负面清单在城市阅读空间文化产业发展中的应用探析——以合肥市城市阅读空间为例

王 凯，陆和建

(安徽大学管理学院，安徽 合肥 230601)

1 引 言

2017年，合肥市政府印发《合肥市城市阅读空间建设实施方案》，指出城市阅读空间的建设要遵循“双轮驱动、观点一体、两业融合、功能复合”的思路[1]。其中，“两业融合”指实行文化事业和文化产业融合发展，通过积极开发、集聚文创产业，增强造血功能，实现可持续发展。但是，合肥市城市阅读空间自建设运营两年多时间以来，文化产业发展滞后、阅读空间造血能力薄弱的现象依然存在。截至2019年8月，在投入运营的80个阅读空间中仅有7个基本达到盈亏平衡点[2]，大多数城市阅读空间依然需要依靠政府奖补[3]。如何提高城市阅读空间造血能力成为合肥市在城市阅读空间建设完成后的工作重点。负面清单模式具有提升资本进入效率，释放市场活力的显著优点，本文创新性地提出将其引入合肥市城市阅读空间文化产业发展中，希望助力城市阅读空间文化产业实现快速发展。

2 负面清单相关理论

2.1 概念辨析

2.1.1 负面清单。负面清单(Negative List)又称消极清单、否定列表。一般指在国际投资协定中，缔约方在承担若干义务的同时，将某些与义务不符的措施通过列表形式明确列出，或者为了保留在将来对某些行业领域采取不同措施的权力，通过列表将该行业列明[4]。它是一种市场准入管理方式，是一个国家禁止外资进入或限定外资比例的行业清单[5]。简而言之，负面清单是指定一个投资领域的“黑名单”，遵循“法无禁止皆可为”的原则进行投资管理的方法。

2.1.2 正面清单。正面清单(Positive List)是与负面清单相对应的一种管理模式，即通过列表形式明确列出外资被允许进入的行业或领域，除列表列出的领域以外，其他方面均禁止外资进入，是一个投资领域的“白名单”。

2.2 负面清单的发展历程

负面清单起源于德意志关税同盟，发展演进于国际货物贸易秩序的演进，充实完善于各个领域的具体应用。负面清单已经发展为一种相对完善的管理模式，并应用于诸多领域(见表1)。截至2016年，已经有超过70个国家和地区引入了负面清单管理模式[6]。

表1 负面清单的发展历程

我国负面清单管理起始于中国(上海)自由贸易试验区(以下简称“上海自贸区”)改革的重点，对外商投资准入实施“负面清单”管理[9]。之后，国内学者对自贸区负面清单应用从法治精神[10]、制度创新[11]、事中事后监管[12]等方面进行了研究；在自贸区之外，负面清单的应用研究已经涉及网络内容治理[13]、高校行政效能[6]、生态环境保护[14]等各个方面。

2.3 负面清单的优点

一般来说，相比正面清单，负面清单具有高透明度、事后监管等优点。在城市阅读空间文化产业发展中，以下两点将有助于运营商更好地进行文化产业创新发展。

2.3.1 提升效率。我国长期采用的是正面清单制度，其实质是一种事前审批、事中事后监管的管理模式。在此制度下，政府部门需要经过核准、备案等一系列流程对市场主体进行许可，尤其在涉及法律空白领域时的审查更为苛刻严格；在验收时往往也会出现反复审批的情况，这些冗余的流程会限制市场主体的自由，降低市场运行效率。与正面清单相比，负面清单通过将审批前置，摒除多余审批程序，大大提高了市场运行效率。在此模式下，市场主体以清单为标准进行自检，再对不符合要求的部分先行整改。在城市阅读空间文化产业发展中，政府部门可通过编制负面清单限制运营商在城市阅读空间中的商业形态，对限制之外的形态则给予充分发展的自由。这有利于运营商发挥贴近市场、对文化市场的敏感程度的优势，提升效率。

2.3.2 释放活力。在正面清单管理模式下，市场主体以正面清单列明行业和领域为活动范围，禁止涉足列表之外的市场，极大地限制了其发展活力。与此相反，在负面清单管理模式下，市场主体可以自由进入除清单上禁止进入之外的所有行业和领域。此外，政府有关部门也不得进行额外审批，市场主体被赋予更为充分的行为自由，极大地鼓舞了企业探索市场的信心，释放了创新能力，提升经济的内在活力。在采用负面清单的管理模式下，城市阅读空间可通过市场调研开发各种文化创意产业，在引入新型商业形态过程中亦可以充分承担更为主动的角色。

3 负面清单在城市阅读空间文化产业准入方面的应用发展

负面清单在实行过程中，主要体现在作用主体、作用对象和管理措施三个主要因素。上海自贸区在国内推行负面清单时间最早，也相应更为完善。与上海自贸区为例实行的《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》(以下简称《特别措施》)相比，在城市阅读空间发展文化产业的过程中实行负面清单具有其特殊性。首先，在作用主体上，《特别措施》适用于上海自贸区内包括“文化、体育和娱乐业”在内的18个行业门类；城市阅读空间文化产业发展的负面清单作用主体仅为城市阅读空间内的文化产业，后者的主体范围相对小得多。其次，在作用对象上，《特别措施》主要针对意图进入中国市场的外国资本；城市阅读空间文化产业发展起主导作用的是运营商，负面清单的作用对象也应该是运营商。最后，在管理措施上，《特别措施》主要表现为禁止外国资本进入国内某些行业；城市阅读空间主要表现为禁止运营商在城市阅读空间内开展某种形式的文化产业。综上所述，城市阅读空间文化产业负面清单应界定为针对城市阅读空间内文化产业创新发展，禁止运营商在其中开展某种不符合城市阅读空间性质的商业形式的列表(见图1)。

图1 负面清单在城市阅读空间文化产业准入方面的类比应用

4 城市阅读空间引入负面清单的可能性与必要性

城市阅读空间在产业发展过程中引入负面清单管理模式具有可能性和必要性。在供给方面，负面清单在公共治理中已经具有良好的基础和经验，为城市阅读空间文化产业发展提供了一种新的管理模式；需求方面，合肥市城市阅读空间文化产业发展没有政策指引，需要相应的制度设计来推动文化产业发展。

4.1 负面清单在公共治理中具有良好基础

改革开放以来，中国正经历着发展转型期，在社会治理中出现政府在公共领域财政支出急剧增长和社会利益冲突与阶层分化趋势增大的矛盾现象，一定程度上说明了既有的社会管理方式已经面临挑战，需要进行结构性的调整[15]。积极探索社会治理领域的负面清单管理模式，有利于优化社会公共治理。有鉴于此，国内诸多学者已经研究将负面清单管理模式引入到社会治理中，并且取得一定的研究成果。华东政法大学社会发展学院何明升[13]提出了一个基于负面清单的多主体执行结构网络内容治理体系，通过政府和其他责任主体尤其是网络主体之间的协同运作实现网络内容治理。在图书馆领域，亦有学者研究指出可通过负面清单模式降低图书馆众筹的准入门槛[16]。这些都为负面清单在公共治理中的应用打下了良好基础。

4.2 城市阅读空间文化产业指导目录缺失

党的十七大以来，大力发展文化产业、繁荣文化市场已经成为我国战略任务。2009年，原文化部制定《文化部文化产业投资指导目录》，其中通过明确鼓励类、限制类和禁止类来指导、吸收社会资本进入文化产业领域，方便国内投资主体了解文化产业发展方向[17]。之后，北京市最早出台了关于文化创意产业发展的指导性目录(见表2)。合肥市政府曾于2013年和2014年分别出台《合肥市支持文化产业发展若干政策(试行)》[18]和《2014年合肥市支持文化产业发展若干政策实施细则》[19]用于鼓励当地文化产业发展，但主要采取“借转补”的形式对包括文化科技、场馆建设、园区项目类文化产业项目进行扶持，并不涉及具体文化产业目录。因此，合肥市在文化产业方面对于鼓励类、限制类、禁止类的具体项目并没有明确界定，对于城市阅读空间内发展文化产业也没有具体政策，仅在《合肥市城市阅读空间建设实施方案》中提到只言片语，这无疑不利于运营商在城市阅读空间内发展产业，也影响文化产业在城市阅读空间内集聚发展。

表2 国内关于文化产业的政策文件(部分)

5 城市阅读空间引入负面清单的实施建议

5.1 采取正面到负面的渐进管理

合肥市对城市阅读空间的商业发展并未制定相应的产业指导目录，更无实施负面清单的经验，若直接采用负面清单进行管理，难免出现对空间内准许进行的商业形态界定不清，因此，需采取从正面清单到负面清单的渐进管理(见图2)。在实施初期，采取正面清单的形式，主要列明城市阅读空间内准许进行的商业形态，如允许销售书籍、开发文创产品等。在实施中期，应根据前期经验，结合《文化部文化产业投资指导目录》中限制类行业，鼓励各运营商开发商业形式并上报，对通过审批的商业形式将其列入正面清单，以此增加城市阅读空间商业形式，完善其产业。在实施后期，结合前中期的正面清单，制定合肥市城市阅读空间产业发展的负面清单，在《文化部文化产业投资指导目录》所列禁止类行业中，结合合肥市城市阅读空间实际情况和地域特色，对现有文化产业、商业形式进行分析评估，列明禁止类名单，对负面清单中的商业形式进行严格管控，对负面清单之外的商业形式给予运营商充分发展权利。

图2 城市阅读空间引入负面清单的流程

5.2 加强城市阅读空间风险控制

公共文化服务的公共性与资本的商业性具有天然的互斥性[20]。公共文化领域引入社会力量具有一定风险，目前还没有负面清单具体应用于城市阅读空间文化产业管理的实践案例。对城市阅读空间来说，引入负面清单还不是一种非常完备熟悉、可以熟练使用的管理方式，在吸收其优势的同时需防控可能存在的风险。一方面，政府部门要优化职能配置，使风险控制具有相应的机构支撑；另一方面，还需不断完善风险控制流程。首先，准确梳理运营商在城市阅读空间中引入商业形态的流程，从各个层面、各个维度准确识别风险因素；其次，在城市阅读空间前期运营数据的基础上预测各个风险因素可能发生的频率和强度，重点关注频率高、强度大的风险因素；最后，针对风险因素制定相应的风险控制预案，确保风险发生时可以准确处理以降低损失。

5.3 结合实际进行负面清单创新

公共阅读空间最早出现于我国城市民营独立书店经营转型的探索过程中[21]。经过一段时间的发展，目前国内多个城市已有各种形式和名称的城市阅读空间(见表3)。其中，主要分为三种形式：第一种是政府主导建设的公益性城市阅读空间；第二种是非图书零售类企业与图书馆或政府合作，在其自身业态上搭载公共阅读服务功能；第三种是书店企业自发建设的阅读空间[22]。各地的城市阅读空间形式类型各有不同，考虑到地域特色文化，在引入负面清单时要因地制宜。对于第一种城市阅读空间，应当发挥政府的主导性，注重对地方文化的传承；对于第二种城市阅读空间，则应该考虑负面清单与其自身业态的协同发展；对于第三种城市阅读空间，由于是企业自发的市场行为，在制定负面清单时可以适当放宽限制，鼓励其开发各类文化产业。

表3 国内部分城市阅读空间

6 结 语

负面清单作为一种管理模式，将其引入城市阅读空间文化产业的发展之中具有显著优势，但对城市阅读空间而言，其应用仍处于探索阶段，在使用过程中要注意论证研究，避免与城市阅读空间的公益性本质相冲突。本文着力于提供一个城市阅读空间加快实现“两业融合”的思路，对于具体使用负面清单方面的论证还有待深入，但随着城市阅读空间的发展，在文化产业方面引入负面清单不失为一种选择。