国家科技重大专项项目管理创新实践与建议

（中国石油勘探开发研究院）

国家科技重大专项是我国科技发展的重中之重，也是实施创新驱动发展战略的重要抓手，对增强我国自主创新能力、提高国际影响力和建设创新型国家等具有重要意义[1]。“十一五”到“十三五”期间，中国石油集团科学技术研究院有限公司（简称研究院）是国家科技重大专项“大型油气田及煤层气开发”的主要承担单位和技术支撑单位之一，直接参与了专项设计、启动和主要目标研发与实现的全过程。十多年来，研究院持续注重专项管理创新，不断完善管理制度，形成了一套适于企业科研单位进行国家项目管理的高效做法。

1 国家科技重大专项项目管理特点

1.1 国家科技重大专项管理的基本要点与要求

国家科技重大专项（简称专项）管理要点主要包括项目立项管理、过程管理、经费管理和验收管理。由项目承担单位与成员单位、专项实施管理办公室联合实施这几类组织管理工作，既要保证项目顺利实施，为科研攻关提供良好环境，又要保证项目经费支出合理合规。

专项管理的基本要求包括：做好项目上下层级部门联动，设置好相应的管理和对接部门，使专项管理制度政策、工作部署及时传达和开展，高效推动相关工作。例如，作为“大型油气田及煤层气开发”专项成员单位的中国石油天然气集团有限公司，为了统筹管理和协调工作，专门设立专项实施管理办公室。作为项目承担单位的研究院，专门设立国家科技重大专项管理科室，以加强项目过程管理和经费管理。研究院专项管理部门建立了专项管理规章制度，厘清了主要过程管理内容，包括项目立项审查、年度和中期检查、项目（课题、任务）自验收、监督评估等。在经费管理中，主抓中央财政经费拨款、经费预算调整变更、经费支出计划审批及动态监管等工作。

1.2 国家油气科技重大专项的特点与管理难点

国家科技重大专项有其工作特点，也体现为相应的管理难点。

（1）管理层级多。国家三部委、专项领导小组及办公室、实施工作组及实施管理办公室、成员单位及项目承担单位组成了专项管理及科研攻关的5个管理层级，各层级均制定了相应的专项管理制度和办法。对项目承担单位研究院而言，需要及时消化理解上级部门规章制度，快速部署项目组执行实施。专项管理日常和紧急事务较多，管理人员开展工作时间紧、任务重。如何协调开展上下级管理事务，聚焦重点事务与工作，是确保项目组织管理有序、科研攻关有效推进的难点所在。

（2）涉及参与单位多。油气专项总体由企业牵头负责组织实施，参与攻关的单位包括中国石油天然气集团有限公司、中国石油化工集团有限公司、中国海洋石油集团有限公司、中联煤层气有限责任公司等数百家企业和50多所高等院校、科研院所及油田单位，参研专项的科技人员有2万余人，构成了一支庞大的科研队伍。研究院参研专项人员众多，院下属80%的研究所科研人员均有参与或涉及专项攻关工作，主体参加人员总数约1500人。“十三五”期间，研究院牵头组织的18个项目中，共设置了93个课题，包含502项专题任务，其中，由高校、油田和中科院所等联合单位承担了327项。由于涉及单位和科研攻关人员众多，如何做好专项攻关参与单位的联合管理，及时进行沟通与交流，切实完成各单位的研究任务和考核指标，合规完成经费支出，也是专项管理工作的难点[2]。

（3）经费执行严。根据专项经费管理办法，申报预算由财政部审核批复，在项目攻关执行过程中，须严格按照批复预算使用经费。批复的中央财政经费可根据项目实际执行需要进行调整变更。近年来，国家部委出台了新的专项经费管理办法，大大提高了经费调整变更的灵活性，将一般性预算调整事项的批复权限明确交给了项目承担单位[3]。因此，项目承担单位如何有效地组织开展经费管理工作，确保专项经费严格按预算合理合规支出，又最大限度地满足项目组预算调整变更的实际合理需求，保障中央财政经费既快又好地按照项目攻关进度及时支出，是专项经费管理工作开展的难点。

（4）研究任务重。研究院“十一五”至“十三五”期间承担的专项主要包括陆上油气勘探、陆上油气开发、海外油气勘探开发、煤层气勘探开发、非常规油气勘探开发、工程与装备技术等，覆盖领域广，研究内容多。面对众多研究任务和攻关方向，对于关键时间节点的把控与项目检查显得尤为重要，如何部署和开展项目检查工作是确保项目顺利完成攻关任务、通过最终验收的难点所在。

专项项目管理工作的上述特点，使其与企业内部项目、项目承担单位的横向项目或其他类型项目的管理存在明显差异。自研究院承担专项以来，管理部门不断摸索，在长期项目管理工作实践中，形成了一套成熟做法和经验[4]。

2 国家油气科技重大专项管理经验与做法

2.1 上下结合，有效实施专项攻关与推进工作

“十一五”专项立项以来的实施经验表明，成员单位与项目承担单位上下结合、高度协调、联合推进，是开展项目攻关工作的坚实保障。主要成员单位如中国石油集团，对下属单位承担的项目与示范工程攻关统一部署和推进，及时落实国家政策，培训宣贯国家最新管理制度与办法。项目承担单位对其所属成员单位的工作做好整体部署与落实，定期召开项目推进会，落实任务级别公关团队与任务。油田要落实企业配套经费，各高校落实好科研攻关团队。上下级部门之间联动协作，是专项攻关工作得以顺利有效实施的关键所在。

2.2 健全机构，不断强化专项管理与协调工作

为了有效组织实施专项攻关工作，承担专项的各级单位必须成立专门的实施管理机构。成员单位设立专项实施管理办公室，项目承担单位设立专项管理科室，实行与其他类型项目的平行管理，有效进行管理资源配置，独立开展国家项目宏观和微观管理工作[5]。宏观上，依托承担单位科技管理部门，注重对项目实施过程、经费管理推进等关键环节的把控，为项目攻关提供有力支撑。微观上，依托项目长，对课题（任务）的进展、攻关方向、考核指标及经费使用等进行精细化管理。建立成员单位、项目承担单位、项目组和联合承担单位之间的桥梁与纽带。这既是对专项攻关的高度重视，也是专项得以顺利实施的机制保障。

2.3 因地制宜，建立健全专项管理与规章制度

项目承担单位须依据国家和企业项目管理办法，结合自身实际情况，制定针对本单位的专项管理规章制度，内容可涉及专项项目管理办法、经费支出和管理办法、国拨经费调整变更、科研人员激励、专项验收办法等，并不断修改完善以跟进国家管理制度更新和项目实施情况。同时，项目承担单位可制定和完善各类专项业务办理和审批流程，具体事项如拨款审批、劳务聘用等，落实各职能部门管理职责并不断完善，以确保规章制度和流程的可操作性和实效性。

2.4 强化支撑，全面覆盖专项过程与周期管理

依据“产学研”相结合的专项组织理念，成员单位和项目承担单位须建立适合企业及所属科研单位的专项过程与周期管理体系[6]，进行科学管理与实施。

（1）立项阶段做好前期谋划和统筹布局。管理部门与项目组要做好联动编报与审查工作，具体而言，包括项目顶层设计，明确各阶段立项目标、可行性方案及风险，积极组织项目组完成计划、预算书与任务合同书等材料编写、修改与审查工作，做到可研报告与合同任务书重要信息保持一致，科研攻关进度安排与经费支出年度计划大致匹配。在立项阶段要排除任务设置架构问题，为后续项目实施夯实基础。

（2）组织实施阶段紧抓阶段性目标落实。实行定期交流会或月报、季报制度，明确专项攻关和执行进展关键时间节点，及时落实阶段任务目标完成情况、各任务单位经费执行情况及配套经费的跟踪落实情况。项目承担单位需对专项涉及的课题和任务组织年度检查，落实专项进展情况及存在问题等，推动课题、项目组及早发现问题，解决问题。

（3）验收阶段高度重视和及早准备。按照国家最新验收标准，提前组织项目（课题）预验收和自验收工作，落实合同任务书完成情况、考核指标落实情况、审计经费执行和资产管理情况等[7]，做好验收阶段的成果总结提升，提高项目（课题）完成质量水平。

2.5 不断创新，进一步完善专项经费执行与管理做法

自“十三五”起，专项验收对财务执行提出明确指标要求，项目承担单位必须结合企业财务规章制度和专项项目资金使用特点，创新摸索和实施适应自身的专项经费管理做法，以下是经实践证明行之有效的几条举措。

（1）及时进行国拨经费下拨和预拨。第一时间下拨财政到位经费，提前预拨部分国拨经费，是保障项目顺利实施的重要手段。当遇到财政部经费下达滞后的情况时，可按照本单位财务管理制度，对财政部正式批复预算的课题预拨经费，使课题和任务按任务合同书时间节点安排使用经费，从而保障项目整体攻关和经费执行进度。

（2）实行经费执行情况动态跟踪制度。可以按月报、季报、工作汇报会等形式进行，动态落实经费执行率、经费支出存在问题等，做到对经费执行的持续动态监管，促进国拨经费合理合规及时支出。

（3）制定完备的一般预算事项调整变更流程。由于专项实施周期为5年，大部分情况下，预算执行难以和原计划预算保持完全一致，因此制定完备的经费调整变更流程就显得十分必要。依据国家专项经费管理办法，一般预算事项调整变更由项目承担单位自行审批，在科技领域“放管服”改革不断推进的今天，可下放预算调整权限[8]，落实项目长负责制，由职能管理部门进行形式和辅助审查、备案工作。加快一般性预算调整变更流程，可有效解决经费预算计划与实际支出需求之间的矛盾。

（4）加强专项经费年度审计。及时开展年度专项第三方审计工作，保证已支出经费合理合规性，发现问题，及时整改，不把问题拖到最终验收阶段。

2.6 科学管理，持续提高专项信息化管理水平

信息化程度已经成为衡量现代化项目管理水平的一个重要指标。对于承担国家专项及其他类型国家项目较多的单位，必须不断完善项目信息化管理流程。这样既可简化事务性流程化工作，使科研力量更集中于项目攻关本身，又做到有案可查，提高信息化管理水平。“十二五”以来，研究院建立了专项经费集中管理平台，主要包括专项实施进展年度报告、拨款、经费调整变更、重大调整变更、人员聘用、计划申报等，均可通过信息化平台完成，项目统计信息和动态执行情况也可由平台快速获得。因此，建立完善的信息化平台或管理系统，是提高专项管理效率和水平的关键。

3 国家项目现代化管理工作开展的建议

国家科技重大专项管理和实施的经验做法，可推广应用至其他类型国家项目工作。不同单位承担的国家项目数目、类型及经费规模会有所不同，但项目管理工作类似，项目承担单位要实现国家项目的现代化管理，建议从如下几方面加强措施。

3.1 做好项目顶层设计和经费预算

国家项目实施周期一般为3～5年，做好顶层设计尤为关键和重要。顶层设计包括项目（课题、任务）攻关领域确定、项目总体攻关目标实现路线、攻关团队遴选组建、联合合作单位和任务负责人优选、配套经费落实途径、国拨经费预算制定与分配等。做好顶层设计对整个项目至关重要，将直接影响项目能否在实施阶段顺利推进。

3.2 建设适合本单位的国家项目管理规章制度

国家项目实施周期期间，相关管理制度和实施方式都会发生变化，项目主体攻关团队亦可能发生更替，因此需高度重视对项目管理规章制度和实施流程的培训宣贯工作。有效的宣贯培训可对国家和企业新制度、新规定做到最大程度的落实，让新参与项目成员快速进入角色，明确项目管理和实施方式，这是保障项目按要求实施和高效运行、达到无偏差实现项目预期目标的必需做法。

项目承担单位结合自身特点，加强国家项目管理规章制度建设，是对国家管理办法的有效补充和具体落地。作为项目顺利实施的制度保障，对促进管理质量上台阶、预防和杜绝各类问题的发生以及高质量完成国家项目具有强力支撑作用。

3.3 持续跟踪项目阶段目标落实情况，强化“产学研用”协同攻关机制

国家项目一般实施周期长，联合单位多，攻关任务重，落实阶段性攻关目标显得十分必要。构成项目组成的往往包括“产学研用”各方不同单位，如何落实各家对阶段性目标推进情况，如何有效进行阶段性交流总结，汇总和提升成果质量，是顺利实现项目攻关目标的关键所在。建立长效的项目、课题、任务交流检查制度，对项目阶段目标落实情况持续动态跟踪，既是项目高水平实施的必然要求，也可有效配置和调动科研资源，促进成果转化和效益落实[9-10]。

3.4 不断创新财务管理机制，强化经费的推行力度

国家项目对国拨经费支出和管理的基本要求：一是要按预算支出；二是可按国家项目经费管理办法进行预算调整变更。近年来，对于预算调整放开了多数权限，直接经费中的大部分科目调整均可由项目承担单位自行审批。三是在合规合理按预算执行的基础上对经费执行率有指标要求。项目承担单位要根据国家与企业经费管理政策变化，及时调整和创新财务管理机制，不断提高项目经费管理水平。

创新财务管理机制的重点，一是在经费支出管理上，要建立高效的财务核销机制，确保专项经费专款专用；二是要建立灵活可控的经费调整变更机制，科学高效地实施经费调整变更，将项目预算的计划性和实施的灵活性统一起来，最大限度地用好国家政策；三是要实行动态跟踪制度，及时发现项目实施过程中的问题，尽早解决，督促项目攻关进度与经费执行进度相匹配。

3.5 建立稳定可靠、通用性强的国家项目信息化管理系统

建立完善的国家项目信息化管理系统是现代化项目管理的必然要求。这个系统应包括项目信息统计与多样化展示、项目执行管理、项目经费支出与调整变更管理、项目参与人员管理、项目档案管理等，并根据实际情况分别制定特色模块。完备的管理系统将大大提高国家项目管理效率，做到项目执行有据可查，符合科技领域“放管服”改革目标，达到优化管理流程，提供信息服务[11]，提高保密程度和管理水平的目的。

4 结束语

国家项目管理工作事关重大，紧跟国家项目管理实施政策变化，用现代化项目管理的思路优化项目承担单位的国家项目管理工作，不断改进和完善项目管理方式方法，做好监管与推进，做好协调与服务，是顺利开展科研攻关、高质量完成任务的关键。

“十一五”到“十三五”期间，通过对国家科技重大专项管理模式和经验的不断探索和创新，研究院形成了适用于企业的国家项目科学管理体系。“十二五”期间，研究院依托专项获得国家级科技奖20余项、国内外发明专利及实用新型专利1000余项，新增技术100余项，当选院士4名，培养企业级首席专家20余名。研究院国家项目管理体系不仅为科研工作保驾护航，而且大幅提高了科研效率和水平，为争创世界一流科研机构提供了强大助力，取得了显著成效。