个人银行结算账户管理中存在的问题及对策研究

王媛媛

（中国人民银行武汉分行营业管理部，湖北 武汉 430000）

一、引言与文献综述

银行结算账户是支持社会资金流入流出的基础，高效的账户管理工作对打击违法犯罪行为、维护支付市场秩序和金融稳定具有至关重要的作用。个人银行账户是银行结算账户的重要组成部分，同时由于市场环境不断变化，支付结算的渠道也越来越多样化，个人经济活动日趋活跃，成为支付结算的主要服务市场和对象，研究如何完善个人银行账户管理显得尤为重要。

目前，已有许多文献对个人银行结算账户管理进行研究。范静（2016）认为个人银行账户实名制存在对虚假非居民身份证件缺乏有效核实手段、“假名账户”开户隐蔽性较强等问题，应加强宣传培训以增强风险意识，建立权威的身份信息核实系统，明确银行对问题账户的处置权利，加强对非法使用身份证件的惩戒，加大监督以遏制不正当竞争行为。谢晓晨（2018）从账户分类政策入手，研究支付结算有关法律制度现状，指出我国支付结算制度在制度供给方式、制度质量和制度时效性等方面存在问题，并提出制定支付结算专门法律、建立风险为导向的制度理念和提高制度自身质量等建议。彭果（2018）研究分析个人银行结算账户分类管理制度实施以来，账户管理的发展现状以及产生的积极影响，并指出账户管理实践中存在未能满足个人支付不同需求、标准不统一等难题。蔡宁伟（2019）探究商业银行Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ类账户管理的历史演进，并展望今后账户管理发展趋势。景翠莲（2019）深入分析个人Ⅱ、Ⅲ类账户发展现状，指出在个人银行结算账户分类管理制度落地过程中存在的困难并提出针对性建议，旨在便于广大消费者切实享受到个人银行结算账户分类管理的益处。严凌（2019）分析个人银行结算账户粗放式管理下开户管理、客户信息搜集和使用存在的洗钱风险，并提出需要进一步加强立法、优化客户身份信息识别措施、精细化账户管理。尽管已有很多学者研究个人银行结算账户管理问题并取得一些成果，但现有文献多从制度实施效果、个人银行结算账户信息技术、提升账户服务等方面进行研究，且相关研究多出自金融行业内部实践，对于系统分析个人银行结算账户管理现状、对比分析国内外个人银行结算账户管理模式以及如何借鉴国外管理经验、因地制宜解决我国个人银行结算账户管理中的问题，相关研究鲜少涉及。

基于此，本文对我国个人银行结算账户管理的发展及现状进行简要分析，深入探讨我国个人银行结算账户管理中面临的难题，对比分析国外账户管理模式、账户管理体系、账户管理职能等，为提升我国账户管理工作的效率、维护地区支付体系持续稳定提供有益建议。

二、我国个人银行结算账户管理的发展及现状

（一）我国个人银行结算账户管理的三大发展阶段

我国个人银行结算账户的体现形式从最开始的存折制发展到后来的卡片制，到现在电子账户的出现，其发展历程大致可以划分为三个阶段。

1.账户向实名制管理演进阶段。2000 年3 月20日，《个人存款账户实名制规定》实施，规定“自2000年4月4日起，个人在金融机构开立个人存款账户时，应当出示本人身份证件，使用实名。代理他人在金融机构开立个人存款账户的，代理人应当出示被代理人和代理人的身份证件”。此后，《关于<个人存款账户实名制规定>施行后有关问题处置意见的通知》《人民币银行结算账户管理办法》《人民币银行结算账户管理办法实施细则》等一系列文件对实名制管理做出更为具体的规定。自此，金融机构在为客户开立个人银行账户时，均需遵守实名制管理的规定，这是个人银行账户发展的第一个关键历史节点。

2.账户向分类管理演进阶段。为提高金融机构支付结算服务效率和服务质量，中国人民银行先后发布《关于改进个人支付结算服务的通知》《关于进一步落实个人人民币银行存款账户实名制的通知》等文件。2015 年12 月25 日，中国人民银行发布《关于改进个人银行账户服务加强账户管理的通知》，在现有个人银行账户基础上，增加银行账户种类，将个人银行账户分为Ⅰ类户、Ⅱ类户和Ⅲ类户，并区分不同功能，个人银行账户使用的便利性进一步增强，银行账户内部管理也得到优化。

3.账户向通用性演进阶段。自开展个人银行账户分类管理以来，中国人民银行相继发布《关于落实个人银行账户分类管理制度的通知》《关于加强开户管理及可疑交易报告后续控制措施的通知》《关于改进个人银行账户分类管理有关事项的通知》等一系列文件，对Ⅱ类户和Ⅲ类户的开立方式、功能和资金使用限制等进一步明确，健全绑定账户信息验证机制。自此，开立的本行Ⅱ类户和Ⅲ类户可以绑定他行Ⅰ类户，账户通用性、使用便利性进一步提升。

（二）我国个人银行结算账户管理现状

在我国，中国人民银行作为个人银行结算账户的主管部门，负责制定账户相关政策法规，对个人银行结算账户进行管理，各银行机构结合自身业务发展情况和风险管控情况制定本行的银行结算账户管理制度办法。目前，我国个人银行结算账户采用分类管理的方式，分为Ⅰ类户、Ⅱ类户和Ⅲ类户，对不同类型账户设定不同的账户数量、账户功能和资金限额。

根据中国人民银行官方网站公开发布的有关数据显示，截至2020 年1 季度末，全国共开立个人银行结算账户114.45 亿户，人均拥有银行结算账户数达8.17 户。个人银行结算账户数量和人均拥有账户数量呈逐年上升趋势，2017 年至2019 年末账户总数分别为91.69 亿户、100.68 亿户、112.66 亿户，人均拥有账户数分别为6.63户、7.24户、8.09户。同时，随着经济快速发展，银行卡持有量和人均持有量逐年增加，被广泛用于转账和消费，已经成为使用率最高的非现金支付工具。截至2020年1季度，全国银行卡在用发卡数量85.28 亿张，全国人均持有银行卡6.09 张。2017 年至2019 年末，全国银行卡在用发卡数量分别为66.93 亿张、75.97 亿张、84.84 亿张，全国人均持有银行卡分别为4.84张、5.46张、6.03张。然而，由于信息技术、移动互联网等的普及带来支付市场快速变化，加之社会公众支付安全意识淡薄，利用个人银行结算账户从事电信网络诈骗、洗钱和恐怖融资等违法犯罪活动时有发生，个人银行结算账户风险管控面临着巨大挑战。

三、我国个人银行结算账户管理存在问题

（一）账户管理法律法规不完善

我国现行主要依据2003 年颁布的《人民币银行结算账户管理办法》、2005 年颁布的《人民币银行结算账户管理办法实施细则》以及相关规范性文件对个人银行账户进行管理，其中存在一些问题。一是两项主要的个人银行账户管理制度在立法地位上属于人民银行部门规章，立法层级较低，不利于制度执行。二是个人银行账户管理制度体系结构较为松散，制度数量多，并滞后于支付管理新情况，整个账户管理法律法规体系缺乏全局性和前瞻性。

（二）账户业务标准实施不统一

在个人银行账户业务办理过程中，不同银行机构对部分账户业务的标准实施不统一。例如，账户管理相关规定明确开立Ⅱ、Ⅲ类户可以绑定Ⅰ类户或信用卡账户。实践中，有的银行机构不支持绑定信用卡账户；有的银行机构不支持绑定他行账户。此外，对于绑定账户数量和绑定账户入金限额标准等，不同银行机构根据行内账户管理情况设置不同限制，缺乏统一的监管指导。由此，一方面导致客户使用个人银行账户的体验感下降，另一方面也滋生风险隐患。

（三）客户身份识别存在风险

一是客户身份识别制度不严密，身份识别措施单一。在开立账户过程中，所需提供的身份证明资料较少，仅需提供居民身份证、手机号码等，无需提供驾驶证、社保卡等辅助证明文件。此外，银行机构通过身份证联网核查和人脸识别技术进行客户身份初次识别，并没有根据客户风险程度采取不同的手段和措施。同时，现有技术壁垒导致人脸识别技术准确性不足，也面临各种被攻击的风险。二是跨行鉴权通道不畅通，各渠道间互通性不强。目前跨行鉴权通道主要是小额支付系统通道和银联通道。三是缺乏信息共享平台，通过手机号验证客户身份存在风险。目前，银行机构未能获得移动运营商的相关信息，通过手机号码核实客户身份的方式导致不能有效核实客户预留手机号码是其本人的手机号，存在使用他人手机号码开立银行账户、多人共用同一手机号码等风险隐患。

（四）账户安全性管理面临挑战

随着开户途径和场景的多样化以及生物识别技术在金融领域的运用，银行机构在客户身份信息审核流程发生较大的变化，这意味着银行机构原有的账户安全管理模式面临挑战。许多银行账户通过电子渠道开立而不发放实体卡片，容易被开户人遗忘成为睡眠户。由于开户人对自身账户数量、使用数量不甚了解，长期不使用可能成为潜在的风险点。此外，在账户风险防控方面，由于部门之间数据共享通道不畅通等原因，主要监测手段为传统的数据监测，大数据思维未被运用到账户风险防控之中，现有防控水平远跟不上线上业务的发展要求。

（五）账户业务便利性有待加强

现行的个人银行结算账户分类方法已落实账户实名制，有效遏制部分电信网络诈骗等违法犯罪行为。然而，现行账户分类体系对银行传统经营模式是一个挑战。银行客户倾向于选择支付便捷度更高的银行机构，由此导致客户流动性增大，银行之间的竞争更加激烈。此外，Ⅱ类、Ⅲ类账户应用场景不完善，优势不能得到充分发挥。一方面，部分银行机构未充分利用Ⅱ类、Ⅲ类账户的优势进而大力发展电子银行业务，导致Ⅱ类、Ⅲ类账户应用场景十分有限。另一方面，后续账户功能不完善，部分银行机构虽通过线上开立Ⅱ类、Ⅲ类账户，但信息变更和销户流程不便利，需要客户通过柜面或电话银行方式办理，耗时较久。如若客户因手续麻烦延缓、不办理变更或销户而形成睡眠户，消耗银行账户管理资源，也为银行机构带来风险隐患。

四、国外个人银行结算账户管理经验及对我国启示

（一）美国

美国没有制定专门的法律来规范账户开立和使用等行为，账户管理相关的法律规定散布于《银行保密法》《洗钱控制法》等法律中，由美国国会颁布的法律和联邦行政机构颁布的法规等组成，立法层次较高。在美国，个人银行结算账户分为储蓄账户和支票账户两类，支票账户主要用于消费和一些日常开支，储蓄账户主要用于储蓄存款。相对于简单的个人银行账户分类，美国银行机构所提供的账户服务类型却多种多样，银行账户收费体现服务原则，便利、精细、全面的高端服务收费显著高于标准化、大众化的低端服务收费，由银行机构根据业务发展情况自主决定。此外，开户环节中客户身份识别制度严密，实行实名制和积分制管理。同时，银行机构对客户身份进行持续识别，对开户之后的交易行为和资金流动情况进行记录和分析，通过唯一的社会安全码，实现购房贷款、租赁住房、缴税记录等信息互联互通，及时共享并反馈涉案账户信息，账户管理工作兼具反洗钱和反逃税等社会管理职能。

（二）澳大利亚

澳大利亚没有制定专门针对账户管理的法律法规，相关的规定散见于《金融交易报告法》《犯罪收益法》等反洗钱法律法规中，账户管理体系与反洗钱体系关联紧密，整体立法层次高，具有较高的约束力。此外，相关判决案例也为日常账户管理工作提供参考。在账户分类和性质上没有明确规定，由银行机构自主决定，一般包括日常消费账户和存款账户两类，消费账户用于日常购物、支付账单、提取现金等，存款账户可以定期获取利息。在账户的开立和使用上，银行机构和客户均具有充分的选择权，权利义务对等。在客户身份识别及账户安全性管理上，《金融交易报告法》中要求银行机构在为客户开立账户时应取得“签字人信息”，应提供出生证明、护照、驾照等身份证明文件。对开立账户时提供的主要证明文件和次要证明文件采取“百分制”审核制度，当客户提供的文件总分达到100 分时，才可以开立和使用账户，有效遏制提供虚假资料开立账户的风险。

（三）日本

在法律方面，日本没有制定专门的法律法规来规范银行账户行为，相关规定在《防止犯罪收益转移法》《金融商品交易法》等中都有涉及，多从立法层面确定账户管理的法律地位，立法层次较高。在账户类型方面，主要基于存款类型划分为普通存款账户、支票活期存款账户、定期存款账户、储蓄存款账户、通知存款账户和结构性存款账户。在开立账户时，银行机构有义务根据《防止犯罪收益转移法》对客户进行身份识别调查，除在确认时出示身份证明文件外，还须如实告知交易目的和职业。账户管理相关监管当局主要包括日本银行、财务省、金融厅，银行机构在监测过程中发现《防止犯罪收益转移法》规定的可疑交易情况，应向监管当局提交报告。

（四）对我国的启示

对比分析国外账户管理体系、账户管理模式、客户身份识别制度及账户业务服务等，对我国账户管理工作可以提供一些有益的参考思路。一是国外大多数国家没有专门的账户管理体系，整个账户管理体系和反洗钱体系紧密相连，账户管理相关法律法规也嵌入反洗钱相关法律规定之中，整个法律体系结构清晰，立法层级较高。我国在开展账户管理工作的过程中，可以参考国外模式，合理借鉴反洗钱工作中的方式方法，如将反洗钱“风险为本”的监管理念运用到账户管理工作中，实现传统的“规则为本”向“风险为本”的监管方式的转变，提升账户管理工作有效性。二是国外银行机构大多在简单的账户分类和合理控制风险基础上，开发设计多样化的账户产品和服务组合，打造以客户为中心的差异化、个性化的经营模式，账户管理采用原则监管的模式。我国可以借鉴国外经验，引导市场从“严进宽管”向“宽进严管”转变，引导银行机构转变工作思路，承担账户管理的主体责任，妥善处理合规管理与促进发展的关系，在合法合规、风险可控、兼顾成本与效率的基础上，打造适合自身的个性化账户业务发展模式。三是国外在账户开立和使用时的客户身份识别方面，大多采用分类管理模式，对不同账户设定不同的风险等级，提供不同的账户服务。同时，整个信息共享渠道畅通，银行账户信息和税务、海关以及征信等各类部门信息互联互通，一方面有利于开展账户风险监测工作，另一方面账户管理工作兼具反洗钱职能和反逃税职能。借鉴国外经验，在对客户身份进行初次识别时可以依据不同风险等级采取不同的管控措施，在对客户身份持续识别的过程中及时调整客户风险等级。此外，利用大数据、云计算等技术手段，建立账户信息共享平台，及时共享洗钱、恐怖融资、偷逃税款等相关的账户风险信息，做好风险排查和预防工作。

五、政策建议和措施

（一）完善个人银行账户管理法律体系

一是借鉴国外经验，从法律上重视账户管理工作。提高立法层级，以维护账户管理工作的权威，进一步降低法律风险。二是完善法律体系，从宏观和全局考虑账户管理立法工作。梳理更新现行的账户管理办法等，对账户管理提供真正意义上的原则性指引，提升个人银行账户管理的效率。三是让专家、银行机构参与到账户法律法规的制定环节中，为制度设计提供有益建议，加大对支付市场新问题新情况的研究力度，使相关制度跟上当今支付环境快速发展变化的步伐，增强其协调性。

（二）完善账户开立及使用标准

进一步完善相关制度条款，完善账户开立及使用标准等，堵塞风险漏洞。一是明确绑定账户相关要求。明确绑定账户类型、绑定他行账户要求。二是明确绑定账户数量限制，避免出现被犯罪分子利用的风险隐患。三是明确入金限额，银行机构只能在与客户约定基础上限制入金限额，不得随意降低限额。四是统一本行客户与非本行客户业务流程和标准，平衡成本、客户体验和风险控制，提升非本行客户开户体验。

（三）完善客户身份识别制度

采取“风险文本”的监管理念和工作方法对账户进行管理，开展客户身份初次识别和持续识别。一是完善客户身份识别制度，借鉴国外管理经验，对客户开户初次识别时采取积分制管理的模式，依据不同风险程度采取不同的措施。二是积极推动跨行验证机制建设。提高小额支付系统验证渠道利用率，推动银联等第三方数据平台完善数据库，以实现对Ⅱ、Ⅲ类户绑定账户是否为I类户的有效核验。推动各银行机构对等开放借记卡I类户标识，为行业提供公平、合理的银行卡鉴权验证通道，以降低Ⅱ、Ⅲ类户业务发展成本，营造更好的Ⅱ、Ⅲ类账户场景拓展和营商环境。三是不断优化身份识别技术，通过获取银行机构内部数据库、政府部门信息、其他银行账户信息等多种方式对开户人身份信息进行交叉核验。四是建立移动运营商数据共享平台，推动银行机构与移动运营商之间的合作，实现移动运营商端实名与银行端实名同步验证核实客户身份。

（四）完善的账户风险防控和信息共享

基于个人银行结算账户的发展趋势，银行机构应当重新设计现行的账户制度和流程，平衡成本效率和风险控制，完善账户安全性管理体系。一是加强银行结算账户的风险监测，运用大数据智能化风控技术，从账户、行为、交易关联、终端等维度，构建主动性、智能化、系统化的全流程风控体系，进行实时风险监控，对假冒开户和欺诈交易等账户异常行为及时采取措施。二是借鉴国外账户管理经验，以身份证号码为识别码，推动建立银行账户信息与各个政府部门之间的信息共享机制，完善账户管理体系，提升账户管理效率。从外部看，将银行账户管理系统与工商、税务、海关、司法等部门的系统进行联通，资源共享，实现个人相关信息的查询、共享以及异常交易风险信息的反馈、提示。从内部看，将银行账户管理同反洗钱、反逃税联系起来，建立健全部门间的数据共享交互机制，及时共享账户风险信息，做好风险排查和预防工作。

（五）进一步提升账户业务服务

银行机构可以借鉴国外账户管理的经验，在简单的账户分类基础上，灵活账户管理模式，承担账户管理市场主体责任。依据账户进行客户的分类管理，在合理控制风险的基础上，区分客户风险等级、客户级别、账户产品和收费标准，打造以客户为中心的差异化、个性化的经营模式，全面提升自身竞争力。同时，积极探索应用场景与Ⅱ、Ⅲ类账户功能的契合点，拓宽应用场景，通过流程优化、系统完善，提升客户综合服务体验。