完善ACS模式下中央银行会计核算监督体系的思考——基于监督效能视角

镇 江

（中国人民银行武汉分行，湖北 武汉 430071）

一、中央银行会计核算监督工作的动因和实践

1.人民银行开展会计核算监督的动因

会计核算监督主要承担质量控制、风险管理和流程改进职能，是会计核算管理发展到一定阶段的自然产物。由于委托代理关系的存在，加之从业人员心理和行为的有限理性，会计核算领域容易因信息不对称、有效激励机制不完善等引发逆向选择和道德风险，因而需要引入一种独立运作的机制，对会计核算的流程和结果进行控制，发现并纠正核算差错、业务流程缺陷和潜在风险隐患。人民银行是我国的中央银行，承担货币发行、国库经理、外汇管理、资金清算等重要职责，地位特殊，影响巨大，通过设置独立的监督部门（岗位），对会计核算流程进行连续、及时、全面的审核和检验，确保会计核算工作真实、完整、合规、高效运行，是人民银行会计核算管理的必然选择。

2.人民银行会计核算监督的发展沿革

人民银行历来重视会计核算监督工作。早在20世纪80年代，人民银行在《储蓄所管理暂行办法》中强调，“管辖行（处）必须坚持和加强事后监督和检查制度”，第一次从制度层面明确了中央银行会计核算监督的组织形式和具体内容。1983年人民银行独立行使中央银行职能后，其会计核算监督伴随金融体制改革而不断演化。从监督的组织形式来看，大体可划分为以下几个阶段。

（1）分散监督阶段（1983年9月至2000年10月）。这一阶段，人民银行各县级支行、地市级分行、省级分行均为独立会计核算主体，会计核算采取手工方式。人民银行各分支机构均单独设置事后监督岗位，配备专职人员对核算业务进行复审，“独立核算、分散监督”的管理模式随之确立。20世纪90年代中期，伴随单机版中央银行会计核算系统推广应用，人民银行实现了全国范围的会计电算化，但事后监督依然延续以往模式，实行分散监督。

（2）集中监督阶段（2000年10月至2013年9月）。2000年，人民银行总行在全国开展中央银行会计核算管理“四集中”改革，会计核算及事后监督等职能均集中到地市级中心支行。2002年，人民银行总行开发了中央银行会计集中核算系统（ABS），并于2005年6月完成全国范围推广。在此阶段，人民银行各地市级中心支行为会计核算主体，其辖属县级支行则成为营业网点。2004年，人民银行总行决定在地市级中心支行设立事后监督中心，负责监督本级和辖属各营业网点会计核算工作，“集中核算、集中监督”的会计核算管理模式由此形成。

（3）分类监督阶段（2013年5月至今）。2009年，人民银行总行全面启动ACS建设，并于2014年6月完成全国范围推广。ACS上线后，人民银行会计核算确立了“凭证扫描切片，集中并发处理，流程授权监控，后台实时记账”基本处理流程。人民银行地市级中心支行仍承担会计核算主体职责，其所属各营业网点仅负责业务受理，从而实现了会计核算数据的全国集中。2014年5月，人民银行总行下发文件要求各地市级中心支行“不再保留事后监督中心，事后监督按业务条线分别交由各相关业务科室履行”，从而明确人民银行地市级中心支行ACS监督主体地位，以往集中外部监督模式回归为分散内部监督模式。

二、中央银行会计核算监督的效能分析

1.ACS模式下会计核算监督工作的现状

通过对人民银行湖北辖内相关情况的收集整理，可以发现自ACS在湖北省整体上线后，会计核算监督工作主要呈现出以下四个方面特点。

（1）人员配置满足监督岗位需求，人均业务量较低。事后监督中心撤并后，ACS业务监督人员由原事后监督部门人员划转，整体满足岗位需求，但个别地市级中心支行人员调入较少，监督人员配备较为紧张。为此，人民银行武汉分行于2015年下发通知，规定各地市级中心支行在遵循业务规则的基础上，可委托县级支行代行本级营业网点监督职能。截至目前，人民银行湖北辖区内共有6家地市级中心支行采用了“集中管理，分散实施”的监督模式，拥有包括县级支行在内的ACS监督人员共115名，平均每个地市级中心支行配备监督人员8.85名；与此同时，人均业务量偏少，远低于相关商业银行同期数据。

（2）监督范围未发生改变，但监督工作量逐年下降。ACS上线运行后，中央银行会计核算监督范围较ABS模式没有发生改变，但会计核算业务数量呈逐年下降趋势，相应的监督工作量也随之减少。主要原因：一方面，二代支付系统上线运行后，商业银行流动性管理更加科学，打破了以往清算资金“多头摆放”的局面，过去因头寸调拨或短期同业拆借产生的异地、跨行资金汇划业务也大幅下降；另一方面，伴随ACS综合前置子系统上线运行以及商业银行资金归集管理逐步实施，商业银行账务核对、资金汇划、现金缴存、财政交存款、存款准备金等业务均可通过电子化手段直接处理，直接导致人民银行前台受理业务减少。

（3）监督操作方式更为便捷，但监督工作时滞性仍然存在。相比于ABS时代的中央银行会计凭证影像事后监督系统（IAS），ACS业务监督子系统（OSS）充分利用ACS自身集中存放数据资源的优势，监督所需的影像、要素均从数据库调取，省去了人工操作步骤；与此同时，凭证影像与账务处理信息在OSS内同步展示，并对待审查事项进行重点标示，监督人员只需核对凭证实物，确认相关业务真实性、准确性即可，极大提升了监督工作的便利性。但从OSS的工作原理上看，依然是“手工+电脑”方式下对会计凭证和附件，以及账、表、簿、系统工作日志等进行逐一审核；且目前OSS仅支持对系统参数修改进行实时监督，而凭证影像监督任务仍需于业务办理次日推送，无法实现会计核算监督“T+0”完成，ABS模式下监督时滞问题没有得到有效解决。

（4）监督发现差错数量增多，但差错类型主要为常规操作失误。如2020年，人民银行湖北辖内ACS业务与监督工作量之比近1∶1。从发现问题的数量来看，较ABS时期增长较多，主要是因为OSS对监督任务进行了细致划分，风险控制定位更加精确。从发现问题的类型来看，资金核算风险度较低，差错多为系统内未及时签退、电子对账不及时、登记簿不全等常规操作失误，主要是ACS账务处理与业务受理实行分离，记账复核、账务处理、数据备份等步骤无须地市级中心支行执行。

2.制约会计核算监督效能发挥的主要因素

（1）监督重点有待明确。ACS上线后，会计核算业务风险点在前后台之间进行了重新分布，整体性、系统性等特征凸显，会计内控制度有效执行以及从业人员道德风险防范应为核算监督关注的主要内容。但由于账务差错的实际减少，部分地市级中心支行放大ACS在降低风险方面的作用，甚至产生“没有风险”的想法，放松对会计核算风险整体把控。日常工作中缺乏清晰的目标，监督关注点往往局限于营业网点的操作规范性层面，较少针对内控制度执行、从业人员道德风险防范等业务薄弱环节进行分析、评估，无法提出完善会计核算业务管理和风险防控措施的意见。

（2）监督理念有待更新。ACS上线后，通过集中处理各项业务，消除了冗长的管理机制，避免数据因分级传递和逐层汇总而产生信息失真，有利于强化人民银行会计核算管理，提高风险防范控制能力。如ACS全国业务处理中心进行账务处理时，通过运用凭证信息切片、影像随机抽取、双人录入比对、第三人确认录入等多重手段，有效保证了业务处理的统一性和规范性，基本杜绝了账务差错的发生。因此，摒弃规范导向型监督模式，通过强化事前、事中控制，将风险管理贯穿于整个业务处理过程之中，应当是ACS模式下会计核算监督的要点。但受传统理念影响，在实际工作中，地市级中心支行大多延续“对会计营业部门处理完成的各项会计核算业务进行全面复审检验”的理念，没有将监督重点放在过程监督与控制上来。

（3）监督手段有待完善。作为二代支付系统的直接参与者，ACS可随时发起大额、小额支付业务，清算资金能在数秒内到达全国范围内任意商业银行，因此监督工作时效性显得尤为重要。但作为ACS监督最为重要的技术辅助手段，OSS目前主要功能依旧停留在“凭证+影像”查询、比对等项目上，没有实现针对各类资金风险自动识别、评估、预警和处理，无法起到事中控制的作用，即便通过凭证影像核对等发现贪污、挪用公款等资金事故，资金早已转移，相关损失无法及时追回，难以达到保障资金安全的目的。

（4）监督组织有待优化。ACS业务监督职能按条线划归支付结算部门后，会计核算监督的组织形式在某种程度上恢复到手工核算阶段，其职能的高效发挥存在不确定因素。一是外部监督改为内部监督后，由于缺乏相互制衡，部分地市级中心支行迫于上级行业务考核压力，存在不对监督中发现问题进行记载通报，或直接对业务差错进行整改的可能性，相关风险无法通过监督得到客观揭露和提示。二是集中监督改为分类监督后，难以实现人民银行会计、支付结算、货币金银等部门横向间监督信息沟通、共享，不利于对辖内会计核算整体风险进行综合判断。

三、商业银行会计核算监督模式启示和借鉴

近年来，为强化自身市场竞争力，我国商业银行纷纷推行前、中、后台分离及后台业务集中化处理，加速由“部门银行”向“流程银行”转变。在此过程中，其配套建立运用的创新型会计核算业务监督手段和风险管理方式，可以对完善ACS模式下人民银行会计核算监督体系提供有益借鉴。在监督体系方面，注重风险过程控制。摒弃规范导向型监督模式，通过强化事前、事中控制将风险管理贯穿于整个业务处理过程之中，并分散到多个部门实施，实现风险导向型和流程导向型监督。在监督目标方面，突出重点风险防控。改变业务全面复核模式，基于数据分析构建监督模型并配置于业务运营风险管理系统之中，实时监测识别达到远程核准触发标准的重要风险事件，及时要求其辖属相关分支机构落实核查任务并按时回复结果，减少监督人员配置，弱化人为主观判断，提高了风险监测的针对性和风险识别的有效性，从而实现会计核算业务由粗放型监督向集约型监督的转变。在监督手段方面，采用系统自动监督。如充分借助光学字符识别技术（OCR）等金融科技对传统会计核算业务处理流程实施改造，实现自动识别凭证影像的记账要素，并在此基础上完成与后台交易流水勾兑及凭证影像信息后台数据库存档，实现会计档案资料采集、处理、存储和监督全程自动化，达成关键风险环节“人防”与“机防”的有机结合。在结果运用方面，实施综合管理延伸。发现资金划转错漏、纠正各类操作违规行为的同时，一方面，对风险易发人员、网点、部位等作出综合判断，为综合评价提供参考依据；另一方面，对监督资源综合加工，分析造成风险的深层次原因，进而识别风险驱动因素，总结风险演变规律，为建立操作风险智能识别模型、促进制度完善、推动流程优化奠定基础。

四、政策建议

从美国反虚假财务报告委员会下属的发起组织委员会（COSO）理论研究成果及国内外商业银行日常实践中可以看出，效率最高、效果最好的风险管理策略在于利用业务流程和系统硬控制方式实施风险管理。随着我国经济金融和信息技术的高速发展，管理扁平化、经营集约化和数据集中化成为金融业发展的主流趋势，通过整合各类系统资源、集中会计数据信息、配置监督数据模型，进而实现会计核算监督的全面化、自动化、实时化处理，并及时为风险管理决策提供管理依据，已经成为商业银行会计核算监督的重要手段，同时也为完善中央银行会计核算监督体系提供了方向。

1.以统一集中核算为基础，加强监督体系顶层设计

一是根据人民银行信息化发展的总体思路，加快ACS与货币金银管理系统、国库数据集中系统、财务综合管理信息系统、固定资产管理系统、再贷款信息管理系统等所有涉及中央银行会计核算业务系统的整合，真正实现人民银行会计核算全国“一本账”。二是在会计核算全国“一本账”的基础上，实现会计核算监督主体职能的全国集中。三是延伸事后监督内涵，建立集集中监督、远程授权、风险管理等三大职能于一体的会计核算风险监督管理平台，实现事前审批、事中控制、事后监督的各个环节与核算流程紧密结合，做到会计核算相关风险的过程化管理。四是牢固树立核算监督服务会计管理和中央银行履职的理念，从制度、管理、操作等层面揭示会计管理及中央银行货币政策、金融服务等业务运作存在的问题与不足，从人民银行总行层面统一改进和完善。

2.以流程化监督为先导，加快建立风险预警体系

借助全数据集中优势，在风险评估的基础上，构建、配置、运用监督数据模型，形成“风险识别－风险衡量－风险决策－风险控制”的基本流程，实现会计核算监督与会计核算业务同步进行。一方面，结合人民银行历年发生的风险案例，全面梳理会计核算业务流程，明确中央银行会计核算业务涉及的各项风险点；通过定性分析与定量分析相结合的模式，按照产生后果、危害程度、发生概率对已确立的风险目标进行分类排序，赋予相应分值权重，并据此构建监督数据模型。另一方面，以监督数据模型为风险识别引擎，实时分析比对会计核算的业务数据、系统参数、运行时序、用户管理等相关信息，及时发现符合标准的准风险事件；在充分核实的基础上，采取有效的防范、应对措施，确保会计核算各类业务风险得到及时、有效化解。

3.以信息化监督为支撑，努力提升核算监督效率

借鉴商业银行现有经验，在会计核算业务办理过程中加大信息化技术的运用，实现会计核算流程的优化和监督的便利，降低风险发生的概率。一是通过引入OCR自动识别凭证影像记账要素，并在此基础上完成与后台交易流水勾兑以及凭证影像信息数据库存档，实现会计档案资料采集、处理、存储和监督全程自动化。二是在营业网点前台业务受理中引入支付密码技术，通过密码编核、校验等手段，自动判别凭证真伪，避免人为因素干扰，最大限度地防范风险发生，保障资金安全。三是针对会计检查手段单一、效率不高的实际，开发业务检查功能模块，通过专设监督和检查用户，使相关部门监督人员可通过ACS直接调阅、检查业务产生的各类清单、账表等会计信息，从而提高监督效率。