档案部门应对服务重大突发事件探究

陈金玲

一、突发事件及其特点、突发事件档案及其利用需求特点

（一）突发事件及其特点

突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

突发事件具有以下特点。

一是突发性。即突发事件是否发生、什么时候发生、什么地点发生、以什么样的方式发生以及发生的程度及后果等情况难以准确把握，即事件发生具有偶然性和随机性。

二是复杂性。即突发事件往往是各种矛盾激化的结果，呈现出一果多因、互相关联、牵一发而动全身的特点。

三是破坏性。即突发事件往往会造成人员伤亡、财产损失。

四是持续性。即突发事件一旦发生，总会持续一段时间，表现为潜伏期、爆发期、高潮期、缓解期、消退期5个阶段。持续性还指突发事件的反复发生。

五是可控性。即突发事件发生后可通过控制使之达到所需要的状态。

（二）突发事件档案及其利用需求特点

突发事件档案是指机构在突发事件预防、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等管理过程形成的归档保存的文件材料。

根据突发事件的特点，其具有时间、地点的不确定性，后果难以预料性，在突发事件管理中对档案利用也呈现出不同的需求特点。

一是利用时间紧急。由于突发事件具有破坏性，有关部门需要在最短的时间内通过采取应对措施尽量使人员和财产损失降到最低。应对措施的紧急性决定了采取应急措施时对档案利用的紧急性，要求档案部门在第一时间快速提供档案信息。

二是利用需求迫切。由于突发事件的突发性，加上管理过程复杂，管理部门在突发事件管理过程中往往缺乏相应的经验，对利用突发事件档案的需求比较迫切。

三是跨地域、跨主体利用。因突发事件发生的地点具有不可确定性，突发事件应对管理的主体也具有不确定性，这就决定了利用档案应对突发事件主体的不确定性。如2003年北京抗击“非典”形成的档案，今年疫情的利用主体应该是湖北省，河北唐山大地震形成的档案前期的利用主体是四川省。

四是成套性需求。由于突发事件具有复杂性，突发事件管理本身比较复杂，这就决定了突发事件管理者对档案信息的利用需求是全过程、全方位。管理者不仅对突发事件应对档案具有利用需求，对突发事件的监测、应急准备、应急救援、灾后重建等过程的档案均有利用需求。

二、找准应对服务重大突发事件的切入点和着力点，切实发挥档案工作的基础性、支撑性作用

（一）要快速挖掘档案，为科学决策提供历史借鉴

档案工作是党和国家事业发展不可或缺的一项基础性、支撑性工作。面对重大突发事件，档案部门要第一时间组织专门力量，在精准筛选、分析研究后，采取原件复制报送、内容摘要报送、系统整理报送、专题专项报送、综合提炼报送、编辑研究报送等方式，为相关政策制定提供参考。要摘报历史上类似事件发生后，决策层分析研判、决策部署、组织动员、指挥协调、请示报告及事件概览等方面的档案记录，并报送类似突发事件处置的总体安排、工作方案、工作日志、落实措施、总结评估等综合性档案记录。如今年疫情中，北京小汤山医院设计单位——北京中元国际工程设计研究院在78分钟内，将17年前北京小汤山医院的设计和施工图纸系统整理复制后，及时提交给武汉中信建筑设计院，为火神山医院迅速建成作出了贡献。

（二）要综合利用档案，为应对处置工作提供专业档案服务

重大突发事件处置是一项复杂的系统工程，档案部门要立足资源优势、专业优势，积极提供多样化的档案服务。

一要及时从馆（室）藏档案中选取与突发事件处置有关的档案文献，编制专题档案文件目录，并搜集当前有关现行文件资料，编制专题档案、文件、资料目录，快速提供给应急处置部门（机构），以便随时查阅利用。

二要建立跨地区档案利用绿色通道，针对工作中急需但本地没有的档案，发挥档案系统行业优势，协调开展跨地区、跨部门调用档案，如在汶川特大地震发生后，四川省档案局（馆）第一时间联系了河北、云南等地档案部门，调取了唐山大地震、丽江大地震抗震救灾及灾后重建档案，并提供给抗震救灾指挥部。

三要及时公布有关档案，编写与重大突发事件有关的史实读本、手册、图册等，普及相关防护知识。

四要针对突发事件发生后虚假信息大行其道等特点，快速及时发布档案信息，还原真相，回应质疑，抵制谣言，凝聚共识。

五要及时提供线上查档服务，除开展电话查档、网络查档、代查档案服务外，还要充分利用数字档案馆（室）、门户网站、手机客户端、微信公众号等快捷线上服务平台，积极推行查档服务“网上办”“掌上办”。如国家电网利用数字档案馆，提供电网建设项目、重要客户、突发事件应急处置档案查阅4万余次，为疫情防控期间的档案远程利用提供了有力支撑。

六要充分开发档案产品，讲好档案故事，如针对今年疫情防控期间居家为主的特点，档案部门要积极转变服务方式，将档案纪录片、档案微视频、档案文献展览搬到“线上”，推送“档案博览”“珍档解读”“档案揭秘”等档案文化产品，讲好档案故事，丰富人民群众精神文化生活。

七要发挥档案行业报刊和新媒体在信息分享、知识传播、资政咨询、实践指导、宣传报道、记录历史等方面的积极作用。

（三）要全面收集文件材料，为重大事件保存完整记录

在重大突发事件应对处置工作中，会产生各种文件材料、图片、录音、录像、视频、网页记录、实物和数据，以及媒体（包括社交媒体）宣传报道、信息言论，相关的文学创作、文艺作品、影视作品等，档案部门要及时联合重大突发事件应急处置机构，出台加强文件材料收集整理归档的指导意见，明确文件材料归档范围和保管期限以及档案馆的业务规范和质量标准。灵活采用实地指导，如电话、办公平台、短信、微信、移动客户端等方式，重点指导督促重大突发事件应急处置相关部门、单位、机构、组织依法依规做好文件材料的收集、整理、归档工作，切实加强电子文件的收集整理归档工作。及时采集包括社交媒体在内的互联网上的相关文字记录、图片、音视频资料等。面向社会广泛征集对国家和社会有保存价值的资料，尤其要关注非官方机构、家庭、个人收藏的珍贵资料。借助档案网站、社交媒体等线上平台开设档案专题栏目，以“众筹”等方式开展档案征集活动。建立专题档案数据库，持续做好档案信息开发利用工作，建立健全应急机制，强化风险防控管理，开展重要珍贵档案异地异质备份管理工作，不断筑牢档案安全防线，确保档案馆库、档案实体、档案信息绝对安全。

三、建立国家突发事件档案专题数据库，在突发事件的应对中发挥其应有的参考作用

（一）国家突发事件档案专题数据库及其内容

国家突发事件档案专题数据库是以档案信息为主要数据来源的专题数据库。根据专题数据库建设理论，档案专题数据库是针对用户对档案信息的需求特点，按照一定标准和规范，对某一学科或某一专题有利用价值的档案信息进行收集、分析、评价、处理、存储，以满足用户个性化需求的档案信息资源库。

国家突发事件档案专题数据库建设需要按专题收集档案，并开发用于管理档案数据的数据库系统。国家突发事件档案专题数据库建设总体方案是：突破档案进馆时间限制，将各个时期突发事件管理中形成的保存在全国各级综合档案、各级机关档案室、各企业档案部门的突发事件档案，经过数字化之后，将档案目录数据和全文数据集中至国家档案局，形成一个突发事件档案专题数据库，按权限供全国各单位检索利用。

国家突发事件档案专题数据库的专题是突发事件，即以国家各个时期突发事件管理过程中形成的档案为管理对象，内容包括突发事件预测档案、突发事件应急准备档案、突发事件监测档案、突发事件预警档案、突发事件应急处置及救援档案、突发事件事后恢复和重建档案。这些档案还包括文书档案、基建档案、设备仪器档案、会计档案等。

国家突发事件档案专题数据库的来源主要包括在各个时期突发事件管理中形成的保存在县级以上综合档案馆的突发事件档案，在各个时期突发事件管理中形成的保存在县级以上应急管理部门、有关机关档案室及有关企事业单位的尚未进综合档案馆的档案，在各个时期突发事件管理中形成的保存在中央企业总部及下属单位的档案。

基于国家突发事件档案专题数据库的数据来源广泛、利用对象遍布全国的特点，宜由国家档案局直接牵头组织开展。

（二）国家突发事件档案专题数据库建设步骤

国家突发事件档案专题数据库可按照以下步骤推进。

第一步，制定标准。即制定国家突发事件档案专题数据库建设标准，包括目录数据结构规范、全文数据结构规范、分类规范、报送规范等。标准规范制定形成后，应及时开展培训，宣传贯彻标准规范。

第二步，下发文件。下发文件明确国家突发事件档案专题数据库建设时间、质量要求、数据报送要求等。

第三步，档案数据准备。纳入上报范围的有关单位按照标准规范，将保存在本单位的突发事件档案进行数字化，形成专题档案数据。

第四步，档案数据上报。完成档案数据准备的单位通过安全渠道将档案数据上报国家档案局。

第五步，数据库开发。在各单位准备和报送的同时，国家档案局进行数据库的开发，包括购置所需的硬件，开发导入、查询、导出数据所需的软件，并完成测试。

第六步，档案数据汇总导入。国家档案局将收到数据导入档案专题数据库。导入时进行相应的数据校验。

第七步，成果交付。经必要的测试后可将专题数据库根据权限向全国有关单位开放。

第八步，数据更新。为了使内容不断丰富，档案专题数据库在建成后可按年度定期增加，即每年上半年将上一年突发事件管理中形成的档案报送并补充进数据库。

（三）国家突发事件档案专题数据库利用方案

建成的国家突发事件档案专题数据库可通过以下方式提供利用。

一是在线检索。即通过全国在线政务服务平台，将专题数据库按权限向全国县级以上党政机关开放，所有查询检索档案用户需进行实名身份注册，利用过程全程记录。

二是“一对一”服务。即在有突发事件发生且档案利用需量较大时，可由所在地档案行政管理部门向有关机关开展“一对一”的查询利用服务，协助有关部门快速、精确地检索到所需档案，为突发事件的应对和抢救提供有力支撑。

三是专题编研。在专题数据库的基础上开展更加深入的专题编研，如可将专题数据库再按专业细分为地震事件档案专题数据分库、事故灾难档案专题分库、公共卫生事件档案专题分库等。

四是知识呈现。档案是人类活动的原始记录，档案信息中包含着丰富的知识。国家突发事件档案专题数据库可通过引入本体技术，将档案信息加工成突发事件管理知识库，通过知识地图呈现出来。

国家突发事件档案专题库对应急管理部门及其他机关开展突发事件管理具有重要作用：一是通过档案利用助力突发事件管理；二是为突发事件管理研究机构提供支撑；三是为各单位的突发事件日常管理工作提供参考。国家突发事件档案专题数据库的建设对国家、对档案工作都具有重大意义，一方面助力国家治理体系和治理能力的建设，另一方面提升档案工作的治理能力和治理水平。