“谁执法谁普法”普法责任制的探索与思考

四川大学 杨宏霞

一、引言

法治宣传是法治社会建设过程中的基础性工作。自十八届四中全会首次明确提出“谁执法谁普法”普法责任制以来，“谁执法谁普法”便作为法治宣传中的创新性理念与方式在各级国家机关中铺展开来。普法责任制是普法宣传工作方法中的重要组成部分，较之于向社会公众直接进行法治宣传等方式，无疑更具深刻性与生动性，由此决定了普法责任制的特殊地位与重要意义。然而也需要注意的是，当前“谁执法谁普法”的普法责任制在实践过程中也存有一系列制约因素，阻碍着其完善和发展，本文在理清目前该项制度的发展现状基础之上力求为其寻求相应对策，保障法治社会的建设。

二、“谁执法谁普法”普法责任制的历史渊源

“谁执法谁普法”的普法责任制并非凭空而出，而是在历史长河的发展过程中逐渐衍变而来的。古有“若欲有学法令，以吏为师”，现有“谁执法谁普法”。我国自1986年开始便连续开展了多个“五年普法”活动，即每个五年又都会制度出普法教育的总体规划，经过七个“五年普法”活动，“谁执法谁普法”的普法责任制得以形成并逐渐完善。

（一）“以吏为师”的法律文化

“以吏为师”是先秦时期商鞅在变法过程中为保障法律的顺利施行所提出来的一项基本准则。制定法律、推行法律、执行法律者为“师”，“师”者，有向众官吏与百姓解释法令的具体内容、并针对百姓对有关法条的疑惑做出明确答复的责任。“以吏为师”的法律文化体系为普法责任制的形成奠定了文化基础。从客观层面讲，官吏有向百姓传播法律条文的责任，承担和执行起全社会的法律文化养成的责任，以此治理国家，促进社会的安定，这对于现代仍具有较强的启示意义。“谁执法谁普法”正是继承了“以吏为师”制度中官员向百姓解释法条等优秀传统法律文化部分，并融入现代的“法律面前人人平等”“以事实为依据，以法律为准绳”等法治思想。

（二）改革开放以来的普法活动与普法责任制的诞生

自21世纪80年代以来改革开放不断深入，法律的重要性日渐凸显，消灭“法盲”提上议事日程。1986年起我国便开始有目标、有计划地实施以五年为间隔的普法教育规划，截至2020年年底已经实施了7个五年普法规划。其中，“六五”首次提出了“谁执法谁普法”的工作原则，规定各个执法部门在执行本部门所负责的事项的同时，也要做好本行业相关的法律宣传教育工作。“谁执法谁普法”普法责任制的推行并不仅仅是普法主体范围的扩大，更重要的是普法理念与普法方式的转变，是一种更为常态、更为隐形的普法方式。执法与普法是在国家机关行政执法行为发生时的二元功能，“谁执法谁普法”更加突出的是日常执法过程中普法的常态化，在克服以往僵化的行政思维弊端方面有着重要的作用，促进普法的政治性向行政性转型。

三、“谁执法谁普法”普法责任制的做法初探

自“七五”普法活动明确提出建立普法责任制以来，如何建立并完善中央所提出的“谁执法谁普法”的普法责任制便成为各地普法活动的重中之重。结合现有实践来看，发布相关文件并细化相关规定、确立普法责任主体清单制以及以案例推动普法责任制的施行是各地落实该项制度的三大做法。

（一）印发文件，明确实施细则

各地在中央发布的“七五”普法规划的基础之上结合本地区的发展实际，将“普法责任制”的实施细则进一步予以明确。2018年3月四川省印发《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的实施意见》，意见中明确了48个部门、单位的普法重点，并在此基础之上分割出“责任田”，同时，强调了对党内法规、保护环境、藏区依法治理、脱贫攻坚等对各相关法律法规的宣传。一系列普法责任制相关文件的发布提高了普法工作的针对性，将其作为一项制度扎根在国家各级机关执法的具体行动中去，促使不同的职能机关进行分类施教，保证其优势资源与专业知识能够得到更为有效的发挥。

（二）建立普法责任主体清单制度

清单制度是一场以清权、确权、制权为核心的权利革命，由于其在厘清各级政府以及政府部门内部各个部门之间的责任边界、创新政府管理方式、提高行政效率等方面皆发挥着显著的作用而成为治理的常见工具之一。而在普法责任制之下建立普法责任主体清单制度主要是明确普法的责任主体，以及各责任制主体的普法对象、普法内容、普法载体、普法时间等具体内容。成都市于2016年6月编制印发了《成都市2016年部门（行业）普法责任自查清单》，明确提出建立普法责任清单制度，对普法的主体与内容做出了明确的规定：确定全市72个部门（行业）的普法主体责任，218部法律法规作为普法的重点。

（三）以案释法落实普法责任制

以案释法主要是法官、检察官、行政执法人员等普法责任主体借助对易发多发或具有普遍警示教育意义的案例涉及到的法律法规进行详细阐述，并通过公开裁判文书等方式向案件当事人或社会公众宣传。在以案释法的实际操作过程中，各地也在不断利用现代新媒体来创新以案释法的传播途径：中国裁判文书网上会定期更新法律案件中比较具有代表性的裁判文书，文书里详细记载着原被告的争论焦点及其各自的法律依据，以及最后法官的审判结果和审判依据；中国庭审公开网也会公开部分庭审现场的视频，打破庭审的时间、空间与地域的限制；还有“师爷来晚了”“中国法律评论”“无讼”等众多的公众号中不断更新的纠纷案例及其法律剖析。

四、“谁执法谁普法”普法责任制的对策建议

普法责任制是一项参与主体广泛、系统性强、收效慢且难以量化的工作，需要多方主体相互协作完成，在实践过程中也比较容易受到多方面因素的影响与制约。结合现有操作实际来看，“谁执法谁普法”的普法责任制的推行主要存在普法主体尚不明确、普法主体责任意识不强、普法方式有待创新等诸多困境。基于此，为保障“谁执法谁普法”责任制的有效推行，本文从明确主体、强化责任、加大普法方式的创新三方面提出几点建议。

（一）明确主体，厘清普法单位

对于普法责任主体的范围至今并没有具体的限定，在实际操作过程中各单位在规定责任主体时给出的范围往往会有差异。首先，以人民法院、人民检察院为代表的司法机关是“谁执法谁普法”的普法责任制中的重要主体之一：从政策层面来讲，《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》中明确了审判机关、检察机关、司法行政机关的普法责任。从功能层面来讲，司法机关接触丰富的案例资源，普法的行为也更易为社会公众所关注；其次，社会组织因其尚不具备执法权限而不属于普法责任的主体。其在工作过程中虽带有行政色彩，但若强行将其纳入普法责任制的主体范围必然会受到反抗，反而打击社会组织普法工作的积极性。

（二）强化责任，确保普法主体认真履责

扎实推进普法责任制离不开一整套行之有效的责任保障机制。首先是强化主体责任。在普法清单明确各个单位主体的普法内容、时间等内容的前提之下，各部门应充分利用自身资源禀赋对各自所负责普法领域做出详细的规划并付诸实施。其次是强化监督责任。一方面，人民代表大会的由人民选举产生，对人民负责，为了切实保障人民群众的利益，需对政府的各项行为进行监督，包括执法的监督，当然也包括普法的监督。另一方面，强化人民群众的监督。行政效能的好坏不能仅由政府内部说了算，我国作为人民主权的民主国家，“谁执法谁普法”的效能评估需由政府本位转向公民本位，在及时公开政府信息基础之上积极引入公民的意见与建议，作为重要的考核标准。

（三）加大创新，丰富普法方式

丰富多样的普法方式能够在很大程度上增加国家机关在执法过程中普法的广泛性，在与人民群众密切相关的法律知识、案件中更加及时、准确地回应群众的关切。因此需要加大创新，不断丰富普法的方式与渠道，在优化执法程序的同时不断促进执法与普法的融合：一是利用现代的“互联网+”技术并注重法治宣传的生动性以提升其吸引力，如《吐槽大会》上的罗翔老师，以其妙趣横生又结构清晰的语言将晦涩的法律传授得栩栩如生。二是在普法的时间选择上，着力实现普法的“点+面”相结合的方式。“点”指的是建立法治宣传教育集中点，“面”指的是通过经常性的法治宣传。三是要坚持显性普法与隐性普法并重。国家机关在履行自身职能时，通过执法与普法的结合，让公众切实感受到法律的效力与威严，从心底里信服法律，在行动上自觉遵守法律，进而整个社会成为真正的法治社会，是普法的最终目的。

五、结语

《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》再次强调“实现国家机关普法责任制清单全覆盖，把案件依法处理的过程变成普法公开课”，普法责任制作为我国法制建设的基础性工作对于国家治理体系现代化具有重要意义。需要注意的是，“谁执法谁普法”中的普法主体只是主要部分，社会化普法格局的形成往往需要进一步带动全社会力量的加入。