问题与发展：党建引领社区治理现代化研究

师 林，李 墨

（1.天津美术学院 思政课部，天津 300141；2.天津师范大学 马克思主义学院，天津 300387）

社区是城市社会的基本单元，社区治理成效直接影响着城市社会的发展。党的十九大提出要加强社区治理体系建设，推动社会治理中心向基层下移，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动的目标。基层党组织作为社区权力结构的核心，是国家与社会之间的纽带，对社区治理有天然的领导属性。基于此，本文从党建引领社区治理的理论实践入手，分析社区治理与政党建设的契合逻辑，直面当前存在问题，探索构建本土化的社区治理理论，并提出相对应的推进路径，实现党建引领下共建共治共享社会治理格局的形成。

一、基层党建引领社区治理现代化的理论实践基础

社区是城市居民的社会共同体，是社会治理体系中的基本元素。社区治理的方式对城市的稳定起决定性作用，2017 年中共中央、国务院在《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中指出把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线。凸显出基层党建在社会治理中的关键作用。

（一）习近平新时代中国特色社会主义思想为基层党建引领社区治理现代化奠定根本基础

习近平新时代中国特色社会主义思想系统回答新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义这一重大课题。是创新社会治理的行动指南，是实现基层党建引领社区治理的根本保证。在新时代，社区治理在国家治理体系中的作用愈发重要，通过加强党对社区治理的全面领导，是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础。

一是对党建工作作出了具体要求。提出坚持和加强党的全面领导。党的基层组织是党的战斗力的基础，要以提升组织力为重点，突出政治功能，健全基层组织，不断增强基层党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力。把企业、农村、机关、高校、事业单位、社区等基层党组织建设成为贯彻落实党的方针政策、推进社会治理改革发展的战斗堡垒。

二是将推进国家治理体系和治理能力现代化纳入习近平新时代中国特色社会主义思想理论体系。党的十九大报告中对建设平安中国、加强和创新社会治理作出一系列重要部署。

通过不断加强完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，为打造共建共治共享的社会治理格局奠定基础。从顶层设计为实现基层党建引领社区治理提供了根本保证。

（二）中国化的社区治理理论为基层党建引领社区治理现代化提供理论依据

传统西方的社区治理分析框架集中于国家—社会关系理论、治理理论和社会资本理论。分别从权力结构、治理主体、关系网络等角度对社区治理进行了理论设计。国内学者通过借鉴西方社区治理理论资源，对我国的社区治理进行了实践，取得了一定成效。但由于西方与中国国情与制度皆不相同，西方社区治理理论还需中国化。

从新中国成立至今，中国社会治理承载体经历了从单位—社会—社区的转变，治理方式则经历了统治—管理—治理，每次的过渡虽历经阵痛，但都较为平稳顺利。通过梳理发现其中的关键要素就是由政党引领的从上至下的顶层设计，诚然社会存在着自我调节功能，但中国共产党的主导提升了社会治理转型效率。中国共产党通过加强基层党组织建设，实现了国家权力向社区的延伸，同时紧密联系居民成为社区治理中的主导力量。“党居于国家与社会之上，通过对国家政权的驾驭，对社会的有效组织和整合，实现对城市社区秩序的建构和民主治理的发展。”[1]实践证明，将政党维度纳入社区治理符合中国国情，从而为基层党建引领社区治理提供了理论来源。

（三）新时代党建与社区治理相耦合的探索创新为基层党建引领社区治理提供了实践支撑

实践是检验真理的唯一标准。2018 年以来北京市实施“街巷吹哨，部门报道”1 号改革创新工程，积极探索党建引领基层治理体制机制创新。“街巷吹哨，部门报道”的核心要义是坚持党建引领，以问题导向为出发点，通过提升街道（乡镇）党工委、社区党委的领导力和组织力，将党的政治优势、组织优势转化为社区治理优势，把基层党组织建设成为主导基层社会治理的战斗堡垒。

“街巷吹哨，部门报道”的路径是赋权、下沉。赋权，就是理顺职能部门与街道的“条、块”关系，加强街道党工委的领导力，向街道赋权，明确街道党工委和办事处的职责清单，其他职能部门不得随意向街道安排工作，在确权的基础上，赋予街道对重大事项的意见建议权，对综合性事项的统筹调度权，提高街道对政府部门的绩效考核权重，让“吹哨报道”落到了实处。下沉，将干部和职能同时沉到基层。实践中，北京探索出四种“报道”形式，即执法力量到街道综合执法平台“报道”、区级党组织和在职党员到社区“报道”、周末卫生大扫除组织党员干部现场“报道”、街道干部到社区“报道”。在“报道”过程中，北京积极搭建基层党组织和在职党员参与社区党建、社区治理的平台载体，倡导在职党员走出家门、走进社区，听取民意，服务社区。通过赋权、下沉，确保街道集中精力抓党建、抓治理、抓服务，为基层党建引领社区治理提供了实践基础。

二、基层党建引领社区治理现代化进程中的制约因素

在改革开放和经济社会转型不断深入的大背景下，“呈现的直接结果是总体性社会的解体与释放，逐步衍生和形成了自由流动资源与自由活动空间”[2]。随着单位制的消逝，大量的社会组织涌入到社区中，社会成员对党组织的依附逐渐弱化，这使基层党组织在引领参与社区治理中面临诸多制约因素。

分析： 综合以上分析，为避免水稻品种抗病性丧失过快，一方面可以丰富水稻的抗病品质，即具有R1R2R3，以应对拥有不同A基因的MP；另一方面，可以在同一区域分别种植抗病和感病水稻，以弱化对MP的选择作用，避免A基因频率的过快变化。

（一）基层党组织建设理念转型迟缓

在面对快速发展的经济社会时，基层党组织受自身体制约束，在理念转换上落后于社会组织，存在固化、单向流动倾向。

一是基层党组织发展相对固化。基层党组织依托单位而建立，日常工作对象、工作场所、工作范围相对固定。“然而，在当前的社会治理中，基层党组织面对的是从事不同职业、来自不同社会阶层、不断加速流动的群体和组织以及各种资源，‘固化’、‘静态’的党建理念越来越不能满足城市发展和社区治理的需要。”[3]固化的党建理念导致基层党组织覆盖面不全面、包容吸纳能力弱，在社区治理中无法发挥领导核心作用；

二是基层党组织建设存在单向流动倾向。传统基层党组织建设遵循自上而下的行政化路径开展，缺乏自下而上的反馈以及横向的交流，形成了单向的科层制管理，行政性占据主导地位。[4]随着社会经济的快速发展，尤其是新媒体时代的来临，城市社区日益开放，资源流动更加透明，人与人之间的交往形式更加多样化，其他社会组织也得到长足发展，社会治理呈现扁平化趋势。“城市社会单位体制的解体和市民社会的成长使政府与社会的关系发生从纵向控制到横向互动的转变。”[5]在现代社区治理中，基层党组织作为主导力量，应发挥纵向承接上级党组织、横向沟通居委会、业委会等其他社会组织的作用，更多地展现党组织的社会性而非行政性特征。

（二）基层党组织权威面临挑战

一是社区治理主体的多元化使基层党组织面临权威危机。“随着市场经济的发展和‘社区建设’的提出与推进，越来越多的现代化元素参与进来，基层社会治理开始由过去相对封闭、单一、线性的形态逐步演化为开放、多元、交织的形态。”[6]在当前城市社区中，社区党委、社区居委会、业委会、物业公司、驻区单位以及其他居民自发组织等共同参与社区治理，在治理过程中，“由于众多社会治理主体在组织任务、目标取向、运行机制、作用方式等方面都存在很大不同，大大挤压了基层党组织的作用范围，影响到基层党组织对国家意志在社区的贯彻顺畅度”[7]。特别是近年来大量“两新组织”的出现，由于未建立党组织，在参与社区治理时，基层党组织无法有效监督，这对基层党组织在协调不同社会组织之间关系、发挥引领作用上形成挑战。

二是基层党组织自身建设的“悬浮化”影响党组织权威。“社会自主性增强，社会日益呈现流动性、网络化、碎片化的状态，这一趋势使得依赖组织、动员、指令的党组织在基层社会治理中越来越难以有效‘进场’，导致在基层党建中出现‘悬浮化’问题。”[8]首先，基层党建活动“悬浮化”。目前社区党委开展的活动主要集中于上级党组织部署的文体、公益、政务活动等，日常精力聚焦于上级布置的行政工作，对社区治理中各方利益冲突缺乏主动参与，对自下而上的党建活动与其他社会组织及社会成员缺乏互动。党建活动的“悬浮化”导致基层党组织与社区治理实践脱节。其次，基层党建平台“悬浮化”。在城市社区，基层党建平台发展主要依托社区党委，社区党委对社区居委会进行指导，社区党委下设党小组，将党组织的权力延伸到楼门，这种延伸依托于政党权力自上而下的方式进行推动。当前随着社会空间的日益扩展、社会流动性的增强，基层党建平台也出现局限性，“摊大饼”式的党建扩张缺乏精细化，尤其是对无隶属关系的“两新组织”、社区活动团体缺乏影响力，在党建平台建设中存在空白点，导致基层党建引领社区治理流于形式。

（三）基层党组织的价值认同有待深化

“从政党政治理论出发，政党是其成员和选民意志和利益的代表者。在整个政治体系结构中，政党是一种利益聚集的机构，也是联系统治者和被统治者的桥梁。”[9]政党对社会成员利益的维护与分配决定着价值认同的高低。计划经济时期，社会个体高度依附于单位，居民集体意识较强，每个个体的工作、生活都处于单位之中，基层单位党组织也因为对个体的生产、生活等直接利益方面有较强的支配性而具有较高的威望，社会成员对党组织有较高的价值认同。但自十一届三中全会以来，国家逐步向社会放权，单位制管理模式日渐式微，社会个体由单位走向社会，尤其是进入新世纪以后，伴随着社会转型不断加速、户籍制度改革，社会分化程度不断加强，流动性不断加大，社会个体进入社区成为“社区人”，拥有更多的自主权，生产生活方式更多依靠其他社会组织，与基层党组织的利益关联性愈加减少，加剧了社会个体对基层党组织的疏离感。在思想观念上，受市场经济负面影响，社区个体强调个人利益，集体意识淡化，对参与社区建设不热心，而且随着生活水平的提高、生活条件的改善，社区个体的利益诉求日益多样化，面对日益增长的需求，基层党组织不能有效回应，而新的利益调节机制短期内难以建立，在一定程度下会引发部分社区居民或社区治理主体之间发生利益冲突。基层党组织作为社区治理的核心，面对利益冲突不能采取有效措施予以引导，会动摇党的执政基础。现实中，大部分城市社区党委（党支部）面对这种变化，存在感不强，在提升社会成员的价值认同层面作用发挥不够。

三、政党建设与社区治理的契合逻辑

在中国基层党组织是社区公共权力的核心，是提升社区治理的主体力量。政党建设主要基于政治的逻辑，如何组织群众、宣传群众、凝聚群众和服务群众是政党建设的本质。[10]这一政党逻辑与社区治理目标相契合。政党参与到社区治理中，主要体现在政党扮演什么角色、作用如何发挥、权力如何建构这三方面。

（一）政党角色定位是平衡社区治理中多元主体的关键

治理理论以“由谁治理”延伸出多中心治理理论、元治理理论、参与式治理理论、合作治理理论等，核心焦点在于治理主体的争论。但在中国，中国共产党在社区治理中既是治理主体的一员，又在多元主体之上。

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。在城市社区治理中，基层党组织因其自身政党属性，是社区权力的领导核心和主导力量。其一，中国共产党是领导核心。在社区治理中，社区党委（党支部）纵向承接街道党工委的权力下移，指导社区中的社会组织、驻区企业单位成立党小组，具备将基层党建整合为条块结合网络的能力，在这一网络中，基层党组织比政府行政权力能更有效地整合社会，保证城市社区治理有序推进。其二，中国共产党是主导力量。在“后单位”制背景下，各类社会组织越来越多地参与到社区治理中，基层党组织凭借其自身强大的政治属性，掌握有优势社会资源，在各治理主体中起到支配的作用，通过制定规则，既能引导社会组织又能确保公平有序参与。

（二）政党作用的发挥关系着社区资本的形成

社会资本理论关注社会中个体间的关系和社会网络，聚焦社会资本产生的途径。社会资本与公民意识、个体间联系程度呈正相关。一般情境中，国家制度、社会组织决定着社会资本的产生。国家制度通过政治权威凝聚社会成员，加强公民的认同，增进邻里关系，从而产生社会资本。而社会组织扎根于社区，与社区居民联系更为紧密，居民通过社会组织互相交流，形成互相间的信任。在中国，社会资本主要体现在人情社会中的关系网络，由于社会组织发展尚不充分，为此中国共产党可运用权力建构居民与政府间的互信关系，对社会资本的生成具有重要意义，同时也拓展了社会资本生成途径。

（三）政党权力的建构决定了党领导社会的政治逻辑

传统的“国家—社会”关系理论主要集中于国家和社会二元权力结构框架的分析。具体到我国实际，与西方制度不同，国家—社会都在政党领导下，形成政党—国家—社会的三重维度。在社区治理中，“基层党组织是国家与社会自治相链接的纽带，它既为国家介入社区治理提供了渠道和空间，也是推动社区自治的关键动力，既能代表国家政权的宏观意志，又能够直接充分地反映基层社会的微观民意”[11]。

中国共产党在社区治理中的权力建构基于两方面：一是党充分发挥密切联系群众的优良作风，凭借强大的组织动员能力，深入社区在社区治理中成为核心政治力量；二是党通过基层党组织在社区中处于权力中心位置。中国共产党作为执政党，在基层社会中具有强大的凝聚力，拥有绝对权威。党在社区的权力建构突出了中国共产党领导社会的政治逻辑。

综上，我国的社区治理理论来源于西方，但又必须把握中国城市社区治理的现实逻辑，在理顺政党权力、角色定位及作用发挥后，创新提出党建引领城市社区治理的本土理论建构，为我国社区治理理论的发展提供参考。

四、新时代基层党建引领社区治理现代化的推进路径

城市社区是国家与社会的交汇场所，“在我国，城市基层党建是保障政府治理与社会自我调节良性互动的一种最重要的组织机制”[12]。2017 年出台的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》为新形势下社区治理开创了新局面，党的十九大对新时代的党建和社区治理作了部署。基层党建引领城市社区治理要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，就基层党建与社区治理如何实现互相融合与良性互动进行探索。

（一）推动党建理念创新，实现功能转化

在新时代，面对城市社区治理存在的问题，基层党组织要适时创新党建理念，实现功能转化，从而使基层党组织能更好地适应社区治理的应然与实然需求。一是推进党建“多级联动”，实现纵向覆盖。对党内的多级党组织明确各自职能作用。市、区（县）委发挥总指挥作用，街道党工委发挥“龙头”作用，社区党委（党支部）发挥战斗堡垒作用，网格与居民党小组发挥夯实基础作用。各级党组织联动，形成条块结合、优势互补的组织网络，把社区内分散、流动的党员纳入网络，实现基层党组织与社区单元的高度契合。二是实现党组织横向全覆盖。面对新形势下社区自治空间的扩大，新兴组织不断出现，着力推动党组织全覆盖，补齐党建的空白区域，推进党建进商务楼宇、工业园区、商业市场等，在“两新组织”设立党小组，扩展党组织的社会构成，打破固化、单向的传统，健全完善动态的党组织网络体系，推动社区治理能力提升，遏制党建平台建设“悬浮化”问题。三是充分发挥基层党组织的社会逻辑关系。传统基层党组织强调政治管控、组织动员，随着社区自治和公民自主性发展，基层党组织应与社区紧密结合。对内基层党组织要淡化行政功能，对科层制管理进行适度调整，明确组织边界，改革运行机制，由纵向的政治权力控制转向一核多元协商治理；对外更多地发挥社会属性，通过扩大宣传、意识形态的灌输以及将社区精英吸纳到党组织中等非政治权力因素促进社区治理。

（二）推动社区治理结构优化，实现治理主体良性互动

城市社区党委（党支部）发挥连接政府与社区成员（个体、社会组织）之间的纽带作用，通过协调平衡社区中的各利益主体，促进社区治理结构优化。一是推进基层党建和社区自治互相融合。在市场改革与社会转型进入新阶段的当前，具有自主意识的社会主体更加多元化，社会化资源积累进一步增强，使得基层自治载体的社区居委会很难再有效进行治理，由此兼具政治性与社会性的基层党组织的核心主导作用更为凸显，“事实上，依靠政党的力量推动社区发展比通过政府的行政力量更有优势，更符合社区自治的本质”[13]。基层党组织充分发挥政党的社会性，通过开展利益协调、公共服务提供等促进各社区治理主体互相合作，实现与社区治理互相融合。二是突出基层党组织对社会组织的引导及支持作用。基层党组织通过政党属性借助国家权力推动各类社会组织、团体参与社区治理，引导社区居委会、业委会及“两新组织”发挥公共服务功能，拓展社区自治空间。在治理过程中，基层党组织要通过健全制度、搭建平台为社会组织创造和谐的环境，促进社区治理结构优化。基层党组织在通过引导社会组织对社会资源进行整合的过程中进一步提升自身的主导地位。

（三）推动强化基层党组织权威，为社区治理创造稳定的环境

城市社区中基层党组织是党在基层社会的核心代表，强化基层党组织权威，对于巩固党的领导、稳定社会秩序具有重要作用。一是基层党组织要主动融入社区建设。当前在多元共治的背景下，基层党组织要积极介入社区公共领域，敢于正面直视各方利益主体，根据社区实际开展相应的活动，增强主导社区公共议题的能力，展现政党权威。二是基层党组织要调整运行方式。基层党组织要依靠“多级联动”模式扩大影响力，重点从组织动员、强化行政权力转向社会服务与协商治理，推动高流动性的社区个体互相交流，创建公民意识，构建社会资本，重构基层党组织在社区成员中的认同感，提高威望，消减潜在的社会失范。

（四）推动提升基层党组织利益整合能力，增强社会成员价值认同

当前的社会治理结构呈现出社区成员流动频繁、利益分化、治理主体多元参与等扁平化特征，基层党组织应着重突出利益整合及利益协调。一方面，应将利益表达纳入基层党组织职能。基层党组织遍布各行各业，深深扎根于民众之中，最了解社区个体的利益需求。因此基层党组织要充分利用联系群众的优势，将利益表达纳入自身职责，不仅仅是做上级组织的传声筒，要大力开展建设服务型政党的组织活动，提升社区成员的认同感。另一方面，应拓展基层党组织的利益表达范围。“众所周知，党在建立与发展的大多数时间里将自己的利益表达范围设定为代表工人和农民阶级为核心的劳苦大众利益的政党。”[14]但在经济社会改革持续深化的背景下，基层党组织利益表达应向满足中国最广大人民的利益方向转变。在维护全体社会成员利益的基础上，不断推动基层党组织实现自上而下、自下而上两种利益调节渠道互相融合，增强基层党组织的代表性，提升社区成员的凝聚力，共同参与到社区治理中。