广州市交通需求管理策略应用与思考

广州市交通运输研究所

0 引 言

交通需求管理（Transportation Demand Management，简称TDM）是指通过调整用地布局、控制土地开发强度、改变客货运输时空布局方式和改变人们的交通出行观念及行为，以达到减轻城市交通拥挤的一系列措施[1]。随着经济的快速发展，城市化进程的不断加快，常住人口、机动车保有量的急剧增多，缓解城市交通拥堵、改善城市交通环境成为国内外城市面临的共同课题，城市交通需求管理成为交通行业探索研究的重点课题。广州市现状（2019年）与2005年相比（第二次居民调查开展时间），常住人口增长61%，机动车保有量增长62%，出行总量增长1.4倍。在中心城区路网趋于饱和下，广州市交通需求呈现持续增长的趋势，需求增加幅度明显高于供给。在此条件下，广州市为缓解城市交通拥堵、改善城市交通环境，持续开展多种交通需求管理策略的研究与应用，并取得了相应的成绩。

表1 广州市交通需求管理政策发展主要历程与具体情况

1 需求管理策略基本情况

1.1 发展历程

20世纪90年代，广州市机动车保有量高速增长，特别是1990—1995年，民用汽车保有量增长1.4倍，摩托车保有量增长近2.0倍。加之地面公交线网规模小、且暂未建设轨道交通，在有限的道路资源供给下，城市交通压力突增，中心城区拥堵范围不断增大。在此背景下，交通管理部门积极开展交通需求管理政策的相关研究，将需求管理作为解决交通问题的主要手段，主要采取的措施有限制摩托车通行、限制货车通行等。该过程的主要特点是循序渐进，以摩托车政策为例，1991年限发市区摩托车牌照，2007年起在中心城区范围内全面禁止摩托车行驶，从时间和空间上逐步对摩托车出行进行限制；限制货车通行政策分别在2002年、2006年、2007年、2008年、2010年、2011年、2014年、2015年等多次出台，每次范围和时段有所扩大，限行措施分区域、分车型、分时段，具有较强的灵活性。2010年广州举办第16届亚洲运动会，市交通管理部门为应对亚运会大型活动需求以及后亚运的城市交通拥堵问题，开展《亚运会后机动车分号限行交通管理政策常态化研究》、《亚运会机动车限行等交通组织措施实施效果评估》等需求管理政策相关研究，亚运期间实施机动车单双号和机动车环保分类标志管理等措施，这些措施有效保障了亚运期间交通顺畅，同时为应对后亚运的城市交通需求管理提供了参考和经验。2010年以后，市交通管理部门对交通需求管理策略进行了更广泛的研究与灵活应用。应对中小客车保有量多年增速保持15%以上，2013年开始实施中小客车总量调控政策，研究设置可变车道，积极落实国家“公交优先”政策等，被列为公交都市第二批创建城市。2014年实施差别化停车收费管理政策，2018年实施外地中小客车管控新政（即“开四停四”管控措施）等。

表2 广州市交通需求管理策略基本框架

1.2 基本框架

交通需求管理是指为了提高交通运输系统效率、实现特定目标（如减少交通拥挤、节约道路及停车费用、改善安全、改善非驾驶员出行、节约能源、减少污染等）所采取的影响出行行为的各种政策、技术与管理措施的总称[2]。交通规划理论将出行划分为出行产生、出行分布、方式划分、出行分配四个阶段。考虑在出行的不同阶段实施需求管理的目标、策略和措施手段的不同，构建广州市交通需求管理策略的基本框架如表2所示。

2 产生与分布阶段管理策略

2.1 规划引导交通与土地利用协同发展

2.2 优化综合交通枢纽的规模与总体布局

通过优化综合交通枢纽的规模与总体布局，以引导控制出行总量与距离，降低集聚强度。2019年发布实施《广州市综合交通枢纽总体规划（2018—2035年）》，审议通过《广州市交通发展战略规划》，根据城市空间格局和运输需求发展，以空港、铁路枢纽为重点，汽车客运站、水运客运港、轨道交通站、公交站场为基础，提出规划形成“双芯双极”客运枢纽布局，规划特级客运枢纽3处，一类客运枢纽11处。2019年推进主城区公路客运站布局优化，缓解主城区交通拥堵及环境污染问题，以构建新型站点体系为目标，积极研究推进主城区公路客运站搬迁。2019年，完成越秀南客运站、黄埔客运站、永泰客运站、番禺汽车站、市运增城客运站、花都北站汽车站等6座客运站关停及客运线路安置工作。

2.3 以公共交通为导向引导用地开发

借鉴香港“公共交通引导”的用地开发模式，整合公共交通设施与居住、就业、商业等用地，解决城市交通与城市形态协调发展的问题。结合片区城市更新，持续推进公园前、体育西、长寿路、潭村、黄沙等地铁站点的周边开发[4]。同时推进枢纽综合体同步规划、同步选址、同步设计、一体化建设，建立“枢纽＋社区＋产业”的开发模式，已完成71个轨道枢纽场站综合体概念方案，并在2018年启动6个综合体建设。

图1 常住人口变化情况（单位：万人）

图2 公交专用道分布示意图（单位：万人）

3 出行方式选择阶段管理策略

3.1 落实公交优先政策，积极创建“公交都市”

图3 中小客车保有量变化情况

坚持公共交通优先发展，2013年被列为公交都市第二批创建城市，2018年顺利通过验收，并获得交通运输部授予“国家公交都市建设示范城市”称号。“以轨道交通为骨干，常规公交为主体，水上巴士、如约巴士等多元化交通方式为补充”的层次清晰、模式丰富、换乘便捷的公共交通系统逐渐形成。具体的措施体现在：①城市交通发展定位上，确定公交优先的发展策略。②资金投入向公共交通倾斜，大力发展轨道交通。轨道交通线网里程实现跨越式发展，2015—2019年新增地铁里程249km，增幅94%，实现翻番。③优化公交线网布局，提高市民出行可达性。随着城市空间战略从“拓展”到“拓展、优化与提升”的转变，公交线网优化工作逐步从层级不分的“混合规模化”向等级结构合理的“统筹层级化”转变，2015 —2019年中心六区累计优化公交线路接近400条，覆盖500多社区或自然村。④促进轨道交通、地面公交两网融合，地铁站点及公交站点均有相互指引标识，轨道交通站点200m范围内公交线路接驳比率达100%，同时实现98条夜班公交线路兜底地铁站点的接驳服务。⑤在道路通行权上优先保障公共交通。建成中山大道BRT及520km长的公交专用道，高峰期BRT平均车速18km/h、公交专用道平均车速14 km/h，高于混行车道公交平均车速11km/h[4]。⑥实施多样化的公共交通票价优惠政策，增强公共交通吸引力。广州市自2010年实施《广州市公交地铁票价优惠新方案》，普通羊城通卡乘坐公共交通，1个自然月内累计刷卡15次后，从第16次开始享受票价6折优惠，每月累计次数不跨月计算，该优惠实现了一定意义上的公交地铁联乘优惠。同时对特殊人群、优抚对象实行减免优惠，BRT实行同站台免费。⑦提供多元化公交产品，规范新型辅助公交方式健康发展。2015年7月正式推出“定制公交”服务，2019年运营如约巴士线路381条、如约·水巴·珠江游航线6条；许可网约车平台企业35家、网约车7.2万辆，优选三家运营企业更新、投放40万辆互联网租赁自行车服务群众出行[3]。

3.2 实施中小客车总量调控政策，限制车辆拥有

为优化城市交通环境，缓解城市交通拥堵，实现中小客车保有量合理、有序增长，广州市于2012年7月开始试行、2013年7月正式实施、2018年7月修订中小客车总量调控政策。该政策直接控制本市小客车的增量，把增量限制在低于自然增量的数目，从而减缓小客车数量的增长速度，为公共交通发展赢得时间。至2019年末，调控政策实施90个月以来预测全市登记在册（粤A牌）中小客车保有量累计减少约117万辆[5]。

3.3 针对不同区域、不同方式，限制机动车使用

1.分号限行保障亚运期间交通顺畅

亚运会、残运会期间禁止未持有绿色环保标志的汽车在本市行政区域内道路行驶，同时实施机动车单双号限行措施，该措施有效保障了亚运期间交通顺畅工作。政策实施后主干道平均车速明显提高，比亚运交通政策实施前及亚残运会交通政策实施前分别增加 9.9%和 10.0%，其中早高峰同比分别增加 9.5%和 11.4%；晚高峰同比分别增加19.4%和 21.5%[4]。

2.针对不同区域，分车型、分时段的限货措施

面对日益增大的交通量，为缓解市区道路交通堵塞、优化交通组织，确保道路交通安全、畅通，广州市先后颁布《关于进一步调整市区货车交通管制措施的通告》（穗公〔2010〕269号），《关于限制货车通行新光快速路的通告》（穗公〔2011〕136号）、《关于限制货车通行环城高速公路的通告》（穗公〔2014〕23号）、《关于广州市区货车交通管制措施的通告》（穗公〔2015〕173号）等一系列货车限行管理措施，管控措施范围、时段依次不同程度扩大。目前针对核心区、主城区、内环及放射线以及东南西环，分车型、分时段提出了4个层次不同的限货措施。货车禁行区域调整后，货车禁行引起的道路流量变化主要集中在天河区的华南快速干线与东环高速之间、海珠区的新港路与南环高速之间。禁行范围扩大后，使得这些区域的道路流量出现不同程度下降，货车向环城高速转移。货车限行政策使得道路网络得到了一定的改善，但通过“限货”所释放出来富余道路空间却被小客车所占据[5]。

本组15例患者中，男7例，女8例；年龄1～60岁，平均（16±12）岁，其中颈部5例、腹腔肠系膜3例、肝脏1例、脾脏3例、胸部前纵隔2例、手腕骨1例。均以局部发现肿块就诊，除1例合并感染外，其余病例均无疼痛。1例手腕稍有不适。

3.非本市籍车辆限行政策（“开四停四”管控措施）

自中小客车调控政策正式实施以来，中心城区以“异地上牌，本地使用”方式规避广州市中小客车总量调控政策的车辆数量激增，其间增加了36万（从2013年6月调控政策正式实施前的9.51万辆增加至2017年12月的44.05万辆，激增363%）。考虑非本市籍车辆的激增，抵消了中心客车调控政策成效，广州市于2018年7月1日试行外地中小客车管控新政（即“开四停四”管控措施），并于8月1日正式实施。政策实施初期较实施前半个月日均出行车辆数对比，外地车大幅降低，降幅达31.4%，本地车小幅增长，增幅约8.5%，出行车辆数整体呈现下降，降幅6.9%。道路、停车资源得以释放给本地车，交通运行状况改善较为明显。但政策实施逐步稳定后，政策释放的道路、停车资源“红利”维持较难[6]。

图4 非广州市籍中小客车通行管理措施示意图

图5 分区域的限货措施示意图

3.4 优化调整差别化停车场收费方案

图6 政策实施后咪表停车工作日停车次数与停车时间变化情况

图7 2005年与2017年出行方式结构对比（原十区）

自2014年8月1日正式实施广州市优化调整差别化停车场收费方案。该政策主要是运用价格杠杆，以经济手段引导机动车合理停放和使用，鼓励公交出行，优化出行结构，其具体措施为：一是将广州市停车场收费划分为三类地区，二是明确三类不同地区商业配套停车场、公共停车场、住宅收费停车场的收费计时时段、最高限价等停放服务收费标准。该政策的实施对交通运行关键指标略有改善，市民乘坐公共交通比例、公交车运行速度略有提升，市民购买小汽车的意愿有所降低，停车场运行周转明显好转，具体表现为咪表停车数量下降较明显（2015年8月较上年同期降幅46.9%），停车时间有所减少（2015年8月较上年同期降幅22.9%），短时停车比例明显增高，长时间停车比例明显减少[7]。

3.5 限制拥有及使用的摩托车限行政策

摩托车限行政策，自1991年限发市区（原八区）摩托车牌照，到2007年1月起在中心城区（525km2）范围内全面禁止摩托车行驶。“禁摩”政策在一定程度上优化了城市交通出行结构，短期内公共交通、私人小汽车和自行车等其他交通方式需求的突变式增加，摩托车向公共汽车、自行车分别转移50%、19%，向小汽车、地铁和出租车分别转移11%、10%和4%。长期看，“禁摩”政策为公共交通的跨越式发展带来了机遇和挑战，但随着时间的推移，收效渐窄，原十区摩托车出行结构较2005年降低8个百分比，小汽车增长9个百分比，常规公交降低7个百分比，轨道交通增长7个百分比。2017年全市摩托车保有量降至10万辆以下，摩托车全方式出行结构中占比4.2%；2019年全市摩托车保有量降至7万辆以下，摩托车占比3.9%。

3.6 改善步行和自行车的出行环境

积极打造安全、持续、舒适的步行系统，完善自行车道网络。围绕“舒适人行空间”，打造开放、融合、方便、舒适、功能混合的城市空间，不断推动老旧小区微改造，改善老旧片区慢行交通环境。2019年在中心城区设置有自行车道的主次干路总里程达到了966km，全市城市绿道总里程实现3 560km，绿道总里程位居全省首位，先后获得国际“可持续交通奖”、“中国人居环境范例奖”、“国家健身步道示范工程”等荣誉称号。

图8 2019年通勤出行时间分布示意图

4 时空分布调节阶段管理策略

4.1 实施灵活的交通组织措施

2013年广州市在人民桥路段实施首条潮汐可变车道，随后在海珠桥等合适的路段推广可变车道。可变车道技术作为微观交通改善的方法和策略，在交通流不均衡现象显著的时间及路段实施，可以有效平衡道路通行需求的不均衡现象，由此缓解交通拥堵。人民桥可变车道实施后，桥上双向总流量呈缓慢增长趋势，南往北车速显著提升，增长超2倍；北往南方向减少1条车道后，车速变化不大。在有条件的路段上，实施可变车道可以有效缓解具有潮汐交通特征的路段拥堵，值得借鉴和推广。同时广州市在老城区设置了多处标志、标线完善的单行线，基本形成微循环系统，单向交通组织大部分较为连续和顺畅，单向交通组织在道路资源有限的老城区，缓解城市交通拥堵、提高车辆运行速度，降低延误、提高车辆的运行速度起到了积极的作用。

4.2 实施错峰上下班政策

广州市是开展错时上下班较早的城市之一，市政府在1990 年已经发布通告，凡属原八区的党政机关、团体、企事业单位，均为错时上下班管理范围。随后又将范围扩大到中小学校。随着推行力度的减弱，2019年城市居民通勤出行时间分布依然呈现明显的“双峰”特征，且高峰更为突出，早高峰8：00-9：00时段出行量占全天的15.9%，晚高峰18：00-19：00出行占全天的10.9%，错时上下班并没有收到显著的需求管理效果。

4.3 建立智能交通系统

全国首创建设综合交通信息服务系统“行讯通”，具备公共交通、停车场等20项功能板块，极大地方便市民随时随地掌握实时交通状况，2019年用户总量超过800万；开发建设并推出微公交服务，通过微信公众号提供实时公交信息查询、候车提醒、到站提醒等创新服务，提高公交出行的可预期性。搭建了“1+3+4”（一个中心、三大平台、四项保障）的智慧交通总体框架，建设交通大数据中心，以重大节日、重要活动交通运输保障需求为导向，构建交通运行监测与辅助决策体系。建立高清道路卡口、交通监控系统、电子警察系统、交通信号控制系统、交通诱导系统等，提高交通决策支持服务水平。

5 启示思考

5.1 以规划为引导[8]

需求管理系统性、综合性不足，缺乏整体的交通发展战略和规划。虽然目前在出行抑制、集约式出行方式引导、出行时空分布优化等方面展开了一系列的交通需求管理策略研究与应用，但各个策略之间的研究与应用相对独立，策略与策略之间未形成合力；各项策略由某一具体职能部门制定、执行，措施效果也仅在某特定部门和领域发挥作用，未形成跨部门、跨系统的应用体系。如小汽车需求管理政策的规划与实施，2013年实施中小客车总量调控政策，但由于当时未配套“限外”政策，因此虽然本地中小客车保有量大幅下降，但却导致了本地行驶的外地车总量的激增，2017年外地车出行总量占所有机动车出行总量的比例超过35%，“异地上牌，本地使用”成为城市交通拥堵的重要因素之一。为应对非本市籍车辆的激增，保证道路资源使用的公平性，2018年实施了非本市籍车辆限行政策。

城市交通需求管理应“规划先行”，建立科学的整体交通战略和规划。科学界定各职能部门职责，建立部门间规范化、系统化的协调机制，进一步实现各部门间的信息实时共享，科学统筹城市交通系统资源分布与使用，建立跨部门、跨系统的城市交通需求管理规划与应用体系，为城市交通需求管理战略、规划的制定与决策提供良好基础。以系统角度综合考量出行产生-出行吸引-方式选择-时空分布等四个出行阶段的需求管理目标及策略制定，如出行产生与吸引阶段，关注土地利用规划与开发；方式选择阶段，引导居民出行向大运量交通方式转移，实施机动车从保有到使用的全生命周期的需求管理。如针对小汽车需求管理，结合申请人车辆使用地、城市交通承载力、车辆使用区域、车辆使用时间、车辆牌照使用年限、车辆排放标准等制定合理的年度车辆额度投放及限制管理等机制，同时注意措施实施后释放的道路空间的分配情况，优化出行结构。建立以城市交通发展战略规划、综合交通规划、城市交通专项规划、地区交通发展规划、近期实施计划为基础的城市交通需求管理战略和规划体系，体现交通与土地利用的协调，完善需求管理政策的制定、执行和落地机制。

5.2 以数据为支撑[9]

城市交通需求管理措施的制定应以数据为支撑。统筹全市多部门数据资源，建立“5年1次综合大调查、1年1次补充小调查”的常态化交通调查机制，构建交通大数据资源池等支持交通需求管理政策制定的前期工作。交通调查是掌握城市居民出行特征和城市交通运作规律，科学制定交通规划、政策及改善措施的重要数据依据。获取的出行率、方式结构、出行距离、空间分布特征等现状数据是评估已实施的需求政策实施效果的基础数据，演变趋势是城市未来交通需求预判、需求管理政策制定的基本依据，广州市新一轮交通综合调查的数据结论服务城市交通需求管理政策的效果评估与政策制定。伴随着大数据、云计算、互联网、人工智能等新型技术的发展，交通大数据被逐步辅助运用到交通规划、政策制定、行业监管等多个方面。目前已被广泛应用的交通大数据主要包括手机信令数据、公交IC卡数据、GPS数据、道路高清卡口数据、公路收费站数据，如2018年广州市利用高清卡口数据的挖掘成果，制定实施了非本市籍车辆限行政策。

5.3 以信息化为手段

随着信息化建设的不断深入，互联网普及率的不断增长，交通需求管理除了制定政策引导居民出行，更应注重以主动式信息服务为手段，对出行需求进行引导。充分依托信息化平台的大数据资源，如广州市首创建设的综合交通信息服务系统“行讯通”，具备公共交通、停车场等20项功能板块，为出行者提供安全、便捷、可靠的实时交通出行服务信息，同时科学引导出行需求，达到提升交通网络整体运行效率的目的。继续构建交通运行监测与辅助决策体系、交通监控系统、电子警察系统、交通信号控制系统、交通诱导系统、停车信息管理系统，未来可构建城市交通大脑中央处理器，精准供应交通资源，达到对交通系统运作的全流程指引，实现交通需求管理的智慧性、精准性，促成信息化与交通需求管理的深度融合与协同发展。

5.4 注重可接受度[10]

城市交通需求管理政策作用的对象是“人”，因此其政策规划、研究有必要进行充分论证及专家评审，各项措施的制定应充分征求市民意见，发布实施前应做好广泛的宣传，只有得到市民的理解和支持，才能使交通需求管理措施取得较大成效。广州市中小客车总量调控政策、非本市籍车辆限行政策（“开四停四”管控措施）等政策的发布实施均召开了新闻发布会，经过广泛宣传和征求市民意见后发布实施。

5.5 持续跟踪与优化

建立“实时动态监测、1年1体检、5年1评估”的交通需求管理规划与应用常态化、动态化的监测机制，定期评估需求管理战略与规划的落实与执行情况，已实施的交通需求管理策略的实施效果。结合城市的总体规划、区域性开发、人口发展、机动化发展趋势、公交系统完善程度、配套政策等因素，调整优化需求管理政策，以适应城市发展特征。结合货车保有量及运行发展特征，广州先后于2010年、2011年、2014年、2015年颁布“限货”措施，不同程度扩大管控措施的范围和时段。

6 结 语

交通需求管理是促进城市交通供需平衡的重要手段，管理措施着重于引导居民理性出行、集约化出行，促进不均衡的供需态势向均衡态势转向。广州自20世纪90年代至今持续开展了多种交通需求管理方案的研究与应用，如摩托车拥有及使用限制政策、中小客车总量调整政策、货车“限行”政策、差别化停车收费政策，并取得了一定的成绩。但在机动车保有量等需求增长远超过路网建设等供给增长，共享“出行”等新型交通方式迅猛发展的情况下，世界多级、湾区合作，信息化建设深入、大数据体系完备等背景下，广州未来交通发展将面临着更严峻的挑战，同时也给需求管理带来了机遇。后续需求管理研究与应用中可重点关注规划引导、数据支撑、信息化发展、政策发布与跟踪等方面。