深化京津冀要素市场化配置改革

冯奎

[摘要] 京津冀协同发展战略实施以来，三地劳动力、土地、资本、技术、数据等要素流通加快，要素市场化进展显著，这得益于党中央和三地政府形成的巨大合力与采取的成功做法。京津冀要素市场化配置不可能一蹴而就。当前，京津冀市场化配置水平依然不高，不平衡、不充分的问题依然突出。三地要进一步打破要素市场化体制约束，深化要素市场化配置改革，为建设京津冀世界级城市群奠定坚实基础。

[关键词] 要素市场化;  市场体系建设;  体制约束

[中图分类号] D616         [文献标识码] A         [文章编号] 0529-1445（2020）12-0067-04

2020年4月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，部署完善要素價格形成机制和市场运行机制。党的十九届五中全会提出，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。京津冀协同发展战略实施以来，要素市场化改革取得了明显成效，但总体而言还面临诸多困难与挑战。下一阶段应加大要素市场化改革的力度，这是进一步深入推进京津冀协同发展战略的重点、焦点，也是难点所在。

京津冀要素市场化配置稳步推进

京津冀协同发展战略实施以来，三地劳动力、土地、资本、技术、数据等要素流通加快，市场化进展成效显著。

劳动力要素方面，目前京津冀各自的人力资源服务业从业资格互认互通，三地人力资源服务业从业人员资质实现一体化。京津冀三地间人口流动频繁，河北是京津冀地区的主要人口流出地。在北京的河北籍劳动力总量约120万，在天津约70万人，这些劳动力主要集中在建筑业、餐饮业、家政业等领域。

土地要素方面，目前京津冀在农村土地市场上的合作包括信息发布、项目共享、人才培养、技术支持等多个方面。2015年，《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》中提出：“分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。”随后推出的国家首批33个县级农村土地改革试点中，京津冀三地同时启动，其中北京市大兴区试点农村集体建设用地入市，天津市蓟县1试点宅基地制度改革，河北省定州市试点农村土地征收制度改革。在土地产权交易平台建设方面，北京和天津两地启动较早，河北目前有30多家各级农村产权交易机构。

资本要素方面，2014年，京津冀产权市场发展联盟在京成立，三地产权交易机构将在信息联合披露、业务交流和学习、重点项目推介等方面展开密切合作，建立区域统一的要素市场平台。2016年，京津冀协同票据交易中心成立，着力缓解京津冀地区小微企业融资难、融资贵问题，促进区域商业信用体系的形成和完善。在三地政府和金融机构共同努力下，京津冀区域内金融机构在金融服务、金融创新、项目投融资等诸多领域参与京津冀金融协同发展工作。2015—2018年，在重大产业合作项目带动下，北京到天津、河北投资的认缴出资额累计超过7000亿元。

技术要素方面，三地创新合作更加密切。 2016年，《京津冀系统推进全面创新改革试验方案》经国务院批复，促进京津冀三地创新链、产业链、资金链、政策链深度融合，建立健全区域创新体系，推动形成京津冀协同创新共同体。就能够较好地反映创新产出的质量与水平的发明专利来看，2014—2017年，京津冀发明专利数占国内3种专利申请授权数的比重逐年增加，由23.8%上升至31.9%。从技术市场来看，2014—2018年，北京向天津、河北输出的技术合同成交额由83.2亿元增加至227.4亿元，年均增长率达到28.6%。1

数据要素方面，2016年12月启动建设的京津冀大数据综合试验区是全国唯一跨区域建设的国家大数据综合试验区。按照《京津冀大数据综合试验区建设方案》，三地政府分别制定并发布了促进云计算、大数据产业发展的指导意见，为京津冀大数据产业的协同发展提供了保障。天津建设的京津冀大数据协同处理中心、廊坊建设的京津冀大数据感知体验中心成为京津冀大数据协同处理的重要基础设施。目前，京津冀正在打造以政府数据开放为切入点、以北京市数据开放平台为依托的公共数据共享和开放平台，京津冀将实现全方位、多领域的大数据协同。

京津冀要素市场化进展取得明显成效，得益于中央与京津冀各方形成的巨大合力与采取的成功做法。区域和城市的新功能定位引领要素流动，方向明确。在协同发展的背景下，京津冀的空间布局被确立为“一核、双城、三轴、四区、多节点”。新的功能定位，给要素市场化流动提供了明确的信号。如天津定位之一是全国先进制造研发基地，这就引导北京先进制造业向天津集聚;河北省的功能定位之一是全国现代商贸物流重要基地，这就引导京津冀尤其是北京大型商贸物流产业向河北转移。要素市场化的承载平台陆续建成，条件改善。为进一步引导三地产业有序转移与精准对接，2017年，三地共同研究制定《关于加强京津冀产业转移承接重点平台建设的意见》，初步明确了“2+4+46”平台建设，包括北京城市副中心和河北雄安新区两个集中承载地，四大战略合作功能区及46个专业化、特色化承接平台。这些平台中的一部分已陆续建成，并开始发挥作用。天津、河北多地与北京中关村携手合作，致力于共同打造跨区域的创新创业平台和生态系统。河北提出打造重点承接平台，推进曹妃甸、渤海新区、芦台等协同发展园区建设，坚持与北京城市副中心“四个统一”，等等，都发挥了重大作用。坚定有序疏解北京非首都功能，作用突出。北京以非首都功能疏解为核心，大力促进结构调整优化，持续巩固提升“2+4+N”的产业合作格局，在京津冀更大范围内系统谋划产业链和创新链布局，推动要素输出。从津、冀方面来看，主要是创造条件提升承载能力，加快要素的再集聚和再提升。从资金的空间联系看，近几年来，北京对津冀的投资额是天津对京冀投资额的7至9倍，反映出北京对京津冀要素市场化起到较强的推动作用。

京津冀要素市场化改革任务仍然艰巨

京津冀要素市场化取得了一定成效，但从区域要素市场化实现程度来看，要素市场化水平不高的问题依旧突出。

从发展结果看，要素市场化的效果有限，对区域协同发展没有带来根本性的变化。京津冀协同发展一个预期目标是推动三地发展更加协调，尤其是要缩小河北与北京发展的差距。但从实际情况来看，以人均地区总产值为例，2010年，京津人均GDP分别是河北人均GDP的2.62倍和2.57倍。到2018年，京津人均GDP分别是河北人均GDP的2.93倍和2.53倍。津冀间人均GDP差距有所缩小，但京冀差距显著扩大。以经济密度来看，2010年京津经济密度分别是河北的8.15倍和7.24倍，到2018年京津经济密度分别是河北的9.69倍和8.26倍。可以看出，京津冀三地之间的经济差距没有出现根本变化。

从人才等要素流动水平与方向看，不平衡性成为主要矛盾。2018年全国人才流失最严重的15个省份中，河北排第三位，大学本科及以上人才流失率达到5成以上，仅次于江西与广西，而流失人才一半以上是转移到京津地区。近年来，出现了一个现象，即京津一些产业链的低端环节加速向河北转移，同时河北一些高端项目出现所谓“逆转移”，即流入京津。这一现象的出现无疑加重了河北“低端锁定”局面。

从区域对要素的吸引看，京津冀资本等要素净流出现象明显。2014年以来，京津冀要素市场化自上而下推进，力度空前。其中，京津冀合作推进非首都功能疏解发挥了巨大作用。从一些指标看，2015年、2016年预热期之后，2017年以来，北京向津冀的投资转移呈加大趋势，但2019年后，受各种因素影响，投资转移的势头有所减缓。2019年北京投向河北的投资额不足对外投资总额的3%，更不到投向广东、四川投资额的一半。当前，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝城市群的中心城市互投活跃，这清楚地说明了京、津资金绕过河北的流向问题。

从推动力量看，京津冀的市场化机制建设相对滞后，内在动力不足。相比较自上而下的推动力量，市场化机制内生力量的成长非常缓慢。国民经济研究所发布的《中国分省份市场化指数报告（2018）》表明，上海、浙江、江苏引领的长三角以及广东引领的珠三角，市场化程度要高于京津冀区域。2016年相比2008年，北京、河北两地的市场化程度分别下降4位。從单向指标的市场化程度来看，京津冀地区主要城市的市场化程度也不高，如中国人民大学国家发展与战略研究院劳动力市场研究中心对2010—2016年间中国劳动力市场化程度进行测评，北京、天津分别排第30名、第26名。

加快破除要素市场化体制约束

党的十九届五中全会提出：“建设高标准市场体系”“健全要素市场运行机制，完善要素交易规则和服务体系。”1京津冀打造以首都为核心的世界级城市群，为要素市场化配置提出了更高的要求，同时也提供了更广阔的空间。为此，要进一步深化要素市场化配置改革，充分发挥市场配置资源的决定性作用。

进一步提高认识，将要素市场化作为“十四五”时期京津冀协同发展的核心工作。从京津冀协同发展的目标来看，到2030年，首都核心功能更加优化，京津冀区域一体化格局基本形成。从国内外区域发展的一般规律来看，要素市场化是一体化的关键性阶段和重要环节，绕不过去。从京津冀协同发展的现状来看，从顶层设计到政策框架已经明确并不断完善，交通等基础条件已经具备。应抓住“十四五”时期有利时机，以要素市场化为主线，攻克重点、难点、焦点问题，切实推动京津冀协同发展。

着眼区域内部协调平衡发展，统筹解决好三地在公共服务供给方面的协作机制问题。大量案例表明，京津与河北之间在基本公共服务方面的巨大落差，是影响要素市场化的重要因素。民盟北京市委、中国城市和小城镇改革发展中心的调研表明，在教育方面的生均财政支出，河北省分别为京、津两地的20%、30%—40%;在医疗卫生方面的人均财政支出，河北省分别为京、津两地的40%、60%—70%。京津冀三地发展差距已客观存在，从短期内消弭差距既不现实，也违背经济发展规律。探索三地公共服务体系一体化构建的新路径，应成为着力点与突破口。统一京津冀区域内公共服务标准，实现区域内标准的互认与对接。确定区域内基本公共服务清单，以基本公共服务为示范突破口，对基本公共服务标准进行简化、统一、对接、联通，并纳入统一的区域标准体系，促进区域内基本公共服务资源的有序流动与有机融合。在区域基本公共服务标准一体化的基础上，进一步拓展公共服务标准化的领域和范畴。

构建一体化的共同市场，充分发挥市场在要素市场化过程中的决定性作用。近年来，党中央、国务院和三地政府对于推动要素市场化出台了许多重要政策。政府行政命令在非首都功能疏解、搭建产业合作载体等方面的工作起到了踢好开场球的作用。京津冀协同发展打基础的阶段基本过去，未来的重点应是全面加强区域共同市场建设。在金融领域，研究设立区域性开发银行的可行性，积极利用债券市场，多渠道筹集资金。鼓励京津冀三省市共同出资设立产业结构调整基金。在土地要素市场一体化方面，推动建立城乡统一的建设用地市场。深化户籍制度改革，推动人口与劳动力流动，完善人才劳动力市场。整合区域信息资源，研究建立区域大数据中心，建设一体化网络基础设施，推进信息化与数据应用市场建设。

以培育和服务市场主体为重点，推动企业全面参与要素市场化进程。全面梳理企业在异地开业、经营过程中遇到的问题，研究企业在劳动力、土地、资金、技术、数据等要素使用中遇到的不合理规定，采取切实措施予以解决。如按照普惠性原则，将部分区域的优惠性政策予以扩展，共同提升区域营商环境。为了推动京、津政策更多向河北转移，应将京、津企业可以享受税收减免、创新支持等优惠政策，推广普及到河北等地，减少科技资源跨省市流动不畅的问题。推动区域间相关政策、行业标准统一，优化区域营商环境。

借鉴和吸收其他地区已有成功做法，结合京津冀实际，加快要素市场化领域的创新步伐。长三角、粤港澳大湾区、成渝等地都在加快推进要素市场化。尤其是长三角加快高质量一体化步伐，要素市场化进展迅速，取得了许多好的经验，值得京津冀对标学习。围绕要素市场化进程中出现的新问题，京津冀三地要从产业结构、城市结构、内部体制机制、对外开放等方面开展一系列重大的转型发展与制度改革。既要考虑到京津冀区域的特殊性，也要充分考虑世界城市群要素市场化的一般性要求与发展规律。既要全面学习京津冀协同发展“四梁八柱”的政策框架，也要选准角度，开展丰富多彩的微创新，以点的突破带动面的推进，构建要素市场化的巨系统。既要立足当下，从增量角度优化政策，也要谋划长远，从存量上推动经济社会转型调整，筑牢高质量发展的基础。

[参考文献]

[1]习近平.推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局[J].求是，2019，（24）.

[2]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》辅导读本[M].北京：人民出版社，2020.

（作者简介：冯奎，中国城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长、研究员，民盟中央经济委副主任）

责任编辑 / 曹   晶