新冠肺炎疫情对全球粮食安全的影响及相关治理

李然

2020年以来，全球新冠肺炎疫情持续蔓延，加之病虫害、洪灾旱灾等极端气候因素的影响，国际粮食市场动荡不稳，多国相继推出粮食出口限制措施，导致全球粮食安全风险加剧。7月13日，联合国有关机构发布的《2020年世界粮食安全和营养状况》报告显示，目前全球有6.9亿人处于饥饿状态，年内或将新增1.3亿饥饿人口，并且年内将有25个国家面临严重饥饿风险，世界濒临50多年来最严重的粮食安全危机。那么，当前全球粮食安全的形势如何？引发全球粮食安全的风险有哪些？中国的粮食安全是否存在问题？应该如何应对和治理全球粮食危机？为此，本刊记者采访了中国农业大学经济管理学院教授、博士生导师李春顶。

《领导文萃》：由于新冠肺炎疫情的全球暴发和蔓延，对粮食安全的担忧和讨论成为今年以来的热门话题。联合国粮食和农业组织、世界贸易组织以及世界卫生组织多次呼吁各方努力确保疫情下的全球粮食安全。作为中国农业大学领军教授，您认为粮食安全问题具有何种内涵？当前全球粮食安全形势如何？

李春顶：粮食安全是指保证任何人在任何时候能买得到又能买得起为维持生存和健康所必需的足够食品。作为一个全球性话题，粮食安全受到国际社会的广泛关注。1976年联合国粮食与农业组织（FAO）在第一次世界粮食首脑会议上首次提出了“食物安全”的问题。1983年4月联合国粮农组织粮食安全委员会通过了“粮食安全”的概念，并得到世界粮食理事会、联合国经济和社会理事会等国际组织和国际社会的广泛赞同与支持。按照目前联合国粮农组织的定义，粮食安全的内涵包括三个方面：一是确保生产足够数量的粮食，二是最大限度地稳定粮食供应，三是确保所有需要粮食的人都能获得粮食。

当前全球粮食安全形势主要有两个方面的特征：第一，疫情对全球粮食安全的负面影响是显著而突出的，并且随着疫情发展将进一步恶化。但全球整体粮食供需形势尚好，预计不会酿成市场大幅波动的全球粮食危机。

目前，粮食生产大多已采用机械化方式，需要相对较少的劳动力投入，疫情导致的人员隔离不会对主粮生产和收获造成较大影响。同时，以大米、玉米、小麦为代表的主粮主要是干散货，通常可以在人与人较少接触的条件下实施装卸和运输，国际运输中断的可能性较小，在流通中受到的影响也较小。另外，联合国粮农组织、世界贸易组织（WTO）、二十国集团（G20）等国际治理机构都联合倡议并出台了加强合作、确保贸易便利化以及粮食安全的措施，一定程度上缓和了疫情的不利影响。

从世界粮食的总供给和总需求来看，并不存在严重的短缺问题。联合国粮农组织的统计显示，2019至2020年的世界粮食供给量为34.7亿吨，总需求量为26.7亿吨，期末库存近8亿吨;并且今年全球糧食生产前景良好，库存量较高。换句话说，当前的全球粮食安全风险主要是新冠肺炎疫情引起的结构性不平衡问题，总量缺口较小。

第二，疫情对低收入国家、粮食依赖外需的国家以及接受粮食援助国家的粮食安全影响较为突出，对高收入国家以及主要粮食生产国的影响不大。

低收入和欠发达国家在疫情的冲击下，生产能力下降且居民收入明显减少，粮食的供给和购买能力都将下降。粮食供给严重依赖外需的国家，容易受到疫情带来的流通成本增长、生产国出口禁令等保护主义措施的影响，造成粮食安全隐患。接受粮食援助的国家多数不仅是低收入国家，同时也是依赖外需的国家，这些经济体的粮食安全也更加容易遭受疫情的冲击。

从世界范围看，疫情对拉丁美洲的影响最大，需要食品援助的人口增长了近3倍;非洲中西部面临粮食安全问题的人数增加了135%，非洲南部增加了90%。另外，由于失业和海外汇款的下降，很多低收入和中低收入国家的居民也陷入了贫困，增加了全球粮食安全风险。

联合国粮农组织今年3月发布的《作物前景与粮食形势》报告指出，全球需要粮食外部援助的国家共有44个，主要分布在亚洲（8个）、非洲（34个）、拉丁美洲及加勒比地区（2个）。其中，也门、阿富汗、刚果民主共和国、委内瑞拉、南苏丹、埃塞俄比亚、叙利亚、尼日利亚、苏丹、海地10国，共计有65%的人口处于粮食危机状态。如果新冠肺炎疫情不能得到有效遏制，将对这些地区的粮食安全造成重大威胁。

《领导文萃》：这么说，当前的全球粮食安全风险整体上是可以通过合作与调控得以解决的，问题主要出在结构性不平衡上。那么，在疫情蔓延的形势下，粮食安全的主要风险有哪些？

李春顶：当前全球粮食安全的风险主要有五个方面：一是新冠肺炎疫情大流行对粮食供需的冲击。疫情的蔓延影响了劳动力流动、货物运输、农业生产资料的供给，打击粮食生产并影响粮食供应链。同时，疫情带来的世界经济低迷不振，影响居民收入（尤其是低收入国家和低收入群体的可支配收入），导致购买力和有效需求不足。

二是极端灾害和气候对粮食生产的威胁。近年来极端天气事件频发，气温升高改变了害虫的习性与繁衍，导致沙漠蝗虫在东非和南亚肆虐;飓风给美国农业造成巨额经济损失;极端干旱引发澳大利亚森林大火;洪涝灾害影响我国农业生产;长期的全球变暖趋势带来粮食作物减产，营养物质含量下降，粮食主产区位移等。

三是贸易保护和出口限制的影响。目前，国际粮食贸易主动权掌握在少数粮食大国手中。疫情增加了粮食供需的不确定性，引发多国采取了出口限制的保护措施。虽然这些限制措施都是临时性的并且大多数已经结束，但对市场前景的不良预期和恐慌情绪起到了推波助澜的作用。

四是粮食投机炒作带来的价格上涨压力。随着大宗商品资本市场的发展，农产品市场和大宗商品的资本市场以及外汇市场的联系日益紧密;粮食的预期价格变化直接影响期货市场的投机炒作，增加了价格波动和不确定性。疫情的冲击带来粮食紧缺和价格上涨的预期，反映到大宗商品市场就会激发粮食期货价格的上升，叠加相应的投机炒作行为，进一步加剧粮食价格的不稳定和波动。

五是个别国家的战乱冲突和政治不稳定的风险。在亚非拉的落后和欠发达地区，疫情加剧了政治动荡以及战乱冲突的升级，严重威胁世界粮食安全。例如也门、叙利亚等国家战乱冲突严重，饥饿和人口健康问题普遍存在;在刚果（金）、南苏丹、委内瑞拉、海地等国家，很多人因饥饿而痛苦甚至死亡。

《领导文萃》：您对当前全球粮食安全的风险分析包含了新冠肺炎疫情、自然灾害、粮食供需格局、贫困等多方面的因素。请您从疫情角度具体分析一下上述因素对全球粮食安全的影响机制。

李春顶：整体来看，疫情对粮食安全的影响机制和渠道主要有四个方面。其一，疫情带来的流动性障碍，将影响生产和市场流通，进而减少粮食供应。当前世界主要粮食生产地区和国家无一例外都受到了疫情的困扰，虽然主要农产区受到疫情的冲击較小，但或多或少都会在耕种及收成方面受到影响。同时，疫情引发的流动性障碍将影响粮食加工和运输，延长交货时间，从而降低粮食供给。另外，部分国家出台的粮食出口限制措施如果继续蔓延，势必也将影响全球粮食供给。

其二，疫情带来的人员隔离、生产受限和失业增加，降低居民购买力，影响粮食消费能力。对于低收入国家和贫困地区来说，预防疫情的隔离措施导致企业的生产收缩，居民失业率上升，进而收入下降并影响粮食消费能力。同时，随着疫情导致运输等贸易成本的上涨，加上出口禁令等保护主义措施抬高全球粮食价格，将直接影响依赖外需的粮食进口国消费需求。对于贫困地区的居民而言，粮食价格的上涨和收入的下降将同时冲击粮食消费能力，进而影响粮食安全。

其三，疫情带来粮食生产和供应的不确定性。疫情在持续时间、波及范围、影响深度上都具有不可预测性，进而带来粮食生产和供应的不确定性，容易引发消费者心理预期的变化并采取预防性囤粮措施。粮食供应的脆弱性和季节性周期决定了短期内不可能满足和彻底平抑囤积粮食的恐慌，在多国陆续采取预防性储备措施的情况下，缺粮和少粮的国家及地区必将面临粮食安全的威胁。另外，国际投机资本可能会诱导舆论、恶化预期，并伺机炒作大宗农产品，推动全球农产品价格上涨，加剧全球粮食安全风险。

其四，疫情影响粮食全球流通，增加贸易成本。疫情引发的“停工停产”将增加粮食流通的时间成本和费用成本，加上各国的预防性储蓄心态形成的贸易限制与保护主义，世界粮食贸易面临挑战，粮食市场难以平衡。

《领导文萃》：我国是全球第一大农产品进口国，同时也是第一大粮食进口国，疫情对全球粮食供求的影响毫无疑问会波及中国粮食市场。那么，我国目前的粮食安全形势如何？

李春顶：作为一个人口大国，我国耕地仅占世界8%左右，人口却占世界的约18%，十几亿人的吃饭问题始终是国家的头等大事。2001年发布的《中国粮食问题》白皮书明确表示中国能够依靠自己的力量实现粮食基本自给。高度重视保护和提高粮食综合生产能力，建立稳定的商品粮生产基地，建立符合中国国情和社会主义市场经济要求的粮食安全体系，确保粮食供求基本平衡，是中国政府解决粮食安全问题的基本方针。

目前，中国人均粮食占有量达到470公斤左右，高于世界平均水平。2018年中国粮食产量近6.6亿吨，比改革开放之初的3亿吨增产116%，是新中国成立时1.1亿吨的近6倍。目前，中国人均粮食占有量比1949年增长了126%，基本实现了自给自足和供求平衡。

今年的新冠肺炎疫情在冲击全球粮食安全的同时，也对我国造成了不可避免的影响。总结起来，我国粮食安全主要受到了三个方面的冲击：一是新冠疫情的直接影响。尤其是1至3月期间，疫情在我国蔓延，“封村封路”和“停工停产”在一定程度上影响了粮食耕种和生产。但由于时值非耕种季节，加上疫情很快得到全面控制并恢复生产，疫情对农业和粮食种植的影响较小。

二是南方洪灾的影响。7月13日，国家应急管理部副部长郑国光在国务院新闻办吹风会上表示，洪涝灾害已造成农田绝收的面积有51.6万公顷。但洪涝对粮食种植的影响是局部冲击，主要在长江流域一带，在灾害严重地区会出现减产甚至绝收的情况。我国产粮大省主要是黑龙江、河南和吉林，安徽、江西等长江流域的粮食受到洪涝灾害冲击，不会影响国家整体的粮食安全。

三是中美贸易战的不利影响。美国是中国农产品的重要进口来源地，中美贸易摩擦发生以来，农产品一直是双方博弈的焦点之一。在中美第一阶段贸易协定中，我国扩大自美农产品进口是其中的重要内容。中美大国博弈带来的不确定性也会在一定程度上影响我国的粮食安全，但由于我国粮食产品的供需基本能够实现平衡，决定了中美贸易战不会对我国粮食安全带来较大影响。

从粮食供给和需求的具体情况来看，我国粮食产量已经连续五年稳定在1.3万亿斤以上，2019年人均粮食占有量超过470公斤，高于国际粮食安全标准线的400公斤;而随着中国人口消费升级和饮食结构的调整，人均粮食消费量近年来不断下降;供给稳定提升而需求下降的共同作用使粮食安全愈发稳固。从粮食储备来看，中国粮食库存水平远高于国际安全线，稻谷和小麦两大主要口粮的库存足够全国人口吃一年。

事实上，中国粮食进口主要以大豆等饲料粮为主，小麦、玉米和大米三大主粮的进口规模小并且主要用作调剂，用于满足个性化和多样化的消费需求。2019年三大主粮库存结余2.8亿多吨，且自给率高于97%，短期内不进口也不会导致国内粮食供给短缺。大豆的进口量较大，但主要用于压榨，直接食用的比例很低。

《领导文萃》：您认为疫情和国内外形势对我国粮食安全不会造成整体上的粮食安全风险。那么是否需要未雨绸缪，提前做好预防举措？

李春顶：是的，我国仍然需要采取相关的多维度应对举措，化解相关风险，确保粮食安全。我们一方面要提高粮食的生产能力和供给水平，另一方面要缓解疫情带来的负面冲击。

在提高粮食生产和供给能力方面，可以从增加粮食耕种、提高粮食产出效率两个方面着手。具体来说，可以考虑生产资源直接补贴、农业生产贴息贷款、农业生产保险等多渠道、多形式的政策鼓励引导扩大农业生产，降低农业生产成本和风险，提高农业生产的期望收益。为农民提供免费的农业技术指导，促进专业知识技能向粮食生产能力转化。同时，以科技支撑粮食生产也是提高效率的重要方面，换设备、提效能、降成本、减污染，使用更多智能设备参与农业生产。随着新一代信息技术的不断发展，把云计算、大数据、人工智能、物联网等技术不断应用于粮食生产和存储，推进以“互联网+粮食”为特色的信息化建设，不断提高粮食生产和流通的效率。

在缓和疫情的不利影响方面，可以实时扩大远程粮食安全监测系统，提供有关疫情对粮食安全、生计、健康、服务获取和市场供应等领域影响的最新信息，以便尽早制定应对政策措施。同时，多渠道扩大流通和销售渠道，建设粮食应急物流体系。电商平台在保障农产品物流畅通方面可以发挥积极作用，应加强统筹协调物流资源，做好产销对接，完善投递网络，加大冷链仓储布局，降低耗损并延长粮食产品的保质期。另外，应加强与联合国粮农组织、世界卫生组织、世界贸易组织的合作，呼吁并推動各国保持粮食贸易通道开放，确保关键粮食供应链，保障粮食危机国家的农业食品系统持续运转。

另外，在保障粮食增产丰收的同时，减少粮食浪费也至关重要。餐饮企业需要不断改进管理办法，引导消费者节约用餐，推出节约型菜品种类，倡导“光盘行动”。今年以来，习近平总书记多次强调要制止餐饮浪费，指出“餐饮浪费现象，触目惊心、令人痛心”，并强调要切实培养节约习惯，在全社会营造浪费可耻、节约为荣的氛围。我们要切实按照总书记的要求去做。

《领导文萃》：从全球粮食安全风险防控与治理的角度来看，增加粮食的生产和供给，减少粮食的短缺和供应不足，应该是关键因素。您认为从粮食供给角度来看，粮食安全问题应如何治理？

李春顶：从短期来看，需要鼓励和保护农民种粮的积极性，增加粮食种植面积，减少疫情对粮食种植和加工的影响。从长期来看，需要提高粮食生产的效率，以及粮食种植的单位产出。具体来说，要重视农业科技创新、数字农业、垂直农业的发展。

农业科技创新是增加农业供给的有效手段。应营造有利于科技创新的环境，激发科技创新的社会潜能。以提高科技持续创新能力和效率为核心，以整合资源和创新机制为手段，以食物特别是粮食安全、生态安全和农民增收为主要任务，从知识创新、技术创新、成果创新和产品创新等多方面进行系统设计。

数字农业是将信息作为农业生产要素，用区块链、人工智能、大数据、5G、云计算等现代信息技术对农业对象、环境和全过程进行可视化表达、数字化设计、信息化管理的现代农业。推动数字农业发展已经成为全球主要国家的共识，有利于提高粮食生产效率，增加供给、减少饥饿。数字农业与有机农场链（OFC）的结合，能够进一步提升粮食供给的现代化。OFC通过整合农业产业链，提升农业生产效率和质量，降低生产风险，提高销售效率，降低融资门槛，促进农业金融多元化和农业发展标准化。另外，OFC全程深入农业生产、存储运输，以及销售等环节，打造“溯源+大数据+粮交所+线下门店”的数字农业全生态链，提高农产品生产和流通效率，增加粮食供应并维护粮食安全。

垂直农业是为研究未来农业发展面临的人口压力和资源匮乏而提出的新概念，是为解决资源与空间的充分利用，探索单位面积产量的最大化，所形成的一种农业耕作方式。“垂直农业”是当前普遍存在的农业室内温室的“升级版”，室内种植对地点、气温、湿度、土壤成分等作物生长所需基本要素的选择具有灵活性，并且不用担心遭遇恶劣的气候条件，如干旱、洪水、疫情等影响。

《领导文萃》：疫情带来的经济低迷、失业增加、收入下降，会降低贫困群体的粮食购买和消费能力，增加需求层面的粮食安全风险。那么，在粮食需求层面又该如何加强对粮食安全问题的治理？

李春顶：增加居民收入，保障需求端的粮食消费稳定，使人们能够在有限的收入水平下获得健康的膳食，是降低低收入群体粮食安全风险的关键。在具体治理措施上，面对疫情的影响，可以采取减税降费和直接补贴等多种方式增加居民收入，采取促进就业政策减少收入不平等，帮助农民家庭和小规模生产者更好地获得改良技术并保持一定的盈利水平，优化营养和食物供应链以降低健康膳食成本，提高经济可负担性，保障需求和膳食健康。

此外，由于需求端过度消费损耗了紧缺的粮食资源，还需要治理世界性的粮食浪费问题。联合国粮农组织在《2019世界粮食安全和营养状况》报告中指出，每年全球约有1/3的粮食被损耗和浪费，总量约为每年13亿吨。因此，推动国际社会减少粮食损失和浪费、倡导节约，是缓和粮食安全风险的重要方面。联合国粮农组织已经确定，今年9月29日为世界第一个“国际粮食损失和浪费问题宣传日”，目的是推动节约粮食运动在全球开展。

《领导文萃》：粮食运输的不通畅以及贸易保护主义的粮食出口限制是加剧疫情期间粮食安全风险的重要因素。另外，粮食领域的投机行为也加剧了粮食价格的波动，引发市场不稳定。如果从物流贸易、投机治理的角度来看，您认为应如何维护全球粮食安全？

李春顶：从世界粮食供给和需求量来看，真正引发全球粮食安全风险的并非供应不足，而是人为造成的粮食供应受阻，即流通不畅和贸易保护主义。治理的具体措施包括加强全球合作，保障物流的畅通，消除贸易保护主义和出口限制。同时，简化海关流程，提高通关效率，推动粮食贸易的便利化;支持跨境电商的发展，打破时空约束，促进贸易，推动全球粮食供需平衡。

新冠肺炎疫情叠加自然灾害，一定程度上阻碍了粮食的流通并引发了粮食出口限制，导致市场恐慌和价格上涨，进而诱发粮食商品市场和大宗商品资本市场的投机行为，加剧了全球粮食安全风险。治理投机和稳定价格的主要着力点在于维护粮食供需稳定，尤其是保障粮食供给，消除恐慌预期。这就需要保障粮食流通和自由贸易，加强国际合作，增加粮食产出和供给。与此同时，对人为制造粮食价格波动预期、制造涨价和紧缺恐慌的行为要进行打击和惩罚，建立有效机制阻止投机资本进入粮食大宗商品市场。

《领导文萃》：在疫情全球蔓延的背景下，联合国粮农组织、世界贸易组织和二十国集团等多次召开会议并发表声明，倡议各国保障粮食贸易的畅通。从全球和区域治理的角度来看，您认为应如何加强对全球粮食安全风险的治理？

李春顶：联合国三大粮农机构是全球粮食治理和维护粮食安全的重要组织。联合国粮食及农业组织是各成员国间讨论粮食和农业问题的国际组织，工作核心是实现“人人粮食安全”。联合国世界粮食计划署是负责多边粮食援助的机构，宗旨是以粮食为手段帮助受援国在粮农方面达到生产自救和粮食自给。国际农业发展基金是联合国系统专门向发展中成员国提供粮食和农业发展贷款的金融机构，专注于通过农业和农村发展减轻农村贫困和粮食不安全。2015年9月在联合国可持续发展峰会上，193个会员国达成了《改变我们的世界——2030年可持续发展议程》（简称“2030议程”），提出了17个可持续发展目标（SDGs）;其中“消除饥饿，实现粮食安全，改善营养和促进可持续农业”（零饥饿目标）是第二项目标（SDG2）。联合国三大粮农组织共同围绕“零饥饿”目标开展工作。

疫情发生以来，三大粮农机构在维护全球粮食安全方面发挥了积极作用，不仅及时提供《世界粮食安全和营养状况》报告，分析粮食安全形势，为政策制定提供借鉴，同时采取各种措施帮助粮食生产和协调粮食援助。另外，还联合了世界贸易组织和世界卫生组织发布联合声明，呼吁各国取消保护主义措施，确保粮食贸易自由化，维护全球粮食安全。

G20分别于今年3月和5月组织召开了G20贸易部长应对新冠肺炎疫情特别视频会议，声明要加强协调合作，减轻疫情对贸易和投资的影响。4月，G20农业部长应对新冠肺炎疫情特别视频会议发表声明，提出紧密合作并采取具体行动以维护全球粮食安全。

在区域治理合作机制上，亚太经合组织、经济合作与发展组织、欧盟、东盟和非洲联盟等都采取了一定措施并呼吁加强区域合作，共同维护全球粮食安全。

目前，全球粮食安全的多边治理体系日益形成，但仍然存在不足，需要进一步完善。例如，聯合国三大粮农机构可以考虑建立一个全球性粮库;打造“世界粮食银行”，借鉴国际货币基金组织的经验而制定“特别借粮权”，对贫困国家进行粮食援助;以优惠条件向出现短期粮荒的国家借粮。国际货币基金组织和世界银行可以评估相关国家应对粮食安全的财政政策，并加强对大宗商品中的粮食产品及期货市场的分析，打击粮食投机行为，维护粮食价格稳定。

《领导文萃》：对于落后的欠发达国家以及赤贫人口来说，粮食援助是缓解粮食安全危机的唯一可行方案。那么，在全球疫情的形势下应如何推动粮食援助的治理？

李春顶：粮食生产依赖自然条件和劳动力，资源的分布不均衡带来了区域间生产的不平衡。非洲部分地区接连遭遇干旱、蝗灾和疫情冲击，并且农业基础设施原本就相对薄弱，再加上政治不稳定，粮食安全问题尤为突出。少数极度贫困的国家，经济依赖资源型产品出口，粮食又严重依赖进口;在疫情导致资源产品需求下降和价格下跌的情况下，这些国家的收入锐减，进口粮食的开支增加，财政危机引发了严重的粮食安全危机。

贫困国家和贫困人口是疫情下粮食安全的主要受影响群体，必须通过援助措施才能得到解救。在具体治理上，一方面要求联合国粮食计划署和相关区域粮食援助机构进一步强化粮食援助工作，调剂余缺，保障全球粮食安全。另一方面，世界主要粮食生产大国和有粮食盈余的国家要积极参与粮食援助，帮助最落后国家摆脱贫困和饥饿。

《领导文萃》：在应对国内粮食安全风险的基础上，中国作为一个负责任的大国，可以为保障全球粮食安全做出哪些贡献？

李春顶：作为世界第一大发展中国家和第二大经济体，中国积极参与全球粮食安全治理，为维护世界粮食安全贡献了“中国智慧”，做出了“中国贡献”。

首先，我国有世界1/5的人口，粮食产量达到了世界的1/4，三大主粮自给率超过98%，依靠自身的力量实现了粮食基本自给，并从粮食受援国转变为对外援助国。同时，疫情暴发以来，中国采取一系列措施保障粮食生产和供给，倡导“光盘行动”，制止餐饮浪费，增强居民节粮意识，为世界应对粮食危机提供了方案和智慧。

其次，认真履行入世承诺，扩大对外开放，逐步取消相关农产品进口关税配额和许可证等非关税措施，全面加强农业国际交流与合作，推动参与国际食品法典等国际规则制定，积极参与、发起或主办重要国际农业会议，推动各国在粮食安全治理方面形成共识。

再次，积极开展农业对外援助与合作。向“一带一路”沿线国家提供减贫脱困、农业、环保等领域的民生援助，帮助非洲、拉美等欠发达国家和地区发展农业和增加粮食生产。目前，我国是世界粮食计划署的重要捐赠国，为缓解国际贫困和饥饿作出了重要贡献。

总之，确保全球粮食安全是经济社会稳定发展的“压舱石”，也是提高世界人民福祉的根本保障。世界各国应该协同一致、携手合作，保障粮食的供给和有效需求，畅通粮食流通和贸易，共同维护全球粮食安全，实现联合国可持续发展目标和千年发展目标，共同构建人类命运共同体。