推进可持续生态减贫制度建设

◎董战峰 连超

生态扶贫是将生态保护与扶贫开发相结合的一种扶贫工作模式。为贯彻落实《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《“十三五”脱贫攻坚规划》精神，2018年，国家发展改革委员会、原国家林业局、财政部等六部门共同制定了《生态扶贫工作方案》，旨在充分发挥生态保护在精准扶贫、精准脱贫中的作用，切实做好生态扶贫工作。经过多年探索，我国已经基本建立了一套生态扶贫制度，并积极建立可持续的生态减贫制度。

基本建立了一套适合我国国情的生态扶贫制度

1.建立生态产业扶贫制度

多年来，我国依托政府引导、市场主导、项目支持、行业服务、企业实施的发展思路，通过整合有关口径项目资金，推动了生态产业快速健康发展。通过政策引导与技术指导相结合，推进贫困地区因地制宜地发展森林旅游、林下经济和种养殖等生态产业。通过出台奖补政策，鼓励、引导贫困户发展生态产业，对贫困户自身发展产业或与贫困户构建利益联结机制的龙头生态企业、生态合作社等进行奖补，增强了贫困户和贫困地区的“造血”功能。

2.形成生态补偿扶贫机制

贫困地区普遍面临着消除贫困与保护生态环境的双重挑战，多数扶贫开发工作重点县是国家、区域重要的生态安全屏障，在功能定位上以保护和修复生态环境、提供生态产品为主要任务。生态补偿扶贫机制对保护国家生态屏障和生态安全、维护社会公平正义具有重要意义，公平合理的生态补偿已成为保障这些地区发展权益的重要途径。生态环境部环境规划院开展的河北省引滦入津流域上下游生态补偿实施情况绩效评估结果表明，自河北省实施引滦入津上下游横向生态补偿资金管理办法以来，2018年承德市14.31万贫困群众实现了稳定脱贫，贫困发生率下降到2.52%，平泉市高质量脱贫出列，兴隆、滦平、承德县达到贫困县退出标准。2017年《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》的发布，缓解了生态产品提供地区与受益地区的公共服务水平不平衡问题，特别是破解了发展受限地区的“绿色贫困”难题。以贵州习水县为例，2018年习水县公共财政收入仅为10.40亿元，同年重点生态功能区转移支付为5817.59万元，促进当年减少贫困人口1027户、4251人，出列贫困村15个，贫困发生率下降至1.36%，贫困人口可支配收入增长10%。

3.构建生态工程扶贫制度

通过重大生态工程建设，设置不同类型、不同就业需求的生态公益岗位，让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员、草原监督员、自然保护区管护员和环境保护监督员等生态保护人员，建立了长中短期相结合的多元增收渠道，重点解决困难群体就业问题，增加贫困群众收入。2016年以来，我国在中西部22个省份实施了退耕还林还草、退牧还草、天然林保护、湿地保护与恢复、青海三江源生态保护和建设等重大生态工程，中央层面共安排贫困地区林草资金1500多亿元，全国新组建2.1万个生态扶贫专业合作社，吸纳120万贫困人口参与生态保护工程建设[1]。

4.探索生态科技扶贫制度

结合贫困地区自然、经济与社会等复合系统，在生态环境脆弱地区加强科技支撑，积极运用适宜的成熟生态技术，建立了具有区域特色的生态修复技术体系。加大与科研机构的对接力度，建立“政府+龙头企业+金融机构+科研机构+合作社+农户”多位一体的股份合作经营机制，形成科技主动助力扶贫产业、产业需求对接科技成果的局面，以及“专家团队+先进适用技术研发+科技成果转移转化+扶贫产业培育+创业主体培育”的服务链条，提高了扶贫成绩的持续性和成效性。

生态减贫制度建设存在的短板和不足

1.生态减贫长效机制建设需要进一步深化

2019年习近平总书记在《在解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上的讲话》中明确指出“稳定脱贫长效机制没有建立”。今后我国的扶贫工作重点将由主要解决绝对贫困向缓解相对贫困转变，进入到相对贫困新阶段，创新并构建一套缓解相对贫困的可持续生态减贫长效机制是我国面临的新任务和新使命。

2.城乡统筹生态减贫政策欠缺

改革开放以来，由于城乡差距较大，贫困人口主要集中在农村地区，我国始终将农村减贫工作作为国家减贫的战略重点。实践证明，农村主导型生态扶贫战略取得了巨大成效。2020年之后，随着现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽，我国的减贫工作将进入一个统筹城乡贫困治理的新阶段[2]，由主要解决农村贫困向统筹解决城乡贫困转变，如何建立城乡统筹的生态减贫政策机制需要进一步深化探索。

3.生态产业减贫政策基础薄弱

生态产业是可持续生态减贫的根基。今年3月，习近平总书记在浙江省湖州市安吉县天荒坪镇余村考察时指出，“在保护好生态前提下，积极发展多种经营，把生态效益更好转化为经济效益、社会效益”。目前，我国生态产业发展基础依然薄弱，主要体现在四个方面：一是生态产业的特色不强，同区域相似项目竞争较为激烈，致使后续发展动力不足、经济效益不高。二是贫困地区普遍缺乏能够发挥产业带动作用的技术人才，难以充分激活农村发展的潜力，不易实现脱贫成效的可持续性。三是生态产业发展政策引导力度不足，导致生态产业发展渠道、平台以及能力支撑缺乏。其中减贫激励政策不足。一些地方在扶贫脱贫工作成效考核上，主要以强调落实责任为主，缺乏激励手段，多采取财政资金奖补“输血型”减贫方式，对于提升人员素养、提供就业机会等重视不够。对于引入银行金融机构、社会资本的激励也有不足，难以汇聚资源形成脱贫扶贫合力。四是缺乏政策统筹实施，利好政策效果不显著。

构建可持续性生态减贫制度的建议

1.完善生态减贫补偿政策机制

一是完善中央与地方财权与事权分工责任，持续加大财政转移支付力度，明确规范资金应重点用于生态减贫。二是鼓励地方因地制宜探索生态权益交易、补偿基金等市场化生态补偿机制，特别是创新绿色金融政策、服务与产品，拓宽生态减贫的资金渠道，鼓励和引导各类社会资本进入生态减贫领域。三是健全多元化生态补偿机制，综合实施教育减贫补偿、科技减贫补偿等，拓宽丰富生态补偿渠道，切实发挥其对减贫工作的推动作用。

2.健全城乡统筹生态减贫机制

结合城市现有低保政策基础，研究制定城市贫困标准，摸清城市贫困规模。适应推进新型城镇化建设的要求，扩大生态产业、生态补偿及生态工程等生态减贫政策覆盖范围，建立以保障性减贫为主、开发性减贫为辅的城乡统筹政策体系[3]，建立多部门联动的城乡统筹一体化生态减贫机制。

3.强化生态产业减贫政策机制

一是多措并举大力培育发展特色生态产业。通过政策、技术、智力、平台及“互联网+”等多种方式，引导贫困地区依托资源禀赋优势，培育发展特色生态产业，孕育新的产业形态，着力打通优质生态资源与产业发展、优质生态产品与品牌发展间的转化路径[4]。二是持续推进产业减贫能力建设。加大对重点减贫地区的贫困人员的技术能力培训力度，培训内容以与当地相关的生态减贫政策和生态技术应用为主。三是通过督促指导，调动生态产业技术推广部门的积极性，根据当地情况以及贫困户的具体特点，实施适应需求的技术指导和能力建设，为生态产业发展提供更为坚实的人力保障。

4.建立生态减贫跟踪评估机制

■乐隐山居 于怀/摄

一是全面总结生态减贫实践中的成功经验和问题教训，将典型的经验模式形成案例集、工具包，进行大范围推广宣传，使得贫困地区生态减贫实践更加科学化、精准化，促进生态减贫走向制度化，形成针对性的生态减贫长效机制。二是建立一套生态减贫政策的评估考核机制，及时对已实施的生态减贫政策进行评估考核，提高政策制定实施的科学性，确保生态减贫政策精准实施。三是建立贫困者返贫的预警机制，及时了解贫困者最新动态，对不合时宜的减贫政策及时进行调整。