湖北省自然资源综合调查标准化现状及对策

2020-12-31黄景孟石先滨

资源环境与工程 2020年4期

黄景孟，周豹，石先滨

(湖北省地质调查院,湖北武汉 430034)

自然资源综合调查是深化生态文明改革、建设美丽中国的重要举措。中国共产党第十九次全国代表大会指出：坚持人与自然和谐共生,树立绿水青山就是金山银山理念,协调山水林田湖草的系统管理,加快生态文明体系的改革,建设美丽的中国。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》统一了水流、森林和山脉等自然生态空间的登记,形成了明确的权属信息,具有权责清晰且有效监督的自然资源资产产权制度。据此,统筹山水林田湖草等多种自然资源调查与系统治理,形成一个自然资源综合调查标准体系是新形势下自然资源调查的新要求,也是未来自然资源调查的重要内容[1-3]。

湖北省位于中国中部,自然资源丰富,山水林田湖草资源都有分布,成矿条件优越,矿产资源丰富,已发现131处重要矿产。湖北省自然资源独具特色,水资源总面积在全国排名第四。全省共有中小河流1 193条,占全国地表水量的1/10,被称为“千湖省”。2018年4月习近平总书记在访问湖北时强调,坚持把恢复长江生态环境放在促进长江经济带发展、加强对长江经济带保护的重要地位。强化生态环境保护,协调山水林田湖草系统管理。但是,目前湖北省自然资源综合调查才刚刚起步，各种自然资源调查都有自己的体系,尚未形成统一的自然资源调查标准体系,难以为自然资源的综合管理提供有效的技术支持[2]。本文旨在结合湖北省自然资源综合调查发展现状,分析湖北省自然综合调查中存在的问题,并探究新时代自然资源综合调查体系构建思路,以此来推进湖北省自然资源调查标准化体系建设。

1 湖北省自然资源及完善自然资源综合调查标准体系的必要性

自然资源是指在一定的时间和技术条件下可以产生经济价值并改善人类当前和未来福利的自然环境因素的总称,它为人类提供生存、发展和享用的物质与空间[4]。湖北省自然资源包括山岭、水流、草地等10种类型(表1)。自然资源综合调查可分为基础调查和专项调查,基础调查是指通过描述自然资源的共同特征而进行的普遍调查,其中应包括探明各类自然资源的数量、质量和空间分布等特征,及相应的权属信息。而专项调查则是考虑自然资源间存在的较大差异,需要突出某类自然资源独有的特征开展的特定自然资源的专业性调查,可以进一步分为土地资源、森林资源、草地资源、湿地资源、水资源、矿产资源等专项调查(表2)。

表1 湖北省主要自然资源分类表Table 1 Classification table of main natural resources of Hubei Province

表2 湖北省自然资源调查分类及任务Table 2 Classification and tasks of natural resources investigation in Hubei Province

开展自然资源统一调查,首先必须统一标准、统一规范,才能确保调查成果的统一性、标准性[5]。长期以来,中国各类自然资源调查标准和数据受部门管理体制和方式的影响很大,各部门调查的分类标准、调查的口径、调查的方法不同,因此,各部门的调查结果存在各类范围重叠、数据差异较大、数据标准不统一、权属不清晰、空间交叉重叠甚至相互冲突的问题,尤其是在耕地、林地、草地、滩涂上交叉重叠问题非常突出,对利用和共享自然资源调查数据、统一编制国土空间规划和各类规划、管理自然资源所有权、科学利用和合理利用自然资源产生很大影响[6-7]。自然资源综合调查不仅包含其他资源调查项目的一些内容,也包含承载力、适宜性、集约节约和功能指数等多种自然资源评价所需的特征性指标。开展自然资源综合调查有利于全面提升支撑服务能源、水和矿产资源安全保障,为自然资源保护、开发与利用政策制定提供有效支撑,以满足规划和决策层面的自然资源可持续管理[8-10]。

2 湖北省自然资源综合调查发展现状

湖北省自然资源统一调查工作均处于起步阶段,近些年全省相关政府部门根据管理职责分别组织开展了湖北省第三次水资源调查、第九次森林资源清查、第二次湿地资源调查、年度草地资源监测、省县级行政界线调查和地名普查等工作,并都取得了阶段性成果,掌握了目前湖北省各类自然资源利用现状的第一手基础资料,有的数据成果已经广泛应用于湖北省社会经济发展和相关行业监管工作中。尽管矿产、土地、水、湿地等自然资源各门类的调查技术标准比较齐全完整,但是大多门类调查的规定是基于20世纪90年代初的现状而制定的,实际工作中处于无引用标准的混乱而不明确状态,标准更新也不及时[9-11]。近年来,尽管湖北省通过不同部门进行的各类自然资源调查、普查和清查工作获得了大量的基础数据,但仍然存在数据对象、范围、内容重复和交叉以及调查结果相互矛盾的问题,在新时期不利于将山水林田湖草作为一个生命共同体进行系统管理。在自然资源体制改革的顶层设计中,国家明确建立了“六个统一”的自然资源调查监测系统,要求必须进一步整合现有各类资源调查数据,彻底解决“数出多门”的问题,全面查清各类自然资源的分布状况,形成一套全面、完善、权威的自然资源基础数据,真正实现“一查多用”,最大程度提高数据成果的综合效益[11]。

总体来看,随着矿产经济的发展资源管理和保护法律、法规有待进一步完善,多头立法现象严重,无法满足经济社会发展的需要,建设任务艰巨。在矿产资源方面,湖北省矿业法规体系不够完善。目前的矿业法规是以矿产资源管理为核心的,在矿产资源标准化方面偏少,甚至是空白。同时,在现有法规中存在重复和矛盾的现象。在土地资源方面,湖北省的土地资源管理规定也不够完善,没有相对完善的土地资源调查标准。湖北省尚未开展自然资源调查标准体系的研究工作,迫切需要制定具有较强可操作性、指导性和标准化性的技术标准,并建立统一的自然资源调查标准体系框架,从而提高社会经济的有序经营水平、整体生产水平,降低贸易交流成本,实现强化创新的价值。

3 湖北省自然资源综合调查体系存在的问题

(1) 调查标准不一,存在诸多不兼容。由于不同部门管理着不同的自然资源,调查目的任务不同,致使调查和监测缺乏顶层设计、标准和技术体系不统一、调查方法也不同,导致土地、水利、农业等获得的数据和其他部门之间存在不一致,并且很难形成完整的数据集,结果无法共享,很难建立“一个底版”,影响各种自然资源的统一管理职能。例如,林业部门的森林资源调查主要包括森林和林地调查,森林是林木和林地的复合对象,而林地调查属于土地资源调查。一些调查标准和方法已经不适应经济发展和科学技术进步,严重影响历史数据的利用和城乡一体化调查的发展。

(2) 监测目标单一,信息综合评价能力差。经过长期发展,湖北省的资源监测已经形成了较为完整的单项监测,但是每个监测系统都有自己的监测目标、信息收集方法、信息处理方法、信息和结果的使用与发布方式。这种独立的单一监视具有单个监视目标,并且不能统一管理监视结果,以单一形式发布结果。总的来说,未能实现监测对象综合评价的根本原因包括信息支持不足、信息缺乏综合、各类信息之间缺乏相关性以及未能建立一套完善、科学的评价指标体系。

(3) 标准的分类、编码规则不一致。各地和各部门开发的应用系统往往采用自己的标准,种类繁多。以土地调查为例,现阶段土地调查各类标准有103项,科目繁多。各级标准之间自成体系,和其它专业系统互不兼容,信息难以共享。下级上报的报告和各种绘图材料格式不同,无法比较及进行全国范围的统计,通用性和兼容性较差。自然资源的分类应采用独立的分类标准,不应与土地资源的分类统一表述。将森林资源和草地资源调查中的林地和草地的分类统一纳入土地资源的分类。水资源、森林资源、草地资源和矿产资源等自然资源的分类仍可以遵循原始分类标准。根据相应的分类标准,可以从土地资源、水资源、森林资源、草地资源和矿产资源的数据中提取水、森林、山脊、草地和荒地等自然资源的信息。

(4) 对生态文明建设内容融入不够。在前三次全国土地调查中,没有突出生态环境保护目标,也缺乏相应的政策环境和调查手段,形成调查内容上的空白,与国家生态文明建设理念不相适应。在生态环境保护方面强化不够,山水林田湖草需要深化统筹治理。

4 新时代自然资源综合调查体系构建思路

(1) 构建湖北省自然资源分层分类模型。根据自然资源产生发育的过程,同时考虑到自然资源兼有自然属性和社会经济属性的双重性,对现有自然资源各分类体系进行统一梳理和系统重构。以三维立体地表模型为载体,独立有序地将各类自然资源有序地投影到地球表面、地表以上、地表以下等分层上,构建一个覆盖陆水空间、涵盖地上地下的三维立体自然资源时空数据库(表3)。此方法着重解决自然资源相关分类标准概念不统一、内容有交叉、指标相矛盾的问题。

表3 湖北省自然资源数据空间分层Table 3 Spatial stratification of natural resource data in Hubei Province

(2) 构建湖北省自然资源综合调查标准体系框架。结合湖北省自然资源分布特点,深入研究自然资源的内涵和外延,厘清土地、水、森林、草原、湿地等各类自然资源边界和标准,设定科学的界定指标和判定要求,按照自然资源分类思路,研究出台自然资源分类标准,建立完善的自然资源分类体系。根据自然资源管理工作的要求,进一步分析各类标准体系框架,并从标准使用者的角度逐条对标准体系表存在的问题进行认真地梳理,最终确定需要增加、删除、修订的标准。在全国自然资源调查技术标准和行业规范的基础上,构建“六个统一”自然资源调查监测体系,制定湖北省自然资源调查标准体系表。

(3) 构建湖北省自然资源综合调查的技术体系。采用现代技术方法(包括GIS技术、系统动力学模型、神经网络模型等)对资源承载力、节约集约利用评价指标进行定量化计算,系统分析和科学预测湖北省自然资源承载力和节约集约利用状况。例如,自然资源承载力综合评价采用的方法包括：利用系统动力学分析土地资源承载力；采用保障年限法分析矿产资源承载力；采用经济承载能力计算方法计算森林、草地资源承载力；利用线性加权法分析自然资源综合承载能力；利用GIS空间叠加分析法划分自然资源综合承载能力区域。定性分析资源环境因素与自然资源开发利用的相互作用机制，以及区域自然资源开发利用对社会经济发展的影响。

(4) 完善湖北省自然资源综合调查的管理和组织体系。建立统一的组织机构,建议由国土与自然资源部门总牵头,进行统一的总体设计和工作规划、统一的制度和机制建设、统一的标准制定和指标设定、统一的质量管控组织实施、统一的数据成果管理应用、统一的信息发布和共享服务，确保自然资源综合调查工作分工实施、有序开展,并定期开展质量检查。