财政可持续性评估与政府会计改革研究

应益华

【摘要】财政是国家治理的基础和重要支柱， 对财政可持续性进行评估有助于管控长期财政风险。 在梳理财政可持续性定义和财政可持续性评估主要方法的基础上， 探讨财政可持续性评估的主要理论基础和信息维度以及主要评估方法的优缺点， 认为政府会计提供的信息应在财政可持续性评估中发挥重要的作用， 并建议构建多层次结构的政府报告体系、政府财务会计采用完全的应计制、采用多元的计量属性、提供代际核算并确保代际公平、实现与财政统计等相关信息的协调， 从而为财政可持续性评估提供更为可靠、相关的信息。

【关键词】财政可持续性评估;政府会计改革;会计信息;财政政策

【中图分类号】 F230     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）24-0077-9

一、引言

无论是经济新常态还是财政新常态， 都有一个共同点， 那就是进入“风险新常态”——各种不确定性因素叠加， 财政风险、经济风险和金融风险等各类风险在相互转化中呈扩散状态[1] 。 财政可持续性评估是一个多结构、多层次、多要素的复合系统， 能综合反映各种叠加的风险， 是国家治理的基础和重要支柱， 具有重要的财务含义、社会含义和政治含义。 受周期性压力、结构性压力等多重因素影响， 政府、社会公众等日益关注可持续发展的问题， 特别是关注政府是否有能力履行今后的公共服务和财政承诺。 提供财政可持续性信息有助于降低财政风险， 提高信息的透明度， 稳定金融市场的信心。 财政可持续性信息的收集、评估、管理和控制是公共管理面临的重大挑战， 基于财政可持续性信息的重要性， 国际公共部门会计准则理事会（IPSASB）、美国联邦政府会计准则咨询委员会（FASAB）、美国政府会计准则委员会（GASB）等准则制定机构都已着手制定关于财政可持续发展或类似项目的报告指引或指南， 这就需要对传统的政府会计体系进行重构。

鉴于此， 本文主要采用文献研究法， 在梳理财政可持续性定义和财政可持续性评估方法的基础上， 分析了财政可持续性评估的主要理论基础、信息维度和主要方法的优缺点， 尝试从政府会计改革入手， 充分发挥政府会计信息在财政可持续性评估中的作用， 进而促进财政可持续发展， 并为我国未来政府会计改革提供一个新的思路。

二、文献回顾

财政可持续性作为一个新兴的研究领域， 澄清其内涵、报告的维度和相应方法具有十分重要的现实意义。

（一）财政可持续性的定义

财政可持续性是一个宽泛的概念， 其外延和内涵随着时间的推移而演变， 不同组织和学者对其进行了不同的定义。 财政可持续性的定义总是与债务可持续、政府偿债能力、财政状况、预算赤字占GDP比例的稳定性、公共债务占GDP的比例等紧密联系在一起。

从国内研究来看： 邓子基[2] 认为， 财政政策的可持续性是指在无限期内， 在能够借新债还旧债和保持币值稳定的假定条件下， 当前的政府债务水平必须等于最初财政盈余的现值。 刘尚希[3] 认为， 财政风险是指政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务， 以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性， 从表现形式上依次表现为赤字不可持续、债务不可持续、财政不可持续。 杨宇、沈坤荣[4] 认为： 财政可持续性是指一国政府的各项收入足以应付其各项支出， 不会出现资不抵债和无力支付的状况; 财政可持续性必定是一个长期的概念， 因为对短期结果的追求可能从长远来看不一定是最优的; 从广泛的时间窗口追求财政过程的可持续性， 而不是财政政策的可持续性， 因为财政政策在长期内是多变的。 杨靖三[5] 认为财政可持续性有两种定义：一种是从存量的角度分析公共财政的存续状态和能力;另一种是从增量的视角探析财政的持续状态和能力。 邓晓兰、陈宝东[6] 认为， 财政可持续性从财政收支的角度应该理解为长期内各项财政收入足以应对财政支出， 从债务的角度则应满足任何时点未来盈利的现值都大于当前公共债务存量的财政状况， 即满足政府现值预算约束的财政状况。 陈治[7] 认为， 财政可持续性反映的是一种在较长时期内政府能够通过财政收支活动满足当前和未来财政责任的状态： 它既要防控当期债务风险， 也要追求远期收支平衡;既能回应现实发展需求， 又能为未来资源分配与经济增长提供持续动力。 孙正[8] 也认为财政可持续性是一个长期的概念， 主要是指财政过程是持续的， 政府收入可以应对支出， 不会出现无力支付或资不抵债的状况。 他认为， 财政可持续性又可分为弱可持续性和强可持续性， 其中： 财政弱可持续性是指财政收入的增长率大于经济增长率， 但政府债务在未来一段时期内是发散的;财政强可持续性是指政府债务在长期内是收斂的。

从国外研究来看： Buiter和Minford[9] 将财政可持续性定义为国家的一种存续状态或能力， 是衡量财政风险的重要指标之一。 Bird[10] 提出， 财政可持续发展最基本的定义是公共财政的平衡， 即政府自己的收入能够覆盖支出， 同时减少对借贷的依赖。 欧盟委员会将财政可持续性定义为： 政府在较长时期内维持目前支出、税收和其他政策不变的情况下， 不影响其偿债能力或拖欠部分债务或承诺支出的能力[11] 。 Welcome和Nomvuyo[12] 认为， 财政可持续是指政府长期维持目前支出、税收和其他政策而不威胁政府偿债能力或者拖欠负债或承诺支出。 此外， 不同的准则制定机构也对财政可持续性进行了相应的定义。 FASAB于2009年3月发布《联邦财务会计准则公告第36号——美国政府综合长期财政预测报告》（SFFAS 36）， 将财政可持续性定义为： 联邦政府现在和未来在维持公共服务和税收现有政策不变的基础上不会导致债务占GDP比重持续上升的可持续能力。 IPSASB于2013年发布推荐实务指南《主体财务长期可持续报告》， 将长期财政可持续性定义为： 主体现在和将来履行服务提供和财政义务的能力。 GASB发布的《经济状况报告》将财政可持续性定义为：政府产生必要资源流入的能力和意愿， 以履行目前的服务承诺和偿还到期财政义务， 而未将财政义务转移到未来不产生利益的相应期间。

（二）财政可持续性评估方法

在已有研究中， 研究者们通过不同的方法来评估财政可持续性。

从国内研究来看： 余永定[13] 认为：如果政府能够长期保证财政收支平衡， 则政府财政处于稳定状态;如果在相当长时期内不能实现财政收支平衡， 但能够通过发行国债为财政赤字融资， 则可以说政府财政仍然处于稳定状态;如果在经济中存在这样一种机制， 当财政脱离稳定状态之后， 经济变量之间的相互作用可以使财政状况恢复或趋于恢复稳定状态， 则可以说政府财政状况是稳定的。 马拴友[14] 将国内外研究财政可持续性的方法归为两类：一是利用关于政府偿债能力的会计方法， 测算可持续赤字（如赤字率、赤字依存度、债务率、债务依存度等指标）， 如果基本赤字的实际值低于可持续值， 则财政政策就是可持续的， 反之则不可持续;二是按照新古典偿债能力分析方法， 检验公共债务的非庞茨博弈条件， 或检验政府是否满足现值预算条件， 如果政府的财政行为满足该条件， 财政政策就是可持续的， 反之则不可持续。 朱军、聂群[15] 基于跨期预算约束条件构建了适合我国国情的计量模型， 并利用1978 ～ 2012年的财政收支数据进行了实证分析。 龚锋、余锦亮[16] 总结了国外对财政可持续性实证评估的三种方法。 一是计量检验法， 具体包括： 对政府债务赤字或财政赤字等时序变量进行平稳性和单位根检验， 如果上述变量平稳， 则判断政府财政政策是可持续的;对财政收入和财政支出等时序变量进行协整检验， 如果二者存在协整关系， 则判断政府财政政策是可持续的。 二是合成指标法。 三是代际核算法。 邓晓兰、陈宝东[6] 从指标测量和实证检验两个方面展开， 利用财政依存度、债务率与赤字率以及跨时预算约束下的协整检验三种方法， 对我国财政可持续发展的状况进行了分析。

从国外研究来看： Bohn[17] 认为， 如果主要盈余占GDP的比例是债务占GDP比例的单调递增线性函数， 则国家具备长期的偿债能力。 Pradhan[18] 将财政可持续发展评价的方法分为：Domar方法、偿债能力分析方法、财政预测和财政缺口法、前瞻性方法、代际公平法、李嘉图等价法、资产负债表法、早期预警系统法。

（三）文献评述

通过文献梳理可以发现， 研究者们对于财政可持续性的定义和评估方法并未达成共识， 所采用的分析模型和对结果的解释因研究目标不同而异。 要对财政可持续性进行评估， 应首先明确财政可持续性的定义。 财政可持续性与财政政策密切相关， 但财政可持续性与财政政策可持续性以及债务可持续性并非同一概念。 财政政策包含相机抉择的财政政策和自动稳定的财政政策， 单纯依靠自动稳定的财政政策难以充分实现财政可持续， 为维护宏观经济稳定、提高资源的配置效率， 政府应根据宏观经济形势的变化采取相机抉择的财政政策进行宏观调控， 如采用逆周期财政政策对经济波动进行调整， 因为一旦利率增长率超过经济增长率， 就会导致赤字和债务的恶性循环， 并影响预算的平衡和财政的可持续， 进而推高利率。 财政政策和财政可持续性密切相关， 财政政策制定权主要集中在中央政府手中， 具有时变性和时滞性双重特点， 财政可持续与否是过去财政政策与货币政策等多种因素叠加作用的结果。 因此， 单独判断某种财政政策是否可持续往往是不切实际的。 此外， 债务可持续是财政可持续的必要而非充分条件， 财政可持续还与经济可持续、环境可持续、代际公平等密切相关。

综上所述， 可以将财政可持续性定义为：在考虑生态环境承载能力的前提下， 以代内和代际公平为原则， 在一个有限期范围内， 政府在维持当前政策的基础上持续为公众提供公共商品和服务， 而不危及政府未来的偿债能力。 从现有文献看， 财政可持续性评估主要利用经济统计模型等判断财政是否可以持续， 对政府财务报告等方面的信息关注较少。 鉴于此， 本文以政府财务信息作为分析财政可持续性的切入点， 拓展政府会计改革对财政可持续性评估的影响的研究。

三、财政可持续性评估的主要理论基础、信息维度和主要方法

（一）财政可持续性评估的主要理论基础

财政可持续性评估经验研究的理论基础主要源于跨期预算约束理论。 所谓跨期预算约束， 是指政府当前的待偿债务量不能高于未来预期财政盈余的贴现和。 如果满足跨期预算约束， 则认为财政是可持续的， 反之则是不可持续的， 因此应注重跨期预算约束与财政可持续性之间的关系。 尽管短期内尚可借助增发新债偿还旧债以维持财政赤字， 但如此下去政府必将陷入庞氏骗局（Ponzi Game）的尴尬局面[19] 。 Benz和 Fetzer[20] 提出了跨期预算约束模型， 该模型建立在预算恒等式的基础之上， 具体如下：

在假定i恒定不变时， 可认为未来收支差额的现值能够抵补期初的债务， 则财政是可持续的。

跨期预算约束理论并非完美无缺， 因为其通常假定i是恒定的， 但实际上债务水平和政府债券风险溢价呈现非线性的正相关关系， 债务累积到一定程度时会引起政府发行债券风险溢价的快速上升， 进而带来更高的融资成本， 并对私营部门投资产生挤出效应， 还会在一定程度上影响后代人的财政权益， 最终影响财政可持续性。

（二）财政可持续性评估的信息维度和主要方法

财政可持续性是一个综合系统， 其目标的复杂性和多元性决定了其评估的多维度。 Schick[21] 认为财政可持续性有四个维度： 偿债能力维度（政府履行财政义务的能力）; 增长维度（谨慎管理财政以确保经济增长的能力）; 稳定维度（政府在维持现行税收负担基础上履行未来义务的能力）; 公平维度（政府在未将成本转移给下一代的基础上履行当前义务的能力）。 IPSASB发布的《主体财务长期可持续报告》将长期财政可持续性信息分为服务（为接受者和受益人提供服务的数量和质量）、收入（税收水平和其他收入来源）和债务（净债务的水平）三个维度， 每个维度可从能力（主体改变或影响这种维度的能力）和脆弱性（主体依赖于其控制和影响之外的因素的程度）兩个方面进行分析。 加拿大会计师特许协会提供了一个财政可持续性评价的框架体系， 该框架将财政状况分为三个维度：可持续性、灵活性和脆弱性[22] 。 其中： 可持续性是指每个政府在不增加债务和税收负担的基础上维持现有财政义务的程度;灵活性是指政府能够改变其债务或税收负担以满足其现存财政义务的程度;脆弱性反映的是政府依赖于不受其控制或影响的外部资金来源的程度。

公共财政可持续是存量和增量相互作用的结果。 从存量来看， 公共财政可持续要求公共财政赤字和国债规模维持在一个合理的区间， 以减轻公共财政的支出压力。 从增量来看， 公共财政可持续需要经济不断发展， 从而汲取大量的公共财政收入， 以满足国家各项公共财政支出[5] 。 存量是指资产和负债的结构等配比关系， 用于评价财政状况变化， 而增量则是指财政收入流量与财政支出流量的对比关系。 财政可持续性评估弥补了年度预算容易被操纵的缺陷（如递延成本和负债、利用销售资产或以前储备等一次性资源， 这些并未真正改变财政状况）。

根据概念和具体操作可以将财政可持续量化评估方法分为八种：①Domar稳定方法。 该方法最早由Domar于1944年提出， 根据赤字占GDP的比例或债务占GDP的比例相对稳定性判定财政是否可持续， 不考虑资产和相关负债。 ②财政反应函数。 该方法最早由Bohn[17] 于1998年提出， 构建基本预算盈余或赤字/GDP与政府债务/GDP这两个比率之间的回归方程， 根据两者是否存在正向关系来判断财政是否可持续。 ③偿债能力分析方法， 亦称“现值预算约束方法”。 从技术上讲， 财政可持续性要求未来主要预算盈余折现值之和至少应等于动态有效经济中当前公共债务存量， 以避免债务违约。④前瞻性分析方法。 该方法主要依赖于对主要财政和宏观经济变量的综合预测， 考虑到人口老龄化带来的刚性支出和通货膨胀等因素的影响， 如通过压力测试、动态仿真、迭代模型等进行估计， 规避了回顾性分析方法的主要缺陷。 ⑤统计检验方法。 该方法主要依据跨期预算约束理论， 利用时间序列和面板数据检验宏观财政变量之间的关系， 如预算赤字和公共债务单位根， 如果拒绝单位根， 则意味着财政可持续;检验财政收入和财政支出之间是否存在协整关系， 如果存在协整关系， 则意味着财政可持续。 但该方法既未考虑不同历史数据的权重， 也未考虑现行财政政策的长期影响。 ⑥资产负债表法。 该方法以资产负债表为基础， 通过资产、负债的结构特别是资产负债率或净资产来判断财政可持续性， 缺陷是主要基于历史数据和当前数据， 无法覆盖财政政策的长期财政含义。 ⑦代际核算框架。 该方法从伦理的视角分析财政可持续性， 强调资源分配和政策影响的代内公平和代际公平， 主要通过代际账户判断代际分配影响， 采取无限期模型， 主要假设各代的人均代际账户值相等， 说明各代向政府缴纳的净税额的现值相等， 代际公平能实现， 其结果依赖于大量的简化假设， 计算的结果容易掩盖假设， 往往被作为补充性方法。 ⑧财政可持续性预警信号法。

第⑧种方法是建立有效的诊断模型或中长期财政规则， 类似于《马斯特里赫特条约》规定的绝对数指标和相对数指标， 作为财政可持续性的预警信号， 包括：债务率（当年债务余额/当年GDP，不超过60%）、赤字率（财政赤字/当年GDP，低于3%）、财政缺口（在税收和支出等政策不变的情况下， 目标年度的预期债务水平保持或低于目标债务水平所产生的缺口， 目标债务可以绝对值反映， 也可以相对值反映， 缺口小于零意味着财政可持续， 主要缺陷是目标债务和年度的选择容易被操纵）、国债利息支付率（当年国债利息支出/当年财政支出）、国债依存度（国债收入/财政支出）、国债偿债率（当年国债还本付息额/当年财政收入）等预警指标， 建立支出、债务存量和赤字上限， 临界点可能是绝对值或相对值， 通过判断与指标的偏离程度来判断财政可持续性， 防止任意扩大债务规模。 预警信号法一般不需要特定的先决条件， 侧重于单侧控制， 不考虑资产问题， 判断较为容易且方便比较， 该方法的有效性主要取决于及时可靠的确认和评估， 主要利用预算规则进行控制。 但临界点确认取决于多种因素影响且较为主观， 未从动态的视角去考虑财政规则所处的经济周期。 应明确的是债务负担与债务违约风险之间并非恒定的关系， 会随着时间和国别的变化而变化， 预警指标往往关注的是单一财政年度， 易通过将支出转移到未来年度或通过一次性策略增加收入或减少支出等方式进行操纵， 但并未改进长期财政前景， 从而误导社会公众。

四、财政可持续性评估与政府会计改革

可持续发展追求经济、社会、环境的协调发展， 但从上述三重框架来评估财政可持续性是一个庞大的工程。 不同学者从不同角度对财政可持续性评估进行了探讨， 但目前尚未形成一个统一的结论。 总体而言， 财政可持续性评估是基于现有政策不变假设， 根据历史信息和评估期间预测事项或条件等信息对未来的财政状况进行推断。 当前财政可持续性评估主要从经济和统计的角度进行， 信息主要来自财政统计等宏观层面， 有比较严格的假设， 超越了传统会计的边界， 会计在财政可持续性评估中扮演着边缘角色。 现有会计核算方式存在对象范围的狭隘性与存续周期的短期性弊端， 无法真实评估债务的潜在规模及其内在结构， 这不仅会严重损害支撑财政可持续的信息基础， 而且会变相激励政府进行成本转嫁， 加大财政风险[7] 。 为实现国家之间的比较， 有必要通过建立共性的方法， 发挥政府会计在财政可持续性评估中的战略性和创造性作用， 并对现有的政府会计制度和列报方式进行改革， 为财政可持续性评估提供更多的信息支持。

（一）构建多层次结构的政府报告体系， 建立单独的财政可持续报告

IPSASB在2008年发布的《多层次政府财务报告模型》将政府财务报告分为四个层次。 其中： 最核心的一层是政府财务报表及其附注， 包括资产负债表、收支表、现金流量表等;第二层次是相关非财务信息的披露;第三层次是在政府财务报告中纳入相关的财政统计数据， 以便将基于会计制度与统计制度的报告进行对比、补充， 提高政府财务报告的有用性;第四层次还将宏观经济走势预测与未来财政支出密切相关的人口统计等信息纳入政府财务报告中， 为评估财政可持续发展提供基础数据[23] 。 多层次的报告体系满足了不同利益相关者的信息偏好， 解决了短期和长期之间的二元悖论问题（短期最优的过程和结果对长期而言并非最优）， 为财政可持续性评估奠定了基础。 财政可持续性评估是一个復杂的建构， 信息使用者可以从最核心层次的财务报表及其附注中获取与财政可持续性评估相关的部分信息， 但其关键信息（如预期现金流入和流出， 长期财政可持续的维度描述性讨论及相关指标， 相应的原则、假设和方法等）仍无法从财务报表中获取， 这不仅需要对传统的财务报告进行改造， 还需要超越传统的财务报告， 以其他框架提供的信息作为补充， 从而满足利益相关者的信息需求。

对于财政可持续性评估信息的具体列报方式， 目前有两种主流观点： 一是将财政可持续报告作为通用目的财务报告的一部分， 但这样意味着财政可持续性信息需要经过审计， 放大了会计的边界， 并导致信息超载;二是在通用目的财务报告之外单独披露财政可持续性评估信息， 这也是目前大部分国家常见的做法， 但必须明确传统财务报告和财政可持续性评估信息的边界。

IPSASB在2013年发布的推荐实务指南《主体财务长期可持续报告》认为， 应当在通用目的财务报告基础上补充提供财政可持续性信息， 财政可持续性信息可以单独报告或作为其他报告的一部分。 尽管该实务指南认为长期财政可持续性信息披露不应局限在特定政府层面， 而应扩展至所有的公共部门主体， 并与财务报表的边界保持一致， 但由于没有举债权和税收立法权的政府或主体的资源主要来自上级拨款和转移支付， 考虑到政府间财政体系的复杂性， 因此编制主体应集中在具有举债权和税收立法权的各级政府层面。 IPSASB认为， 长期财政可持续性信息主要包括： 预期现金流入或流出的信息、对预测的描述性讨论分析; 长期财政可持续不同维度（服务维度、收入维度和债务维度）的信息及其相关指标; 预测所依据的原则、假设和方法等信息。

FASAB发布的《联邦财务会计准则公告第36号——美国政府综合长期财政预测报告》要求联邦政府及其机构报告财政可持续性信息， 以帮助报告使用者评估未来的预算资源是否足以维护公共服务和满足到期债务需要。 财政可持续报告提供当前政策不变假设基础下的预期未来收入和成本， 可以有效评估代际公平和管控风险， 有助于减少因信息不对称带来的逆向选择和道德风险问题。 财政可持续报告有别于传统的财务报告， 这就必须对财政可持续报告的编制主体、报告主要信息、报告周期、评估期间、评估方法等进行规范。

GASB认为， 经济状况报告是政府判断财政可持续发展的重要依据， 并于2009年启动《经济状况报告》项目， GASB将该项目研究划分为研究背景、经济状况报告：统计部分和财政可持续三个阶段。 GASB将经济状况分为财务状况（政府的资产、负债、净资产的现状， 在基本财务报表中列示）、财政能力（政府持续履行到期财政义务的能力和意愿）和服务能力（政府持续履行所承诺服务的能力和意愿）三个部分。 GASB还认为， 使用者需要更多的前瞻性信息以评估财政可持续性， 具体包括：预期现金流入和流出（按现金制预测）、预期财政义务（按应计制预测）、预期每年偿还债务（包含本金和利息）、现有政府间相互依赖的服务（一个或多个政府代表另一个政府提供服务）及其性质的描述性讨论， 上述五类信息有助于使用者对政府的财政能力和服务能力进行判断， 但这些信息无法在传统财务报告中得以充分体现。

财政可持续报告建立在政策不变（假设评估日政策继续有效， 当然下列偏离现有政策的情形也是适宜的：含已颁布但在预测期间生效的政策;现有政策条款存在不一致的情况;目前的政策存在终止日期）的假设基础上， 如果相关的政策、假设和估计等发生变化， 则必须明确解释其变化的原因。 考虑未来的经济状况和其他状况， 对主要的宏观经济变量（人口假设， 包含出生率、死亡率、净移民数量等;经济假设， 包含GDP增长率、折现率、汇率、通货膨胀率、自然环境要素等）进行评估， 综合考虑历史信息并根据未来相关事项和条件来调整所预期的未来资源流入和流出， 帮助使用者判断评估结果的合理性， 以约束政府当局的机会主义行为， 同时充分利用微观会计数据减少人为操纵， 避免误导信息使用者。

在资本市场全球化的背景下， 考虑到预测的精度较低以及变量之间的外生关系将增加财政可持续性的复杂性， 必须对关键假设变量（如利率等）进行敏感性分析， 以确定置信區间。 预测期间的确定应考虑可证实性、如实呈报和可靠性等信息质量之间的平衡。 评估期间越长， 关注的未来事件就越多， 不确定性也越大， 信息可靠性和精确性就越低;若评估期间过短， 则会遗漏部分重要信息， 特别是人口老龄化等重要信息， 且易于被操纵， 降低信息的相关性。 评估期间一般以30 ～ 50年为宜（与国债市场发行的较长时间债券相适应）， 具体运用时应对评估期间的选择原因进行说明， 特别是要对前5年进行战略性评估（与政府一届任期、“五年”规划纲要、中期财政规划相结合）。 此外， 财政可持续报告并不能捕获和报告政府活动对社会和环境的影响， 需要借助其他的报告来提供合适的社会和环境可持续的信息和解释。 政府应定期披露财政可持续性评估报告， 为降低披露成本， 可每5年或当财政政策发生重大变革时披露财政可持续报告， 条件成熟后可每年披露一次。

（二）政府财务会计采用完全的应计制， 明确资产和负债范围

当政府向资本市场融资或展期债务时， 需要提供财政稳健程度的评估信息， 赤字和国债等虽然可以测度政府当前面临的经济压力， 但无法提供政府履行其长期责任的能力。 财政可持续概念由债务可持续扩展而来， 偿债能力始终是财政可持续性评估的核心， 但应明确的是偿债能力是财政可持续的必要而非充分条件， 财政可持续与债务动态性变化密切相关， 此外还取决于所处经济周期的变化、外部环境的稳定、赤字结构等因素。 每个国家的起点和目标不同， 即便债务水平相同或债务占GDP的比例相同， 违约风险也可能存在较大差异， 这与国家的经济和政治环境密切相关。 财政可持续性评估的有效性取决于数据的可靠性和方法的科学性， 评估工具越简单， 实务中被运用的程度越高。 对一级政府而言， 基于微观主体层面汇总形成的政府财务报告信息更加可靠和完整。

可采用以下两种方式测度偿债能力：一是以现有公共债务占GDP的比例、目标债务占GDP的比例等阈值点作为财政可持续性的预警信号， 如果当前的债务水平低于某一阈值点， 则意味着财政相对健康， 反之则意味着可能存在财政风险， 这种方法便于国别之间的比较， 但是GDP核算质量难以得到有效保障。 二是根据资产存量和负债存量之间的配比关系判断财政可持续性， 当资产大于负债时， 表明财政是可持续的， 反之则不可持续。 这与资产负债数量和结构之间的匹配高度相关， 资产和负债的结构更多的是跨期资产和负债价值的变化情况而非其价值本身， 将财政可持续性外推到未来一定时期并不意味着要削弱年度财务状况和财务绩效的计量和解释的重要性， 但会计基础的确定及其运用程度会造成数据的不可比。 净资产是衡量偿债能力的一个重要指标， 它取决于资产和负债确认和计量的准确程度（特别是不同计量基础及其运用的程度）。

应计制是良好财务管理的基石， 可以减少因收入和费用计量产生的财政“幻觉”， 更好地反映政府财务状况和公共服务成本， 并对政府关键绩效指标进行计量， 以提高政府运行的效率， 更好地度量净资产。 采用应计制进行核算， 基本上可以覆盖所有资产和负债信息， 综合反映政府财务状况， 从而可以更好地获取公共服务的成本和评价偿债能力， 是财政可持续性评估的起点， 能够支持对风险、债务和资产的管理， 以规避政府面临的宏观经济风险和金融风险， 防止出现偿债危机乃至资不抵债的情况， 因此资产和负债范围的界定对财政可持续性判断尤其重要。

对于资产、负债确认争议较大的是：自然资源禀赋资产（如土地、已探明的石油、天然气、其他矿产等自然资源）、遗产（如国家公园、历史古迹、艺术作品、博物馆等）、军事资产如何确认;养老金负债、社保基金缺口如何确认;预计负债是否确认;或有负债如何披露。 对于自然禀赋资产， 可以在一定程度上反映政府的偿债能力， 但由于其具体口径、变现能力、权利归属、确认计量等尚无固定标准， 目前宜在财务报表附注中进行披露， 未来可以在“国家资产负债表”中进行反映。 国家资产负债表属于国民经济核算范畴， 与政府资产负债表之间的政府合并报表存在密切关系。 对于遗产， 则可按历史成本计量。 对于军事资产， 由于其耗用的不确定性， 可按历史成本确认。 对于负债的确认， 可参照IPSASB发布的《国际公共部门会计准则第19号——准备、或有负债和或有资产》（IPSAS 19）区分其他负债、准备和或有负债， 以更好地对财政可持续性进行评估。

可持续发展更加需要隐性承诺和未来义务的信息， 目前一般有三种处理办法：确认为负债;不予确认， 但在财务报表附注中披露;既不确认也不披露。 目前应以现有最佳假设为基础， 将隐性债务显性化， 同时将预计负债纳入资产负债表的核算内容。 根据国际经验， 政府的或有债务有时会引起财政的不稳定， 因为它使得政府减少债务和赤字的努力更为困难， 是影响财政承受能力的重要因素[24] 。 对于政府担保等或有负债， 传统的财务和预算报告均将其排除在分析框架范围之外， 但或有负债是影响财政可持续性的重要因素， 应在备注中对较为重要的或有负债的性质及其可能带来的风险进行披露， 并对其进行持续的评估。

IPSASB在制定IPSAS 19时把社会福利有关的义务排除在外， 其认为与社会福利相关的资源流动信息是财政可持续性信息的重要组成部分， 并于2002年开始启动社会福利项目。 IPSASB于2015年发布了《社会福利：确认和计量》咨询稿， 探讨了义务事件法、社会契约法、保险法等三种核算社会福利的方法， 其后根据反馈意见在2017年发布了《社会福利》准则征求意见稿， 明确了社会福利的范围， 保留了义务事件法和保险法， 认为社会福利项目的核心是确认和计量社会福利， 可以将其作为养老金负债或类似负债核算的参考。

整体而言， 净资产为正值并不意味着政府能够偿还债务， 特别是在面临流动性约束的情况下， 应进一步改变资产、负债的列报方式。 GASB将资产划分为资本性资产、限制性资产和其他资产， 对应地将负债划分为与资本相关的债务、与限定性资产相关的负债和其他负债， 并分别计算扣除相关债务后投资于资本资产的净资产、限定性净资产、非限定性净资产。 未来可以借鉴GASB的这种模式， 区分产生现金资产（不影响公共产品和服务提供条件下的资产或易于转化为财务资源的资产）和不产生现金资产（用于特定目的， 对应政府的服务职能， 一般无法给政府带来现金流， 还需要不断投入资金进行维护和保养等， 可以继续细分为行政管理资产、基础设施等公用资产）， 同时区分相应的负债， 具体项目按照流动性进行排序， 分别计算相应的净资产， 以更好地对财政可持续性进行评估。

（三）采取多元的计量属性

财政可持续性评估是一个动态的系统过程， 会因分析目标、拥有的信息、治理结构以及外部环境的不同而呈现出不同的形式， 具体应基于过去和当前状况、发展趋势和未来发展的长期效应入手。 如实呈报的资产负债表是财政可持续性评估的基础， 而计量基础的选择是资产负债表信息是否有效的关键， 要真实反映政府财务状况， 就必须综合运用多种计量属性， 以更好地回应用户的信息需求。 至于具体的计量属性， IPSASB在2014年发布的《公共部门实体通用财务报告概念框架》中， 将资产的计量属性分为历史成本、市场价值、重置成本、凈销售价格和使用价值五类， 将负债的计量属性划分为历史成本、履行成本、市场价值、免除成本、承担价格五类。

在国际会计准则理事会（IASB）发布《国际财务报告准则第13号——公允价值计量》之后， 为更好地与私营部门的框架体系协调， IPSASB在2019年9月发布了计量准则咨询稿， 在分析概念框架计量属性在现有国际公共部门会计准则的运用的基础上， 初步将计量属性划分为历史成本、重置成本、履行价值和公允价值四类。

政府所持有的资产和负债种类繁多， 应根据资产和负债的性质采用不同的计量属性， 具体选择何种计量基础需要综合考虑交易的类型（是经常性还是资本性业务， 通过交换交易还是非交换交易获得）、资产和负债的性质（不产生现金资产、产生现金资产、持有待售或交易性资产;法定义务、推定义务或其他义务）、资产专门化（是否用于特定目的）、资产的销售或处置以及负债的清偿是否受限等因素来确定。 历史成本简单、可操作性强， 但在市场变化较大的情况下会出现成本与真实价值的背离， 随着时间的推移， 历史成本在评估政府流动性和偿债能力方面的作用逐渐减弱。 公允价值是指市场参与者在计量日发生的有序交易中， 出售一项资产所能收到或者转移一项负债所需支付的价格， 不需要考虑资产的获得时间。 由于大部分政府资产是为了满足特定功能而采购或建设， 缺少活跃和有序的市场， 需要大量的职业判断， 导致公允价值的客观性和可验证性存在困难， 这就需要综合选择运用市场法、成本法和收益法等估值技术进行估值， 同时还应考虑其成本效益问题。

（四）提供代际核算， 确保财政代际公平

效率、效果和公平的追求是财政可持续的支柱， 公平分為代内公平和代际公平。 财政可持续性与公共债务的动态性密切相关， 债务偿还牵涉代际公平问题， 而债务发行及其投向和使用则与代内公平相关。 代际公平不仅仅是技术经济问题， 还涉及财政代际公平问题。 何谓财政代际公平？ 从词源上讲， 财政代际公平是利用概念移植方法， 将可持续发展理念引入财政法领域所产生的一个合成词。 财政代际公平的核心是当代人决策时应保障后代人的财政权益， 但由于认知能力和选举策略等因素的影响， 当代人的决策往往忽略后代人的权益。 GASB将跨期公平（代际公平）定义为：当前期间服务的成本由当年年度收入承担， 而不是转移给未来年度的纳税人。 如果调整后的净资产出现负数， 则意味着过去年度的服务成本会递延到未来期间， 倘若递延到未来期间的成本较高， 政府就必须为这些递延成本买单， 从而影响未来纳税人的负担。 如果必须提高未来的税收水平以支付因当前政策的支出承诺， 则意味着代内或代际的再分配过程。 目前， 代际公平更多的是根据代际账户和代际报告来进行评估， 代际报告与财政可持续报告都重在未来， 但代际报告更多侧重于当前战略和政策的可持续性， 未来应在代际核算的基础上充分发挥政府会计在代际公平中的作用。

（五）实现与财政统计等相关信息的协调

国民经济核算、政府财政统计报告、年度预算报告、中期财政规划和财务报告彼此相关， 但目标、立足的理论基础、覆盖的范围、分类及列报方式、计量基础、计量属性、利益相关者的信息需求各不相同， 人们可以从不同的报告体系中获取个性化的信息， 但由于采取的规则各异， 彼此之间存在重叠和矛盾之处， 导致利益相关者在利用不同数据源评估财政可持续性时无所适从， 甚至得出截然不同的结论， 对信息也难以简单地合并和借鉴， 从而降低报告的价值， 增加信息编制成本。 社会公众、评级机构和监管部门都需要更为宽泛和可靠的信息进行判断， 如何选择合适的数据源或者如何协调宏观和微观层面的数据， 已经成为一个新的研究热点。

国民经济核算和政府财政统计主要用于宏观经济分析和决策， 而财务报告为微观的政府主体提供相关信息， 同时也是国民经济核算、政府财政统计等重要的数据源。 IPSASB制定发布的《国际公共部门会计准则第22号——一般政府部门财务信息的披露》认为， 暂时不要求编制财务报表中一般政府部门信息与财政统计基础下一般政府部门的关系， 主要是出于对成本效益的考虑。 不同国家的政府财务会计因环境和管理模式不同而存在一定的差异， 未来应加强对财务会计的协调， 执行可比的应计制政府会计能为政府财政统计和国民经济核算提供信息基础， 特别是赤字和债务数据。 现行财政可持续性评估多从宏观经济学的框架进行， 主要采用国民经济核算、财政统计、预算报告等数据， 而传统微观的财务报告尚未充分发挥作用。

从报告编制的逻辑而言， 政府会计信息应发挥基石作用， 如财政统计和国民经济核算都会利用财务报告和预算报告的数据， 应加快政府会计准则的趋同步伐， 弥合微观层面和宏观层面在概念框架、编制主体、专业词汇、列报方式、分类、确认和计量方面的差异， 提高信息的可比性， 减少信息之间的异构性， 解决碎片化信息交流不通畅问题， 在满足信息质量特征的前提下整合相关信息， 提升信息传递和利用效率。 未来应充分发挥财务会计的作用， 实现财政统计、预算报告和财务报告的有机整合， 以确保财政可持续性评估结果的可信度。

五、结论

财政可持续性是一个前瞻性的概念， 财政可持续可为财政缓冲和政策有序调整预留充分的“财政空间”， 而充分的财政空间是政府综合运用财政政策熨平经济周期的基础。 未来应根据“用户需求”模型了解用户（特别是服务接受者及其代表、资源提供者及其代表）对财政可持续性信息的需求。 作为通用目的财务报告的补充， 财政可持续报告应明确披露关键程式化的假设和预测方法。

财政可持续需要财政、预算、货币、会计等共同发挥作用， 因此应该设计和执行更为严格的预算规则、债务规则、收入规则、支出规则等财政约束规则， 特别是充分发挥政府会计信息在财政可持续性评估中的重要作用， 继续探讨应计制在政府中的运用， 发展政府管理会计和成本会计框架， 建立较为完备的成本核算体系。 应合理界定政府支出范围， 优化支出结构， 强化对财政支出的效益、效率、效果和公平的评估， 完善问责制， 扩大政府绩效预算的编制范围， 并将财政可持续性纳入政府官员的评价体系。 要加大财政可持续性信息的公开力度， 确保信息的质量， 确保实现可证实性、如实呈报、相关性、可理解性之间的平衡， 还必须考虑财政可持续报告的成本效益问题。 未来需要继续对财政可持续性的计量、管理和控制进行深入的研究， 以更好地管控财政风险， 确保财政的可持续。

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