石化企业投资项目法律论证探讨

宋 芳

(中国石化上海石油化工股份有限公司，上海 200540)

大型石油化工企业投资与建设工程项目具有建设投资规模大、建设周期长、产业链较长、生产工艺复杂、资源能耗高、产品危险程度高且污染严重等特点，在投资项目事前管理阶段加强法律论证工作具有显著的必要性、紧迫性。然而，前移法律风险管控关口，在投资事前管理阶段开展法律论证的实践工作刚刚起步，当前我国在该领域的理论和实务研究成果欠缺，存在诸多问题和难点。

1 石化企业投资项目法律论证政策革新概述

党的“十八大”以来，我国加快进行国有资产管理机制建设，进一步完善了配套的法律法规，对投资监督管理体系进行重大调整，完善以管理资本为主的国有资产监管体制，将权利下放和配套监管相统一。

国务院国资委于2017年1月18日修订发布《中央企业投资监督管理办法》和《中央企业境外投资监督管理办法》，首次以国务院部门规章的形式，规定企业应当在投资事前管理阶段开展法律论证工作，及时发现投资风险，减少投资损失。投资管理工作重心逐步从政府部门事前审批转向事前政策引导、过程服务和事中事后监管，企业投资自主权进一步落实。2018年以来，国务院陆续发布实施《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》和《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》等规范性文件，工程建设项目精简前置审批，优化审批程序，只保留规划选址、用地预审(用海预审)两项前置审批，其他审批事项实行并联办理。同时，将工作重心从事前审批转向事中、事后监管，部署建设投资项目在线审批监管平台，建立纵横联动协管体系；确定了建成工程建设项目审批制度框架和管理系统，压减审批时间的工作目标和时间表。2020年将基本建成全国统一的工程建设项目审批和管理体系。

2 石化企业投资项目法律论证机制构建现状

2.1 中国石化构建合法合规性论证机制实例[1]

中国石油化工集团有限公司(以下简称中国石化)近年探索开展投资项目前期合法合规性论证工作机制建设，于2017年印发《中国石化项目投资决策合法合规性论证管理办法》，提出“投资项目在提交决策前应当经过合法合规性论证”。2019年印发《中国石化全面依法依规治企强化管理的意见》，对事关公司治理、基本制度、员工切身利益及企业重组改制、境内外投资、合资合作、收购兼并、破产清算等重大事项的决策，应进行合法合规性审核。

某石化企业重大决策涉法事项合法合规性论证机制的基本流程为：首先，科学界定重大决策涉法事项范围，制定具体清晰便于执行的重大决策认定标准，建立企业重大决策合法合规性审核事项清单；其次，在论证程序上，重大决策涉法事项由业务主办部门提出，由主办部门组织相关专业部门进行专业论证，对重大决策涉法事项合法性、必要性和可行性进行研究，并对所要解决的问题、措施进行充分调研论证；最后，业务部门将专业论证结果送交企业法律事务部门进行综合性法律论证。该机制在运行过程中，存在重大决策涉法事项合法合规性论证机制缺乏系统性、制度执行不严格、专业法律论证不充分且不到位，论证成果的应用性不足、应用效果不明显等实务问题。

2.2 法律论证工作开展过程中存在的矛盾和问题

通过在百度学术、CNKI等权威的综合性学术资源搜索平台进行文献检索可知，2017年以来，以投资项目法律论证、合法合规论证为研究对象或内容的学位论文和期刊论文寥寥无几。事实上，投资项目前期论证主要以可行性研究为主，法律论证工作的方法和流程缺乏统一标准，理论研究的主流观点尚未形成。实务中，法律论证、合法合规论证主要采用法律尽职调查的工作方法，缺乏统一规范的管理指引和标准，经费保障不足，论证工作的开展良莠不齐，论证质量不高。项目投资风险控制需要和不充分、不完善的论证机制建设之间的矛盾，已经成为当前我国石化企业投资项目法律论证工作开展的主要矛盾。

3 石化企业投资项目法律论证工作改进建议

3.1 充分开展调查研究，科学分类

国有企业投资管理需要兼顾政治、社会、经济效益，为满足符合企业实际的投资风控指导性要求，重大投资项目范围和分类的确定有必要把握三方面的原则：一是突出企业主业(企业主营业务和核心业务范围)，中央企业投资服务国家发展战略，体现国有资本出资人投资意愿，坚持聚焦主业，大力培育和发展战略性新兴产业，严格控制非主业投资；二是明确风险偏好，主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，需要将企业全面风险管理体系确定的生产经营特定风险偏好、风险等级作为投资风险管理重大项目分类的重要依据；三是注重问题，即将涉及群体性事件、地缘政治、公司人格否认诉讼等法律合规重大重要风险，作为重大投资项目范围和分类的重要条件。大型石油化工项目在遵循上述原则的基础上，需要充分开展调查研究，明晰企业投资重大风险和风险控制等级，根据行业和企业实际，细化重大投资项目判断标准，确定年度企业重大重点论证项目清单，法律合规部门即可根据项目分类和年度重大重点论证项目清单，以及企业投资重大风险和风险控制等级，提前制定论证工作计划。

3.2 以风险控制为导向，合理定位

建议在《中央企业合规管理指引(试行)》(以下简称《指引》)的总体框架下，为投资法律论证工作划定清晰、便于实施的工作范围，为法律合规论证工作牵头部门配备必要的管理资源，同时确定论证工作评价考核要求和标准。

《指引》由国资委于2018年11月发布，旨在对合规的内涵和外延进行调整，防止合规泛化倾向，推动合规管理与法律风险防范、监察、审计、内控、风险管理等工作相统筹、相衔接[2]。《指引》将协同联动——推动合规管理与法律风险防范、监察、审计、内控、风险管理等工作相统筹、相衔接，确保合规管理体系有效运行——作为中央企业加快建立健全合规管理体系的原则之一。明确由企业董事会根据主营业务的实际需要，推动完善合规管理体系，设置合规管理牵头部门，并决定其职能；由企业经理层根据董事会决定，建立健全合规的管理组织架构，明确合规管理流程，确保合规要求融入业务领域；监察、审计、法律、内控、风险管理、安全生产、质量环保等相关部门，在职权范围内履行合规管理职责。在上述体系框架下，企业根据投资项目分类及其对应的风险控制等级，以问题为导向，确立法律、内控、风险管理、安全生产、质量环保等相关部门在合规管理体系中的具体职责和分工界面，实现法律论证嵌入投资项目全过程管理。围绕“风险控制有力”的工作目标，提高法律论证意见权威性，建议建立对法律合规论证意见不予采纳的说明制度和反馈机制，达到较高风控等级的项目可以实行法律合规论证“一票否决”。

3.3 提高论证专业化水平，扎实基础

(1)加强投资法律风险管理专项法律法规识别和风险控制方案制定，建立重大投资法律合规风险识别预警机制，将有关重点法律法规识别成果应用作为投资项目风险管理的重要内容。切实提高法律合规论证专业化水平，开展法律法规、行政许可、论证案例等基础数据库建设，切实提高论证专业化水平。

(2)强化论证工作流程化、信息化建设。在科学分类的基础上，进一步优化论证工作流程，例如可以将重大专项论证或者常规论证的工作流程进一步细分，建立分级分类开展项目风险排查的程序和规范。落实法律论证嵌入投资项目全过程管理，根据项目计划、安全生产、质量环保等相关部门在论证证据资料提供的具体职责和分工界面，实现论证管理业务信息化。为了持续提升投资风险管理工作的质量和效率，还有必要探索确定法律合规论证在重大项目后评价、投资风险管理专项审计的评价标准，实现论证工作闭环管理。

(3)工作经费保障。一方面，可以采用法律工作管理费用单独列支，即论证费用预算和项目费用预算分离的方式开展预算申报和规范使用；另一方面，也可以统一采取列入项目概算的方式，将论证费用作为项目前期费用列支。

4 结语

百年大计，布在方策，成在法治。大型石油化工企业探索建立投资项目法律论证工作机制，持续加强项目投资重大风险防控，取得了初步成果，同时也面临着创新发展的挑战。在国家项目行政审批和配套监管制度革新的正确指导下，石油化工企业将坚持问题导向，持续发现问题、解决问题，加强实践、完善机制，推动企业成为遵守法律、合规守信、履行社会责任的典范，为企业基业长青提供有力保障。