分离抑或融合：20世纪50年代上海市郊土改中的地权变动与城乡关系

2020-12-28姜颖

上海党史与党建 2020年12期

姜颖

[摘要]建构协调的城乡关系是当代中国社会发展中的重要课题。既往研究认为，土地改革是当代中国城乡二元结构形成的重要历史起点。本文在上海市郊土改运动的研究中发现，至少在大城市郊区，土地改革并未带来城乡之间的二元对立。市郊土改中，国有土地所有制的确立反而为土改之后新型城乡关系的建构，奠定了制度基础。在上海这样的大城市郊区，土地改革确立的新型土地制度，在延续既有城乡关系的同时，更为后来市郊农村与城市之间的融合发展提供了制度条件。

[关键词]上海;城市郊区;土地改革;地权变动;城乡关系

[中图分类号] D651.1 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2020）12-0011-07

长久以来，学界围绕城乡二元社会结构的形成及其对当代中国城乡发展的影响，进行了持续不断的讨论，并形成了大量研究成果。总体而言，既往研究多将户籍制度的出台以及由此带来的城乡人口登记措施等，视为城乡二元结构形成的历史起点。在最近的研究中，也有学者指出，影响城乡区隔的不仅仅有传统认知中的户籍制度，还包括土地改革等政治运动。如刘一皋在北京市郊土改的研究中认为，“市郊土改导致的本村人与外地人、农业人口与非农业人口、农业与工商业资本的隔离，造成了人口流动、身份转化、资金融通等困难，从而影响了土改后的社会发展，是二元社会形成的重要因素”[1]。刘一皋从土改社会后果的角度，对城乡关系所作的分析，有一定道理。如各地土改中对“工商业兼地主”的处理[2]，确实冲击了城市资金向农村的流动，一定程度上缩限了土改后的农村资金来源渠道，但就人员流动而言，不同地区的情况又有所差异。张会芳发现，土地改革后的无锡农村劳力就未被身份区隔所限制，外出就业仍相当普遍。[3]这意味着，在工商业发达地区，土改对城乡人员流动的影响，和刘一皋笔下的北京市郊有所不同。

此外，讨论土地改革后的城乡关系，尤其是大城市郊区土改对城乡关系的影响，还有一个不容忽视的制度背景，即在上世纪50年代的土地改革中，一般农村和市郊农村经由土改确立了两种完全不同的土地制度。1950年6月，政务院颁布的《中华人民共和国土地改革法》规定，一般农村土改完成后实行农民土地私有制[4];而稍后颁布的《城市郊区土地改革条例》，则在市郊农村确立了土地国有制，郊区农民只拥有土地的使用权。[5]之所以作出这样的制度安排，亦如周恩来当年所解释，一是城市郊区在经济上与市区有密切联系，商品经济比较发达;二是城市郊区土地制度的确立，必须考虑到建设城市与发展工业的需要。无论经济上的城乡联系，还是城市工业发展的需要，市郊土地国有制的确立都充分考虑了城乡社会共同发展的需要，等同于在市郊农村建立了城乡一体的土地制度。这样的土地制度对市郊农村和城市之间的关系会带来怎样的影响？在前述市郊土改的研究中多未提及。

鉴于此，本文拟利用上世纪50年代初期华东军政委员会土地改革委员会所编的城市郊区农村调查，以及上海市档案馆所藏市郊土改档案，在立足华东区的基础上，重点讨论上海市郊农村土改前后的地权变化以及城乡关系演变。

一、“靠城吃城”：上海市郊土改前的地权结构与城乡关系

近代以来，作为中国最早的通商口岸之一，得风气之先的上海逐渐发展为近代都市。与都市社会同时到来的，是近代工商业在上海的萌芽与发展。[6]工商业的发展冲击了农村原有的生产模式，虽然没有改变乡村经济的本质，但还是使市郊农村的地权结构和城乡关系呈现出有别于一般农村的特征。土改前的上海市郊规模较小，总共包括10个区，合计54个乡，7个镇，3237个自然村。郊区总面积约554平方公里，总人口约有75万之多，其中农业人口33万余人，占郊区总人口的44.26%，非农人口约为42万人，占55.74%。[7]农业人口和非农业人口的比例说明，在土改前的上海市郊农村，至少一半以上的人口不再以农业为生，而是“靠城吃城”，这种情形比较直观地反映在了土改前市郊农村的地权结构上。

（一）土改前市郊农村的地权结构和租佃关系。在学界既往的研究中，大城市郊区和一般农村不同，因为人口职业选择多样化、城乡关系密切等因素，不仅土地占有分散，而且形成了较为复杂的雇佣与租佃关系。[8]这种情形，在土改前的上海市郊尤其是近郊地区也表现得甚为明显。总体来看，上海市郊农村在土地占有状况上的突出表现是地少人多，各阶层土地占有较为分散。这种分散性体现于郊区大部分土地并非完全集中于某一阶层，而是被各个阶层所掌握。如土改前上海市郊地主、富农总占有土地比例为全区总土地数的15.67%，其中占总人口1.19%的地主占地9.56%，富农则为6.11%。[9]此外，贫、雇、中农及工人、手工业者、小商贩等合计占有总土地数的55.43%。[10]小土地出租者、工商业家以及外地业主等在郊区均占有相當比重的土地。例如，新泾区诸翟乡南龚家宅村的调查显示，全村所有土地中，地主占有土地为91.78亩，富农占有为273.22亩，中、贫农合计占有89.63亩，手工业资本家、工人、职员、游民、外籍业主等各种成份者则总占地多达503.79亩（在此包含未确定成份者）。[11]

土地占有的复杂，加之工商业者、资本家等阶层往往多不依靠土地为生，由此造成了郊区土地用与出租的现象十分常见并且出租数量较大。[12]一般而言，城市的资本家以及地主、小土地出租者、富农等阶层在郊区占有的土地，大多都会租与农民耕种。此外，手工业者、工人、甚至于占地过少的农民，也多会将土地出租，以便从事其他工作。如吴淞区淞北乡的同行村，就该村可用的全部土地来说，仅外地业主与本村业主用于出租的土地已经占到全村可用土地的67.12%。[13]即使在租佃关系相对较弱的江湾镇，土地出租的比例也能高达到43%。[14]

地权分散加上租佃关系发达的特点，便使得土改前上海市郊的地权形态频繁处于变动之中。与一般农村相比，没有永佃权是郊区租佃关系的主要特点之一。[15]而这一点在上海的近郊农村也表现得尤为明显。究其原因，主要在于近郊地区多为外来户，迫切需要耕种土地，由此便造成了一些二地主、代管人等会趁机加重剥削、任意抽佃，甚至会出现看谁出价高便给谁租种的现象。[16]在这种情况下，佃户自然不愿在土地耕种上投入过多，对农业生产不重视，多会选择进城谋生。

在发达的租佃关系下，地租始终是封建土地制度的主要剥削形式。从整体上看，郊区农村的租额略轻于一般农村地区，租额之间的差异主要表现在近远郊地区以及不同阶层之间有所不同。整体上，远郊地区租额较近郊重;地主、富农等租额普遍比职员、工商业家等租额重;依靠地租为生者比不靠地租为生者租额偏重;外地人租田比本地人租田租额重等。当然，有时即使同属远郊地区，具体的租额也会有所差异。比如在远郊地区的龙华区宝南乡东吴村，旱地租额约是每亩四斗到八斗米，水田六斗到一旦米;而新泾区新民村的就是六斗至八斗黄豆，最高九斗、最低2.5斗，也有极个别是无租的。[17]虽然纯粹的租额较轻，但郊区因剥削形式的多样化，整体剥削情势并不弱于一般农村。在上海市郊，常规地租之外的最主要剥削形式就是押租。一般情况下，田主在收了农民的押租后，会再通过放高利贷的形式实现二次剥削。此外，也有的田主在退佃时不退还押金，无理吞收。除了押租，虚田实石算是另外一种较为普遍的剥削形式。如龙华区东吴村的地主，会在出租土地时将八分作一亩计算，而新泾区村民周志才租地二亩六分，却要按三亩交租。[18]

租佃关系的发达也进一步催生了市郊农村的高地价和土地投机行为。在土改前的上海市郊，土地商品化现象较为明显。除全市范围内有几十家大大小小的地产公司专门经营郊区的土地买卖外，在郊区农村也有大批的地皮贩子专做土地投机。仅以江湾区江湾镇为例，就有17家地产公司和35个土地贩子，正是在他们的投机行为推动下，1931年前后每亩5石米的土地，到1945年抗战胜利前后大约增长了10倍之多，已经高达每亩50石米。[19]

（二）“重商轻农”与“靠城吃城”。发达的租佃关系与形式多样的剥削，在带来土地商品化的同时，也使商品经济的意识深植于市郊农村。在此背景下，郊区农民普遍存在着“重商轻农”的思想。这种思想反映在农业生产中，就是蔬菜、棉花、鲜花等经济作物的种植，变成市郊农业生产的普遍选择。在土改之前，上海全市郊区已有菜田9万亩、棉田15万亩，合计占到郊区农业土地总面积的一半左右。[20]当这些经济作物成熟以后，主要是作为商品进行销售，为城市提供物资保障。由此不难看出，城市郊区的土地及农产品的商品化程度是高于一般农村地区的。

市郊农业的商品化，也密切了城乡之间的經济关系。上海郊区自然资源充足、环境优越，历史上就是“鱼米之乡”“衣被天下”。[21]自1843年开埠后，上海城市经济的蓬勃发展在冲击传统农村自然经济的同时，也改变了旧有的经济发展方式。其中最为显著的变化，就是在城市化进程的推动下，郊区农村的自然经济不断向商品经济转变，农业生产结构也逐渐呈现出城郊型的特征。由此，上海市郊逐步走向了半殖民地半封建性质的城郊型农业经济。到1949年5月上海解放时，市郊农村已成为全市蔬菜、牛奶和部分园艺产品的重要供应基地，仅在蔬菜供应上，大约便能提供全市蔬菜需求总量的三分之一，其中更有牛奶生产牧场130多个，瓜果、花卉种植产地80多个等。[22]

与农业生产结构转向相伴随的是市郊农民职业选择的变化。在开埠之前，上海城市人口大约为27万人，开埠之后随着城市化进程的推进，1910年上海的城市人口已经多达128万人[23]，跃居全国首位。城市人口的大量增加，一方面是大量农村地主转向城市，从居乡地主变为居城地主，开始投资城市工商业;另一方面是乡村生活困苦的农工不断涌入城市。受此影响，1950年土改开始时，上海市郊的非农人口已经占到郊区总人口的半数以上。如新泾区的南龚家宅村非农职业平均每户便有2人，职业类型多达40余种，吴淞区淞北乡的工人户则占到全乡总户数的三分之二，半工半农现象十分突出。[24]

总之，土改前的上海市郊农村，在城市化进程的带动下，地权结构虽然相对分散但租佃关系仍然较为发达。受此影响，市郊农村的农业生产结构也逐渐由过去的自然经济过渡到城郊型经济，其中最为显著的表现就是农业生产的商品化程度较高。与农业生产商品化相适应的是市郊农民职业选择的多样化。整体上，无论在经济形态还是人员的职业选择上，土改前的上海市郊农村已经形成了一种“靠城吃城”的状态，城乡之间的联系较为密切。

二、从私有到国有：土地改革与市郊地权关系的重构

“靠城吃城”的经济社会形态，反映了市郊农村和一般农村的经济社会差异。所以，适用于一般农村的土地改革策略就很难适用于市郊农村。正因如此，在20世纪50年代的土地改革中，市郊农村确立了有别于一般农村“耕者有其田”的土地国有制度。

（一）土地国有制的实施。如前所述，20世纪50年代土改中市郊农村和一般农村的最大差异，便是国有土地所有制的确立。而土改之前，市郊农村的地权结构虽和一般农村有所差异，但在土地私有的性质上并无区别。土地改革中，农民土地所有制的确立极大便利了一般农村的土改进程，相较而言，市郊农村确立的土地国有制就会受到农民的质疑。因为普通农村的土地改革是密切了农民与土地的关系，而市郊土改至少在地权属性上是农民和土地的分离。这样的变化，无疑会增加市郊土改的难度。所以，对市郊土改来说，如何让农民接受土地国有制，便成为土改顺利进行的关键。

事实上，在土改实施之初，上海市郊工委就认为，如何让农民自愿接受国有土地制度，是市郊土改的难点所在。[25]比如，不少土改干部就因为害怕农民思想不通以及城市各界的疑虑，产生过“郊区无封建”“郊区无霸可反”的认识。在此形势下，土改干部大多不敢宣传土地国有政策，甚至于上海市郊工委为了解决干群的思想顾虑，曾经提出在近郊地区实行土地国有制，在远郊地区实行农民土地所有制的土改策略。不过这种设想最终因为近郊、远郊难以准确区分而作罢。[26]

但以土改实际进程来看，土地国有政策的阻力并没有预期中大。出现这种状况的原因之一，应该是“靠城吃城”的社会经济形态，使土地在市郊农村的重要性，远不及一般农村地区。当然，除此之外，政策执行的规范化也为土地国有制度的建立创造了条件。比如为了推动土地改革，上海市郊各区曾在土改中普遍建立跨越城乡界限的爱国统一战线。[27]

除了实施过程的规范化，政务院以及上海市根据市郊地权结构特征出台的差异化土地没收政策，也为土地国有制的確立减少了阻力。按照政务院及上海市的规定，对不同类型小土地出租者的土地，采取了不同程度的没收。这样做的原因，主要是市郊的小土地出租者数量众多，其占地数量在土改前已达总数的9.36%[28]，但他们中除依靠出租土地为生者外确有一部分人并不以地租为生。针对上述情形，上海对不同类型的小土地出租者采取了区别对待、分别处理的方式。如对工人、革命军人以及收入不高的职员或因缺乏劳动力确实需要依靠出租土地为生者均不征收其土地;而对于高级职员、收入较高、生活较富裕的商人等则一般通过协商，在征求其本人同意的基础上，征收其部分或全部土地。[29]这样的处理方式，既增加了可分配土地的数量，保障了小土地出租者原有的生活水平，也便利了土地国有政策的实施。

（二）照顾原耕和城市工商业的土改实践。相比于土地国有制的确立，市郊土地占有的复杂性，更增加了市郊土改的操作难度。比如在阶级划分上，如何区分地主、工商业家、富农以及小土地出租者的界限，对土改运动的成功与否极为关键。在这方面，上海市郊的做法是，根据远、近郊地区的租佃关系差异，在阶级划分中将远郊和近郊农村区别对待。其中对于距离市区较近、工农杂居的农村和市镇，一般不进行阶级划分，对于远郊的农民则严格按照相关规定进行阶级划分。[30]之所以采取上述做法，也是为了最大限度上团结各阶层群众，减少土改阻力。与此同时，为了保护城市工商业的发展，上海市还规定：“城市工商业者在郊区已经开始建筑的用地予以保留，不予征收;对计划在3年内使用的则先征收但不分配，保证随时使用之需;若为已经开垦的土地则由政府暂时分发给农民使用但不颁布土地使用证。”在此政策规定下，全市土改中因照顾工商业者建厂和房屋需求而未征收的土地多达984亩。[31]

和一般农村土改相似，土地分配是土改结束的重要象征。市郊农民虽然没有土地所有权，但土地使用权的分配同样重要。为了尽可能减少土改对农村经济的冲击，也为了照顾市郊农村经济的特殊性，上海市郊在土地分配中贯彻了“五大照顾”的政策。实行“五大照顾”，主要是考虑到郊区尤其是近郊地区地少人多，社会职业多样化、非农业人口占比很大以及城市对蔬菜需求量较大等因素，由此便需要在土地分配时，采取因地制宜、适当照顾的方针。具体表现在，如对居住在郊区的非农人口一般不分配土地，对于菜田的分配尽量做到照顾原耕，而对于兼职多种职业者则酌情适当分配土地等。在“五大照顾”政策中，最值得关注的是“照顾原耕”的做法。这种做法主要适用于菜区和菜农身上，主要原因是租佃关系的复杂，使调剂抽补没收、征收农民租入土地时，稍有不慎便会危及菜农的利益。因此，在实际的土地征收分配中，菜区大多采取了“照顾原耕”的做法。这样做的结果，不仅使无地少地的贫雇农、菜农的土地需求得到了满足，也稳定了郊区的蔬菜种植，保证了城市的有效供给。[32]

总之，在上述各种政策的保障下，上海市郊农村于1950年12月中旬开始的土地改革，在历时近一年之后，于1951年11月顺利结束。[33]最终，上海市郊在土改中共没收、征收的土地数量大约有16万余亩，收回外侨在郊区所占有的耕地、荒地等各类型的土地大约1486亩。[34]以上所有没收、征收的土地一律收归国家所有，并交由农民协会按照规定统一分配给农民使用。从土改后的农民反应看，土地国有的制度安排也并未影响他们对土改的认可。甚至有的农会认为，土地国有更有利于农民，因为农民可以更加“安心种田、再也不用担心抽佃”而且“以后不用交租、生产也更起劲”等[35]，农民的这种态度都较为充分地表明了市郊农民对土地国有制度的支持。

三、有限互动：土地改革后的城乡关系

从土改后的城乡经济发展来看，市郊土改确立的土地国有制，不管是对城市建设还是更好地解决郊区地少人多的问题都是十分正确的。尤为重要的是，土地国有制在推动乡村经济发展和城市建设的同时，更为城乡经济的互动提供了统一的制度化平台。

（一）经济的发展与市政的建设。与一般农村土改相似，市郊土改的最直接后果，就是促进了农村经济的发展。其中最为显见之处，就是土地国有制的确立，终结了城市资本在农村的土地投机行为。对农民而言，土地使用权的相对稳定，也激发了他们投身农业生产的积极性。比如龙华区、吴淞区的农民，就通过学习创造了简易实用的生产工具，极为有效地提高了耕作效率。[36]这些反映在农业生产上，就是产量的不断提升。截至1952年，上海市郊的棉、粮产量都超过了战前水平，棉花的亩单产量甚至超过战前的20%。[37]

与农村经济发展相伴随的是农民收入的增加和消费能力的提升。仅在土改刚刚结束的1951年10月至12月，上海市郊合作社的营业额就比1950年全年增加了近3倍。土改结束后的9个月内，市郊17个镇新开商店达到314家。另据1951年新泾区新泾镇的调查，该镇各类消费品的营业额均比土改前有较大提升。如震泰新棉布店营业额比土改前增加了83.7%，同泰祥油店甚至增加了300%之多。[38]这些变化均表明，土改结束后的市郊农业生产获得了较大发展，并同时促进了郊区商业的发展。

此外，市郊国有土地所有制的建立，也为市政建设和城市工商企业的发展创造了条件。土改结束后的一年内，上海全市征用调配郊区土地大约1.8万亩，其中包括工业用地1600余亩、商业用地700余亩等。[39]如此批量农业土地的调配征用之所以能够顺利进行，除了政府妥善解决了农民生产与生活上的困难，比如给予耕种者合理的补偿和适当的安置[40]，更离不开土地国有制度的建立。因为土地国有的制度安排，使郊区土地所有权从属于国家而非农民，这样既便利了政府在土地使用上的统一规划，也方便了土地的调配征用过程。

（二）城乡关系的重构。土地国有制在保障城乡经济发展的同时，更重塑了土改后的城乡关系。就上海而论，土改完成后的城乡人员流动变得更为频繁。土改中“照顾原耕”的做法，保持了郊区农村城郊经济的特征，不仅如此，土改后的农村经济发展，也为市郊农村接纳城市失业人员提供了可能。

受长期战乱因素的影响，解放初的上海失业人口约有20万，占当时职工总数的20%左右。[41]为解决这一问题，上海市政府采取了多種措施，其中很重要的一项政策便是动员失业者回乡务农。虽然这项政策的实施使此时的上海表现出明显的逆城市化现象，但并未违背城市化发展的一般规律。究其根源在于土改的顺利完成促进了农村经济的稳定发展，有力增强了农村对劳动力的吸附作用，从而使农村能够接纳大量的失业工人。[42]这充分表明在经济发达的上海，土改后所确立的土地国有制有效加强了城乡之间的制度化融合，此时城与乡之间不是对立关系，而是进入有效互动的新阶段，郊区在得到发展的同时也平衡了市区的发展，有力推动了社会的进步。

尽管土改结束后广大农民分得了国有土地进行耕种，但由于“重商轻农”思想的影响，实际上郊区农民单纯依靠种地的人数相比之前并未有所增加，大多仍兼职其他副业，继续选择进城务工。进行商品贩卖工作以及进城当车夫、小贩等，仍是郊区少地农民增加家庭收入的主要方式。[43]而上海市郊土改完成后，为了兼顾郊区农村的特殊性并保证城市生活的正常进行，在土地分配上也并未完全遵循传统的土地平均分配原则，而是依据郊区的实际情况制定了相应的照顾政策，如兼业者少分地、菜田尽量照顾原耕、照顾贫雇农等做法[44]，这也充分表明上海市郊在土改政策安排上并无阻断城乡交流、划分社会界线之意。而这正是基于上海作为全国经济中心和最大的工商业城市的特殊地位，郊区的农业生产需要为城市的建设提供后备力量，以满足城市生活的基本需求。

此后，上海市郊逐步建立起了以生产资料公有制为基础的合作型经济，并以服务城市为出发点，通过不断改善自身的生产条件以扩大经营规模，拓展生产领域，逐步形成了以农业经营为基础的工、农、商多方面发展的新型城郊经济[45]，市郊农村的生产发展水平与农民的生活水平均得到了提高。据统计，1949年解放之初上海市郊的农村合作经济总收入仅为3.47亿，但至1988年农村经济总收入已经达到298.44亿，这比1949年约增长了85倍。其中农民人均纯收入在1988年已经达到1170元，较之前增长了约20倍。[46]

四、结语

通过对20世纪50年代上海市郊土改运动的简单梳理不难发现，新中国成立初期广大城市郊区在土改结束后实行的土地国有制，在特殊的历史条件下，既满足了城市工商业发展和市政建设的需要，也为城乡经济的融合发展奠定了制度基础。就上海而言，土地国有制度并非是造成城乡分离，形成城乡二元社会的根源。相反，土地国有制的确立，使得市郊农民脱离了严格意义上的农民身份界定，他们更像是国家所有制下的农业工人。除去单纯的土地耕种，有的农民仍然会选择继续进城务工，城乡之间的人员来往并未受到太大影响。由此，郊区亦逐步从半殖民地半封建社会背景下大城市的附庸转变为“耕者有其田”的农村，郊区农业的稳步发展为接纳在市区失业的人员重回郊区从事农业生产提供了可能性，此时的城乡不仅不是处于对立状态，还呈现了有限的互动。[47]

总之，作为全国土改运动浪潮中的一部分，上海市郊土改的顺利完成，在提高农村经济的同时也增强了郊区农村的吸附能力，促进了城乡之间的进一步互动。土地国有制的确立，既便利了国家对收回土地的统一规划，促进了城市建设以及城市工商业的发展，也使郊区的城市化从最初的自发开始慢慢转变为自觉。

参考文献

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