基于多源流理论的我国基础研究政策目标变迁研究

姜艳华，李 佳

（1.鞍山师范学院管理学院，辽宁鞍山 114007；2.东北大学文法学院，辽宁沈阳 110819）

基础研究是整个科技体系和产业革命的源头，是建设世界科技强国的根本动力。一个国家只有占据基础研究的制高点，才能在激烈的国际竞争中取得一定的优势。建国以来，我国政府根据不同时期基础研究发展的需求，陆续出台了一系列基础研究政策，促使我国的基础研究整体水平已经进入世界先进行列。然而，当前我国的基础研究仍存在一些突出问题，一定程度上反映着基础研究政策的不足。因此，梳理分析我国基础研究政策变迁的脉络，是新时期理论探讨和实践发展的重要课题。本研究尝试从基础研究政策目标的视角，运用多源流理论框架，深入探究建国以来我国的基础研究政策目标变迁的过程与规律，以期为政府制定更加完备的基础研究政策提供一定的参考。

1 多源流理论及其应用概述

美国政策学家约翰·W.金登［1］67-84（John W Kingdon）在《议程、备选方案与公共政策》一书中首次提出多源流理论，用来解释政府的决策过程。金登是在借鉴有限理性模型和渐进决策模型的基础上，修正了科恩、马奇和奥尔森的“垃圾桶模型”，提出“多源流”政策分析框架。

1.1 多源流理论的内容

一般来说,制定公共政策的整个过程至少包括政策议程的建立、备选方案的阐明，对所阐明的备选方案做出权威性的选择、决策的执行四个方面的内容。政策议程即是对政府官员以及与其保持密切相关的政府外部人员在任何给定时间内对认真关注的问题进行的编目［1］3。备选方案的阐明阶段所呈现的是可供选择的、潜在的备选方案清单在范围上是怎样被缩小到实际受到关注的备选方案的［1］188。当某一问题进入政府议程后，政府决策者以及与其关系密切的外部人士会从技术可行性、价值可接受性等多方因素综合权衡政策企业家提出的备选方案，并对其进行排序，排在前列的备选方案被决策者们选中可能性更大。

多源流理论认为，影响政策过程的三条源流分别是问题源流、政治源流和政策源流。其中，问题源流阐释的是社会问题如何被政府决策部门感知，并最终进入政府决策议程的过程。即为什么政策制定者对某些问题予以关注，却对其它问题视而不见？各种系统性的数据指标、现行项目中获得的反馈、危机事件的发生都有可能成为使问题被关注的重要力量。当然，不是所有的情况都能转化成问题，价值观念和信仰、对现象进行归类、比较不同国家的情况都会影响人们对问题的界定。

政治源流指的是影响政策问题上升为政策议程的政治活动或事件，它由国民情绪、压力集团的行动、行政或立法机构的换届以及执政党执政理念等要素构成。这些要素的变化在促进某一议题被提上政策议程的同时，也抑制了其它议题上升到议程的重要位置。

政策源流阐述的是由政策共同体中的专家提出的政策建议和政策方案的产生、讨论、重新设计以及受到重视的过程。共同体成员包含官僚、专家、学者、国会人员、规划评估和预算人员。各种备选方案和政策建议需要通过听证会、发表论文和会谈等方式进行检验，只有少数符合一定标准的才可能幸存下来，受到高度重视。选择的标准包括技术可行性和价值观念的可接受性。

多源流理论最大的特点在于“结合”。通常，三种源流沿着不同的路径流动，但在某一特定时间点，上述三大源流汇合到一起，问题被提上议事议程。这一特定时间点被称为“政策之窗”。即“提案支持者们推广其解决办法或吸引别人重视他们的特殊问题的机会”［1］155。政策之窗开启，表明政策问题被识别，政策建议被采纳，政策议程发生了变化。

1.2 多源流理论在政策变迁研究中的重要意义

首先，它将公共政策研究阶段向前延伸至决策前阶段。以往的“政策阶段启发论”将政策过程划分为问题界定、议程设置、政策形成、政策合法化、政策执行与政策评估等前后相继几个阶段，使政策过程更加直观简化。金登的多源流理论不是单纯遵循时间顺序，而更重视政策过程的未知性，这种理解进一步解释了政策过程的复杂性。其次，多源流理论揭示了政策发生变迁的契机。多源流理论认为,政策变迁的发生需要借助某些机会,即开启的政策窗口。而这种机会不可能长期停留。因此，如果想推动政策变迁的实现，他们必须抓住政策窗口敞开的时机。再次，多源流理论分析了影响政策变迁的各要素及其相互关系。多源流理论将政策变迁的发生过程总结为政策企业家推动下的问题源流、政策源流和政治源流三者结合的结果。最后,多源流理论关注了关键人物在政策变迁中的重要作用。这里的关键人物就是政策企业家。他们在问题的界定阶段、政策议题的提出阶段和在三源流的结合阶段积极行动，发挥至关重要的作用。

1.3 多源流理论的应用

自多源流分析框架被提出以来，西方学者就开始运用该理论分析各个领域的政策的过程。运用多源流理论，学者杜兰特等［2］（Robert F Durant and Paul F Diehl）分析了美国的外交政策过程。布兰克诺［3］（J Blankenau）研究了加拿大政府20 世纪60 年代的健康保险政策。阿尔坎特拉和罗伊（C Alcantara and J Roy）探讨了加拿大固定选举日期立法的演变。布莱斯等［4］（R Bryce and M Huffman）阐述了联合国维和政策变迁的过程［5］。扎哈里尔迪斯（N Zaharildis）则扩大了多源流框架的适用范围，认为该框架适用于整个政策制定过程和政策比较的研究［6］。卡特等［7］（N Carter and M Jacobs）分析了该理论的问题流、政治流和政策流如何在政策企业家的推动下得以汇聚。

2004 年，国内学者翻译并出版金登的《议程、备选方案与公共政策》一书，随即引起国内学界对多源流理论的关注。有的研究者对多源流理论在我国公共政策研究中的应用情况进行了梳理，从问题源流、政策源流、政治源流和政策之窗几个维度指出对我国公共政策实践的启示［8］。有的研究者则运用该理论分析和解释中国城镇排水与污水处理条例、生源地助学贷款政策、跨行政区水污染防治合作、中国异地高考、高校创新创业教育等政策制定过程。还有的研究者运用多源流理论分析中国住房政策变迁、房屋拆迁制度变迁、农村养老保险制度变迁、高校教代会政策变迁、中国扶贫政策变迁等，该分析框架成为公共政策分析的重要理论工具。

2 我国基础研究政策目标变迁的历程

政策目标是决策者凭借决策手段所要取得的东西，它是政策的出发点和归宿，制约着公共决策的全过程［9］。结合中国科技发展战略的调整，特别是根据其中对基础研究政策目标界定上的重大变化，将新中国成立以来我国基础研究政策目标变迁的历程大致分为三个阶段:聚焦重点项目阶段（1949—1994 年）、服务国家目标阶段（1995—2005 年）和提升原始创新能力阶段（2006—至今）。

2.1 基础研究政策目标聚焦重点项目突破阶段（1949—1994 年）

新中国成立伊始，国家面临的主要任务是增强国力、加强国防军事建设，当时的基础研究政策目标自然就定位于国民经济和国防建设的重点项目，如“两弹一星”计划、牛胰岛素项目等。随着改革开放成为时代主题，促进科技与经济的结合成为国家科技政策的重点，基础研究政策的目标也呈现出向实用性、民用化方向倾斜，着重加强同国民经济发展有关的重点项目的基础研究。在这方面，1985年中共中央《关于科学技术体制改革的决定》和1988 年国务院《关于深化科学技术体制改革若干问题的决定》都强调，基础研究要重点选择有优势、有重要应用前景的领域和项目，希望通过基础研究的发展确保科技和经济的长远发展。《中华人民共和国科学技术发展十年规划和“八五”计划纲要》则直接将基础研究的目标定位于“紧紧围绕农业、能源、材料、信息等国民经济发展的战略重点及人口、医药、资源、生态环境、自然灾害等重大问题开展多学科综合性研究，提供解决问题的理论依据和技术基础，并取得一批达到国际先进水平的重大成果。”

2.2 基础研究政策目标服务国家目标阶段（1995—2005 年）

进入20 世纪末，基础研究与国家目标密切结合成为世界科学技术发展的明显趋势。美、英、法、德、俄、日等科技发达国家相继形成类似共识，纷纷制定相应政策以国家目标引导基础研究，以基础研究服务国家目标［10］。党和政府洞察世界科技发展的这一重大趋势，果断地将基础研究的“国家目标”概念写入1995 年《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》之中，从此确立“基础性研究要把国家目标放在重要位置”，要瞄准国家目标和世界科学前沿，大胆探索、勇于创新。随后，陆续公布的《全国科技发展“九五”计划和到2010 年长期规划纲要》《关于加强基础研究工作的若干意见》《国民经济和社会发展第十个五年计划科技教育发展专项规划（科技发展规划）》等就基础研究政策目标均做了一致性的表述：把国家目标放在首位，瞄准国际前沿，努力攀登科学技术高峰；加强基础研究和国家目标的联系，坚持“有所为，有所不为”“紧紧围绕国家战略需求和国际科学前沿，集中力量支持国民经济、社会发展和国家安全中重大科学问题的研究，加强应用基础研究。”

2.3 基础研究政策目标提升原始创新能力阶段（2006—至今）

进入21 世纪，新一轮科技革命日益兴起，国际科技竞争加剧，各国政府纷纷把科技创新作为促进经济增长的核心。我国的改革发展和现代化建设进入崭新的阶段，是经济社会发展的重要战略机遇期，要求我国政府对科技发展做出前瞻性的部署。面对国际国内的新形势,2006 年1 月，《中共中央、国务院关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》提出，中国科学技术发展要以提升国家竞争力为核心，把增强原始创新能力放在更加突出的位置。同年2 月，国务院正式发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020 年）》，提出发展基础研究要坚持服务国家目标与鼓励自由探索相结合的原则，力争取得一批在国际上产生重大影响的原始性创新成果，提高我国原始创新能力。随后，《国家“十一五”科学技术发展规划》《国家“十二五”科学和技术发展规划》《“十三五”国家社会发展科技创新规划》等文件陆续颁布实施。与此同时，作为上述科技发展规划的专项规划，《国家“十一五”基础研究发展规划》《国家基础研究“十二五”专项规划》以及《“十三五”国家基础研究专项规划》等也陆续出台。2018 年初，国务院出台《关于全面加强基础科学研究的若干意见》，对我国基础研究工作的三个阶段性目标做出明确阐述：“到2020 年，基础科学研究整体水平和国际影响力显著提升，在若干重要领域跻身世界先进行列，在科学前沿重要方向取得一批重大原创性科学成果”“到2035 年，基础科学研究整体水平和国际影响力大幅跃升，在更多重要领域引领全球发展,产出一批对世界科技发展和人类文明进步有重要影响的原创性科学成果”到本世纪中叶把我国建设成为世界主要科学中心和创新高地，涌现出一批重大原创性科学成果和国际顶尖水平的科学大师，建成社会主义现代化强国和世界科技强国提供强大的科学支撑。”作为中央政府制定的第一份有关基础科学研究的专门性文件，凸显基础研究政策进入中央政府最高决策层。

3 我国基础研究政策目标变迁的多源流框架分析

根据多源流理论对政策变迁的解释，本文从问题源流、政治源流、政策源流以及政策之窗的开启四个方面，对我国基础研究政策目标的两次变迁过程做出如下分析。

3.1 基础研究政策目标从“聚焦重点项目突破”向“瞄准国家目标”转变

（1）问题源流的变化。从影响这一次政策目标变迁的问题源流来看，主要与科技体制改革的负面影响、基础研究经费的短缺以及基础研究人才老化和流失严重等因素有关。建国初期，我国组织科学研究的模式具有轻科学、重技术的倾向。随着国家任务从以国防为主转移到以经济建设为中心，科研工作也围绕经济建设需要展开，忽视基础研究、重视应用开发研究的倾向更加明显。特别是1985 年中共中央颁布的《关于科学技术体制改革的决定》要求，除了少数基础研究部门外，科研机构工作的目标用于开拓技术市场的经济业务，而不是提供科学研究成果。可以说，1985 年开始的科技体制改革的结果从制度层面进一步强化了即已形成的技术导向，实际上使中国科研机构的研究工作更加实用化、技术化［11］。到90 年代中期，这种科研工作实用化的倾向愈演愈烈，对基础研究工作造成极大的冲击。

基础研究要持续发展，必须有稳定持续的经费投入。但科技体制改革使研究机构大多事业费不足，必须依靠竞争从外部获得经费才能维持。据当时的一份全国基础研究学科发展状况调研报告统计结果显示，中国基础研究的投入大大低于国际平均水平。当时新建的一批国家重点实验室及大型科学工程，由于研究经费过紧，常规实验仪器无法更新，不能充分发挥作用，许多项目处于停顿、半停顿状态［12］。同时，科技体制改革以来，基础研究人才老化和流失现象日趋严重。一些科技人员因个人得不到科研经费而放弃基础研究，投入到应用研究和开发研究工作中。再加上科技体制改革政策上的不配套带来的经济利益分配不平等，基础研究人员的积极性受到严重挫伤。1988 年中国科学院对在京的10 个研究所进行的抽样调查结果显示，中国科学院科研人员中研究生的流失率高达39%，大学本科生的流失率也达27%［13］。

（2）政策源流的变化。对于解决基础研究政策存在的问题，政府领导人、政协委员、专家学者纷纷提出了各自的方案和建议。1993 年的全国科技工作会议上，朱镕基副总理在《加快经济发展关键要靠科技进步》的讲话强调：“国家要进一步加强对基础性研究、高技术研究、社会公益研究等仪器设备、经费的特殊扶持”。江泽民总书记在大会上表示赞成“稳住一头、放开一片”的方针，即既要稳定和保证重大基础研究使之持续发展，同时又要调动大批科技力量进入经济建设的主战场。1994 年10 月，中共中央政治局候补委员、书记处书记温家宝在中国科学院古脊椎动物与古人类研究所，听取部分科学家就加强基础研究和社会公益研究问题的意见和建议后,再次强调：“基础研究是应用开发的前提，是高新技术发展的先导和源泉，是一个国家兴旺发达的标志”［14］。

1988 年6 月，国家自然科学基金委的调研报告结果显示：中国基础研究存在五大问题，一是政策缺乏稳定性；二是投资强度过低；三是待遇过低，后继乏人；四是宏观管理不力；五是研究课题分散，总体水平不高［15］。唐敖庆、师昌绪、徐光宪、王仁等学部委员多次发出“我国的基础研究不能再耽误了”的呼声，他们批评当时一些人所持的“基础研究并不一定能给国民经济带来多大益处，可以缓点搞”“现阶段只搞技术开发，等经济发展后再搞基础研究”“中国基础研究的比例大了，搞基础研究的人太多了”等片面观点［16］。1990 年，由邹承鲁、唐有祺、阳含熙、马大猷、蒋丽金、叶大年、唐敖庆、王大衍等学部委员组成的全国政协科技委员会基础研究问题专题组，起草并发表《关于进一步加强基础研究工作的意见和建议》，呼吁党中央、国务院进一步明确基础研究在中国的重要地位和作用，并对基础研究队伍和经费问题提出政策建议［17］。

1985 年科技体制改革正式开始以来，基础研究被边缘化的现象引起了科学共同体的广泛关注，他们持续地对此进行批评。有的研究者指出，在对待科学研究的认识上，一直存在着重应用、轻理论，重感性、轻理性，重对策研究、轻基础理论研究的短视思想［18］。有的研究者认为，中国基础研究工作并不是遵照科学发展本身的客观规律及其与国民经济发展的正确关系来进行布局，基础研究的意义和战略地位常被忽视或贬低，基础研究也常处于摇摆不定的状态［19］。有学者认为，中国的基础研究缺乏整体规划和部署，造成各自为战、自行其事，研究力量分散，研究内容重复，研究课题陈旧，新兴的前沿领域不能形成力量，难以取得重大的突破性成果［20］。1989 年前后，国内许多报纸诸如《人民日报》《科技日报》等纷纷以《把基础性研究工作提高到新水平》《重视和加强基础研究》《基础研究人员的忧虑及呼唤》《继续重视基础研究》等为题，持续表达对基础研究的忧虑。

（3）政治源流的变化。首先是国际科技经济形势的变化。冷战结束后，科学技术的飞速发展使各国政府都把科学技术和创新置于促进经济和社会发展的核心地位，科技实力成为决定一个国家的国际地位和在国际竞争中成败的关键性因素。特别是日益突出的社会发展和环境问题，为科学技术的发展提出严峻挑战。其次是党的执政理念的变化。党的十二大、十三大和十四大报告均提出，要把科技和教育列为经济发展和社会建设的战略首位。1995 年，《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》正式发布，并召开全国科技大会，首次提出科教兴国发展战略。党的执政理念的发展变化，为这一阶段的基础研究政策目标的变迁指明了方向。

（4）政策之窗的打开与政策目标变迁的发生。1994 年2 月17 日，国家科学技术委员会和国家经济体制改革委员会联合制定并颁布《适应社会主义市场经济发展，深化科技体制改革实施要点》。该《要点》明确提出在“稳住一头，放开一片”的方针。其中的“稳住一头”是指“ 稳定支持基础性研究，高技术研究，事关国家经济建设、社会发展和国防事业长远发展的重大研究开发，形成优势力量，力争重大突破，提高中国整体科技实力、科技水平和发展后劲。”该《要点》的颁布打开了基础研究政策变迁的政策窗口。1995 年5 月6 日，中共中央、国务院在全国科技大会上向全党和全国人民发出“坚定不移地实施科教兴国战略”的伟大号召。

《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》中明确了基础研究的地位，首次引入基础研究的“国家目标”概念，指出“在当前一个时期，基础性研究要把国家目标放在重要位置，把为国民经济和社会发展提供动力作为中心任务，重点解决未来经济和社会发展的基础理论和技术问题，创立新的技术和方法；注重发展新兴带头学科、边缘交叉学科和应用基础学科，支持自然科学与社会科学的合理结合，重视软科学研究及应用。”随后，“973”计划“知识创新工程”试点、面向21 世纪教育振兴计划等一系列政策相继颁布和实施，直面基础研究发展中的各种问题，回应政策源流中的各种意见主张和政策建议，顺应国家发展战略和基础研究发展理念，共同推动着中国基础研究政策目标从聚焦“重点项目突破”向“服务国家目标”变迁。

3.2 基础研究政策目标从“服务国家目标”向“提升原始创新能力”转变

（1）问题源流的变化。基础研究政策目标从“瞄准国家目标”向“提升原始创新能力”转变阶段，基础研究领域的问题不断发展，相互作用。表现为原创成果较少、基础研究经费投入不足和浪费现象并存、基础研究人才队伍结构不尽合理、原有的基础研究评价体制弊端显现等。

原始创新能力是当今世界国家间科技、经济竞争的重要标志，是一个民族对人类文明进步做出贡献的主要体现。我国基础研究在有些领域处于领先，但国际相比，整体实力和原始创新能力还很薄弱。这首先表现在中国基础研究缺少重大、突破性的原始创新成果。这一点可以从代表中国科学研究水平的国家自然科学奖连年发生空缺反映出来。1991 至2001 年我国国家自然科学奖一等奖出现5 年空缺，1999—2001 年竟出现连续三年空缺，这一现象引起中国科技界的忧虑［21］。而且，中国论文的平均被引用次数也低于国际平均被引用次数，甚至一些中国学者发表的论文被SCI 收录会议摘要后，零被引百分比逐年增长［22］。

其次，基础研究经费投入不足和浪费现象并存。近年来，我国基础研究投入经费占研究与试验发展（R&D）投入经费的比例明显低于世界其他国家。以1987—2004 年的数据为例，中国基础研究投入强度基本维持在5%的水平，而同时期美国的基础研究投入强度为16.2%，日本为13.8%，德、英、法、意均在25%左右，韩国为14.1%［23］。另外，中国基础研究人均经费也偏低。经费投入不足造成基础研究领域千军万马争经费、争课题的现象，严重地影响和制约基础研究人员潜心从事基础研究［24］。同时，在有限的经费投入下，课题分散、重复现象也很严重，这必然导致经费投入效益很低。

再次，基础研究人才队伍结构不尽合理。以国家自然科学基金项目负责人年龄分布的峰值为例，1990 年的年龄峰值为51～55 岁，到2002 年，年龄峰值为36～40 岁。虽然人才队伍老化问题相对改善，但仍没有形成年龄结构的合理分布，随着这一群体的老化，新的人才结构的危机可能会很快出现；二是基础研究人才层次结构严重失衡。合理层次结构应为高、中、初级研究人员至科研辅助人员人数逐渐增多，而现实情况却刚好相反；三是基础研究人才队伍的区域分布不合理，这是由于全国不同地区的地理位置、经济条件和科研环境等因素导致的；四是科研辅助人员严重短缺，高技能人员尤甚［25］。

最后，原有的基础研究评价体制弊端显现。20世纪90 年代以来，中国在基础研究评价方面出现的种种“社会现象”引起科学界和科技管理部门愈来愈多的关注。各行业、各部门内部在考核科研人员的工作业绩时，开始将科研成果产出的数量列入指标体系来进行考核。为了追求论文数量的增加，一些人甚至将一篇论文改头换面然后多篇发表，在学术界内部被戏谑为“一个鸡蛋炒几个菜”［26］。同时，正是这种普遍的过度量化、急功近利倾向，使得越来越多的弄虚作假等学术不端行为不断出现。就连国际科学界也对中国这种评价机制给予关注。2001年，《Science》发表文章称，“中国科学院：‘不出版便出局’在中国正在变成现实”［27］。

（2）政策源流的变化。2000 年3 月27 日，科学技术部等五部门在京联合召开进入新世纪的第一次全国基础研究工作会议，分析中国基础研究发展面临的新形势、新特点和新问题，研究部署新时期全国基础研究工作。会议强调，必须重视基础科学研究，不断提高自主创新能力。大会讨论《关于加强基础研究工作的若干意见》（讨论稿）和《基础研究发展提纲》，明确新时期中国基础研究工作的思路。2001 年3 月6 日，《关于加强基础研究工作的若干意见》正式公布，强调要加强基础研究和国家目标的联系，坚持“有所为，有所不为”；要强化创新，提高中国基础研究的整体水平。2002 年2月20 日，科学技术部等五部门提出《关于进一步增强原始性创新能力的意见》，指出必须把增强原始性创新能力作为新时期科技发展战略的一个重要指导思想，必须进一步改革中国的科技管理制度，合理配置国家科技资源，营造良好、宽松的科研环境。两个文件的发布对于提升原始创新能力、提高政府对科学技术的管理水平具有重要意义，在科技界引起了巨大反响。

临近新世纪，政府领导人及专家学者都敏锐地认识到基础研究对于国家经济技术和发展的重要意义，在多个场合强调基础研究的重要性。1997 年3 月，李鹏总理在全国人大八届五次会议《政府工作报告》中，用一大段话来强调基础研究的重要性并提出其奋斗目标［28］。中国科学院院士、福建省科协主席吴新涛充满忧虑地说，中国整体科研实力与国际相比还很薄弱，缺乏基础研究的重大突破和重大技术发明创造，原始性创新太少［29］。关于基础研究经费投入问题，专家学者普遍建议，要提高政府财政对基础研究经费的投资强度、优化财政性基础研究经费的投入结构、提高非政府基金在基础研究经费中的比例。还有学者提出，要加强基础研究评价制度建设，不断完善同行评议制度，正确看待SCI 数据在基础研究评价中的作用，营造宽松的学术氛围，健全基础研究评价信用制度［30］。

（3）政治源流的变化。进入21 世纪，全球化进程加速，知识经济迅猛发展，科学技术促进经济和社会发展、推动社会进步、维护国家安全的作用更加突出。拥有充足的基础研究成果和大批高水平的创新人才是跻身世界强国的根本保障，基础研究被世界各国作为国家重要的战略资源。从国内情况看，20 多年改革开放带来经济高速增长的同时，国家也面临新的挑战。20 世纪90 年代开始出现无新增就业的增长，就业压力越来越大；国民收入差距也越来越悬殊，甚至出现十分严重的两极分化现象；环境破坏、生态失衡和资源浪费等现象十分严峻。面对国内外的新形势、新任务以及经济社会发展中日益凸显的新问题，2003 年7 月28 日，胡锦涛总书记提出树立“全面发展、协调发展、可持续发展的发展观”的思想。2003 年10 月14 日，党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出要“坚持统筹兼顾，协调好改革进程中的各种利益关系。坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。至此，中国开始探索以自主创新及科学发展为重点的发展战略，这一发展战略的形成引领我国基础研究政策向加强“原始创新”的目标变迁。

（4）政策之窗打开及政策目标变迁的发生。2003 年3 月，我国正值党和国家领导人换届选举，新一届国务院组成，在新一届国务院的第一次全体会议上，政府决定着手研究制定这一关乎国家、民族长远利益的重大战略决策——《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020 年）》，政治之窗得以开启，为基础研究政策目标的第二次变迁带来契机。党中央、国务院高度重视国家中长期科技发展规划的制定工作，国务院领导采取登门访谈、研读资料、召开座谈会等多种方式，深入调研，认真听取科学家、学者们的建议。历经三年，2006 年1月26 日，中共中央、国务院又做出《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》，2 月9 日，国务院正式发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020 年）》。此后，《国家“十一五”基础研究发展规划》《国家基础研究“十二五”专项规划》以及《“十三五”国家基础研究专项规划》等也陆续出台，这些文件均对各个五年计划期间国家基础研究的发展原则、发展方针、发展目标和努力方向做出具体安排，强调中国基础研究要以提升国家竞争力为核心，把增强原始创新能力放在突出的位置，进一步彰显“提升原始创新能力”成为我国基础研究政策目标的思路。

可以说，21世纪初期，在政治源流发展的驱动下，面对我国基础研究领域原创成果少、经费投入不足与浪费、人才队伍结构不合理和评价体制扭曲等问题，中央政府各部门、全国人大代表、政协委员及专家学者等政策企业家积极行动、提出建议，三源流共同作用实现了我国基础研究政策目标的第二次变迁。

4 结论

通过上述分析发现，多源流理论框架在一定程度上解释了我国基础研究政策目标变迁的过程。政治源流、问题源流和政策源流的发展变化共同推动了我国基础研究政策目标的变迁。首先，我国的基础研究政策目标的变迁都是在问题源流逐渐变化，特别是发展到同发达国家进行对比显示出重大差距时，才被纳入政策议程设置的范围，成为拉动中国基础研究政策目标变迁的一股力量。其次，政策源流的变化主要源于政策共同体的思想和建议的碰撞和组合，然后提出更完善的政策方案，从而推动基础研究政策问题进入政府议程，引发政策目标的变迁。再次，政治源流的变化引导并保障基础研究政策目标变迁的方向。建国以来中国共产党的“全心全意为人民服务”的执政理念并未发生质的变化。但处于不同的发展阶段，不同的领导集体的具体执政理念表达方式有所变化，对基础研究政策目标的变迁产生重要影响。就三个源流在我国基础研究政策目标变迁中的作用而言，政策源流和问题源流发挥的作用更大，前者作为基础研究政策变迁的推动力，后者作为基础研究政策变迁的拉动力。问题是政策变迁的出发点，它成为拉动政策变迁的动力,凸显其在基础研究政策变迁中的主动作用；而政策方案是政策变迁的落脚点，它成为推动政策变迁的动力,凸显其在基础研究政策目标变迁中的助推作用。二者一拉一推,在政治源流的保障之下,共同实现我国基础研究政策目标的变迁。

上述结论为我国政府制定基础研究政策带来一定的启示：要密切关注基础研究领域问题源流的变化，做好政策评估、健全信息反馈，及时、准确地界定政策问题；要不断丰富基础研究政策过程的参与主体，广泛收集政策建议，为形成完善的基础研究政策奠定基础；要善于从政治源流中获取推动力，营造基础研究政策发展的良好氛围；要时刻做好准备，利用政策之窗开启的机会，促进基础研究政策的发展与变迁。

当然，多源流理论框架并没有包含影响我国基础研究政策目标变迁的所有因素，例如国际环境以及国内制度性因素的变革也会对我国基础研究政策变迁产生深刻的影响，但在本文的分析框架中没有加以分析和印证，有待今后做进一步研究。