明化、标准化、便利化。建立重大项目专人专管制度，有专人对接企业，前置审批事项由专人代为办理，真正做到让企业“只跑一次”乃至“一次不跑”。涉企部门应联手开展活动，发挥各自优势，形成强大合力服务民营企业，营造公正透明、互利共赢的发展环境。

（二）加强政策扶持，营造更好的政策环境

政府及相关职能部门应立足民营经济发展实际需要，及时对接、细化、落实促进民营经济发展的相关政策，释放政策红利，切实构建起促进民营经济高质量发展的政策支撑体系。政策制定涉及多个部门的要进行充分论证和征求意见，扎实做好前期协商沟通进行联合发文，同时也应广泛征求非公有制经济代表人士意见。政策制定实施应坚持“统筹兼顾、均衡受益”的原则，让各类企业平等享受政策红利。要及时制定出台政策实施细则，结合敦化市民营经济发展实际进行政策解读，推动政策真正落地落细、开花结果。要加大政府信息公开力度，打通部门“信息孤岛”，形成齐抓共管的整体合力。要积极推进“互联网+政务服务”方式，运用大数据完善政府政策信息公共服务平台，发挥微信、微博等新媒体作用，及时将各级政府及相关部门出台的政策举措第一时间传递给民营企业。要结合组织培训、走访宣讲、检查评估等方式，加强扶持政策的宣传普及，确保惠企政策广而告之、广为人知。同时，涉企部门也要及时收集政策执行中民营企业的意见建议，及时向上反馈，推动政策修订。

（三）拓宽融资渠道，营造更好的融资环境

探索形成政府、银行、担保、保险、服务中介合作互动的金融服务模式。要在企业和企业、企业和金融机构、企业和市场要素之间搭建融资服务平台，构建多元化、专业化的金融公共服务平台体系，更好地扶持民营企业。进一步发挥政府在融资担保体系建设中的引导作用，完善信用体系和担保制度建设，着力推动银行、小额信贷等金融机构面向民营企业拓展多层次金融服务。进一步促进民间借贷的“阳光化”和“规范化”，探索在依法规范健康发展的商（协）会中建立会员互助资金服务，解决企业短期资金问题。发挥行业协会与龙头企业作用，组织诚信守法的中小企业组团向银行争取统一授信，由龙头企业带头推动行业联保、企业互保，提高企业融资成功率。当前，要重点抓好国家应对疫情一系列助企纾困和金融扶持政策的细化落地，切实为企业恢复元气提供有力的金融保障。

（四）支持创业创新，营造更好的转型升级环境

要进一步加强民营企业家培养，弘扬企业家精神，发挥企业家作用，依法维护企业家权益，积极引导企业转型升级，着力提升企业自身竞争力和成长力。要引导企业创业创新，借鉴吸收宁波市等民营经济发达地区的先进经验实现商业模式创新，推动传统市场找到新业态，加快产业层次提升、产业技术创新。围绕全域旅游发展战略、特色地产品资源、中医药健康产业等，进一步优化敦化市民营企业生产力布局，将民企的产品和服务向绿色、环保、健康方向引领升级；鼓励支持民营经济“个转企”“微升小”“小升规”“规改股”“股上市”，成员单位要继续加大“个转企”工作力度，提高重视程度，主动靠前工作，加强业务沟通，形成工作合力。加大宣传措施，对照差距，分析原因，研究对策，加快追赶，确保完成目标任务。强化个转企的企业的后期扶持引导，确保优惠政策的落实落地，强化转型企业获得感，真正形成培育一户、发展一户、壮大一户的效应。要引导企业创优创特，大力弘扬“工匠精神”，引导传统产业结构优化升级，积极培育打造具有敦化特色的企业品牌、旅游品牌、产销品牌。要强化企业精细化生产管理，引导中小微企业发展生产小型化、智能化、专业化，利用好互联网、大数据等新技术新手段，延伸完善产业链，提高产品质量和技术含量。要支持民营企业通过向大企业挂靠或联合的方式，实行连锁经营或一体化管理，融合敦化特色，加速品牌和资本聚集。

（五）强化智力支撑，营造更好的人才发展环境

建议整合提升现有各级人力资源公共服务平台，引进知名人力资源服务机构，充分发挥网络功能，做大做强“互联网+人力资源服务”模式，形成包括招聘、培训、薪酬等多位一体的综合人才供应服务链。大力发展职业教育，引导敦化市职业技术学院专业设置与敦化市产业发展相适应的专业，为民营企业定向培养“蓝领”，缓解企业用工难、招工难问题。加大对高技能专业人才的培养力度，推行校企联合培养具有工匠品质的企业技能人才，特别是高技能人才。要加大对民营企业领军型人才与团队的引进和培养，加快引进和培养行业高层管理人员、创业创新人才及优秀企业家，支持企业、科研机构加大引才力度。政府、商（协）会和企业要多方联动，从待遇、感情、事业等多方面创造拴心留人的条件，让各类人才在敦化舒心工作、安心发展。