中国扶贫脱贫的实践模式、现实效果和演进方向

经济学致力于解决成本与收益的问题，无形中提高了效率，但加大了失衡。目前全世界各类经济体中都存在严重的两极分化，而且通过资本收益的最大化和财富占有的马太效应，这种趋势还没有改变的迹象。中国向贫困宣战。通过社会主义市场经济的伟大实践，中国实现经济长达40多年的高速增长，总体国力实现跨越式发展，绝对经济体量每八年到十年就要翻倍，每十六年到二十年就翻两番，现已成为超过日本的世界第二大经济体。因此，习近平总书记在党的十九大报告中讲道，中华民族迎来了从“站起来”“富起来”到“强起来”的伟大飞跃。正因如此，中国已有强大的国力可以彻底解决贫困问题，而且中国在过去的高速发展中，的确让七亿多贫困人口告别贫困，彻底脱贫，这是中国的改革开放和社会主义市场经济实践为人类做出的最大贡献。

中国在整体经济实力有了巨大发展之后，收入差距和贫富悬殊问题就成为中国社会的突出问题，这种趋势如果不加以扭转，不仅投资与消费的比例会越来越失衡，社会矛盾会越来越尖锐，从而难以跨越“中等收入陷阱”，同时也有违社会主义的本质和宗旨，无法让广大人民群众从中国经济奇迹般的发展中获得生活水平的根本改善，更违背中国共产党领导改革开放和推动经济发展的初心。要缩小收入差距和改善贫富悬殊的情况，加大力度减贫扶贫就是一项重要的历史使命，也是中国经济转向高质量发展的必修之课。

但是，贫困问题形成的原因多种多样，总体上可以分为自然条件禀赋性贫困、生态环境性贫困、不均衡发展相关的相对贫困、社会经济结构性贫困、特殊个体性贫困等。(1)王琳 ：《中国扶贫开发的理论演进、实践发展与思路创新》，《宏观经济研究》2018年第1期，第75-81页。对于贫困个体而言，既有个体的自然属性等方面的原因，也可能包含自然生态环境方面的原因，还有可能是社会资本的缺乏。大部分贫困现象多数情况下可以通过外部力量的加入，改善其人力资本状态，增加其生产要素的提供，从而增强其经济内在的生存和发展能力，从而减贫脱贫。但要实现普遍性脱贫，显然靠自然演化是完全不够的，在激烈的市场竞争中虽然会有一些个体会通过自身的努力和特定的机会摆脱贫困，但市场竞争的分化机制会出现越来越严重的“马太效应”，即贫者愈贫而富者愈富。因此，中国共产党领导中国人民在成功地建设社会主义市场经济的过程中，不仅社会财富总量极大地增长，而且实现了世界上最大规模和最快速度的减贫，不仅对于中国的现代化进程具有重大的现实意义，而且对于世界上久未见效的反贫困努力，也贡献了宝贵的中国经验。

一、中国扶贫的实践模式

中国是从积弱积贫的发展中大国开始独立自主的经济和社会建设的。中国共产党领导的新中国在成立之前，已经有了近百年的殖民地和半殖民地历史，早已从农耕时代盛极一时的汉唐帝国变成了工业时代贫弱不堪的东方旧邦，多年的战乱和产业不兴使新中国在成立时起就是一穷二白的国家。按人均收入计算，中国长时期都属于整体贫穷的国家，绝大多数中国人都是贫困阶层。在新中国成立后的计划经济时期，中国长时期存在的有限的扶贫主要是救急救灾式扶贫。1978年开始，中国扶贫经历了几次大的调整。一是从目标看，从不含具体扶贫目标的经济增长引致减贫的战略向目标瞄准型开发扶贫战略转变；二是从方式看，从救济性扶贫向开发式扶贫转变，再慢慢向社会保障扶贫与开发式扶贫相结合的方式转变；三是从扶贫对象看，从扶持成片贫困大区转向扶持特定贫困县，继而转向重点扶持贫困村，近几年转向对贫困大区域开发与扶贫进村到户相结合；四是从扶贫内容看，从单个项目扶贫转向综合多维全面深入的扶贫战略；五是从扶贫细致度看，从原来的一般性模糊扶贫转向根据贫困户的不同致贫原因有针对性地精准扶贫转变。(2)吴国宝 ：《中国减贫与发展：1978—2018》，北京：社会科学文献出版社，2018年，第7-8页。显然，这些扶贫目标、方式、支持对象、内容和要求，与中国国家财政实力的不断增强有着高度相关的关系，更与中国共产党特别是党的最高领导者对扶贫问题的认识越来越深刻，越来越重视有着必然的关系。

习近平总书记指出 ：“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。”“要坚持精准扶贫、精准脱贫，重在提高脱贫攻坚成效。关键是要找准路子、构建好的体制机制，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。”(3)习近平 ：《坚持精准扶贫、精准脱贫，坚决打赢脱贫攻坚战》，习近平 ：《谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第83-84页。这就给中国扶贫的历史新阶段指出了明确的方向。贺立龙和朱方明从经济学学理角度对精准扶贫做了解读，认为这不仅是一种战略理念，更是一种经济学思想，是通过制度供给、政策帮扶和物质支援，推动贫困者主动脱贫，从而跳出“异质性贫困陷阱”。(4)贺立龙、朱方明 ：《精准扶贫的一个经济学解释》，《经济研究参考》2019年第15期，第17-21页。党的十八大之后，中国的扶贫事业就是认准精准扶贫的路子，一步一个脚印，取得了历史上最为明显的成绩，形成了许多足以作为人类减贫事业标杆的典型案例。

由于中国的贫困地区主要集中于交通通信不便的边远山区及少数民族地区，中国扶贫脱贫的很多生动案例也主要由这些民族地区的干部群众创造出来。由于各地致贫原因不一，扶贫重点也差别很大。例如，四川省凉山彝族自治州发现教育缺失是该地区深度贫困的主要原因，扶贫重点就放到教育扶贫上；贵州省虽然地处边远地区，但贵州省贵阳市因某种机缘和地理条件建成了中国大数据中心，贵州的扶贫就充分利用这一比较优势发展成“精准扶贫云”的大数据扶贫机制；湖南省以黄岩为代表创造了旅游扶贫的“黄岩模式”；云南省的河边村创立了河边村助贫中心的公益扶贫模式，红河州创立了林业扶贫的红河模式，江城县创立了农垦特色产业扶贫的“江城模式”，羊拉乡创立了交通扶贫的范例；内蒙古乌兰浩特创立了产业扶贫的“菜单式扶贫”模式，喀拉沁旗则创造了资产收益扶贫的“喀拉沁模式”；甘肃创立以外力注入为主的外促内生型“东乡模式”，青海创立拉面产业脱贫的拉面经济；宁夏创立健康脱贫的“盐池模式”。(5)张丽君、吴本健、王飞、马博等 ：《中国少数民族地区扶贫进展报告(2018)》，北京：中国经济出版社，2019年，第15-293页。

当然实践中的扶贫并不限于少数民族地区，其他地区和行业、企业也有很多精准扶贫的创新实践，比较普遍的是干部驻村帮扶，具有较好旅游资源的地区则较为流行通过发展旅游业扶贫，东部配对帮扶西部地区则流行东西部扶贫协作，全国工商联策划的“万企帮万村”的企业扶贫，中国人寿进行保险扶贫，哈电集团实行产业基金扶贫，康恩贝集团探索产业链扶贫，此外还有通过科技、民宿、危房改造、小额信贷、特色产业、职业教育、易地搬迁、电商、光伏、构树、低保、龙头企业带动、贫困村创业致富带头人培训扶贫等。(6)程冠军 ：《精准脱贫中国方案》，北京：中央编译出版社，2017年，第100-138页。

因此，由于贫困人口致贫原因多种多样，减贫脱贫也就有了丰富多彩的形式，但都达到了贫困人口减少，贫困户经济收入上升，贫困地区产业有了不同形式的成长的效果。这些不同地区政府、企业和社会团体等根据各地资源禀赋和社会经济条件创造的扶贫脱贫案例，表明贫困问题并非不可战胜的困难，只要党和政府有决心、有能力、有担当，就会取得卓越的成绩。

在扶贫脱贫的具体路径上，总体都是采取综合施力，坚持中央与地方相结合，形成一体化的扶贫方针;坚持政府与社会相结合，形成系统化的扶贫体系;坚持”扶志”与”扶智”相结合，形成多元化的扶贫动力。(7)李先伦、李建民、房晓军 ：《习近平精准扶贫思想的战略创新》，《现代经济探讨》2017年第3期，第35-39页。当然，经济性扶贫也并非万能，现实中仍然存在用任何经济办法都无法解决的贫困问题，如因病致贫、因灾致贫、失能失智、经营失败等，这就需要社会政策托底，以福利体系保障，为这些特别的贫困人群提供基本的生存条件。

金融对于精准扶贫具有重要作用，其具体方式有五种不同模式：金融+龙头特色产业、金融+个体经营、金融+风险保障、金融+教育、技术、金融+农业订单。(8)陈清、张海军 ：《基于财政金融支持角度的全面实施精准扶贫——以福建省宁德市为例》，《经济研究参考》2017年第33期，第15-20页。在金融+风险保障这种模式里，保险扶贫又具有特殊的作用，因为保险具有管理未来不确定性的作用。有学者建议，一是对贫困户的医疗保险和农业保险给予倾斜支持，适当降低起付线，提高封顶线，提高赔付比例；二是将农村相对贫困人口也要纳入保险扶贫的范围；三是在倾斜性保费补贴标准和风险补偿机制的设定上，针对不同收入水平人群科学设置补贴或补偿标准，实现扶贫资金的有效再分配。(9)黄薇 ：《保险政策与中国式减贫：经验、困局与路径优化》，《管理世界》2019年第1期，第135-150页。

创新扶贫模式，将资产端转化为扶贫的经济赋能要素。2015年11月29日《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决议》明确指出：在不改变指定用途的条件下，财政专项扶贫资金及其他涉农资金投入设施农业、乡村旅游、养殖、光伏、水电等项目形成的资产，根据相关条件可折股量化给贫困村和贫困户。资产可由村集体、合作社或其他经营主体统一经营。2016年国务院通知进一步明确，开展资产收益扶贫，鼓励和引导贫困户将已确权登记的土地承包经营权入股家庭农场(林场)、新型经营主体、企业、合作社等，形成利益共同体，分享资产经营收益。(10)金锦花 ：《广西资产收益扶贫模式探究》，《经济研究参考》2018年第17期，第25页。

一些地区在扶贫实践中还创造出了一种共享经济模式——通过农村生产者和城市消费者直接对接的精准扶贫方式——巢状市场，这种市场中帮扶者和被帮扶者均实名化，有相对固定边界以及具有情感上的一定认同和信任，它是特定人群之间所形成的有限又相对闭合的产品、资金、信息、服务等的流通圈和交往圈，同时也是特殊市场形态和食物供需网络的一种隐喻，形成一种信任和互动的相关各方较易参与的共享社会参与网络，是有效组织小农并给贫困地区产品找到有效目标市场并能定向交流的一种新探索。(11)叶敬忠、贺聪志 ：《基于小农户生产的扶贫实践与理论探索——以巢状市场小农扶贫试验为例》，《中国社会科学》2019年第2期，第137-140页。

中国的扶贫减贫事业充分发挥了中国共产党强大的组织动员能力优势并将脱贫责任层层落实到贫困地区和具体贫困人群。中央出台减贫政策各部门和各地区则具体落实。扶贫工作由中央统筹，省级负总责，市县级具体落实，省市县乡村五级党的负责人依次层层签订扶贫脱贫责任书，对县级干部则进行更细致的扶贫责任考核，直到驻村帮扶和村级扶贫，对贫困人口进行精准识别和建档立卡，分析不同贫困户的致贫原因，因人因户由扶贫工作者采取具有针对性的帮扶措施，对帮扶对象进行动态化管理，按贫困标准有进有出。通过稳定解决“两不愁、三保障”，以保证让所有建档立卡的贫困户收入都能稳定超过当地贫困线。这不仅体现在组织体系和具体措施上，还体现在财政的巨大投入上。1978年以来，中央财政专项投入资金就达6000多亿元，其中2013—2017年该项投入就达到2822亿元，省级及以下财政扶贫资金也有大幅增长，2016年中央和地方对贫困地区专项扶贫资金就达2958.6亿元。此外，用于扶贫的资金还包括扶贫贴息贷款、专项退耕还林还草工程补助、低保资金、国际扶贫资金等。(12)汪三贵 ：《中国40年大规模减贫：推动力量与制度基础》，《中国人民大学学报》2018年第6期，第5-6页。

二、中国扶贫的现实效果

贫困问题是一个世界性难题，即使像美国这样的发达国家，也存在大量按其发展水平和生活水平确定的贫困人口，世界上大量的处于绝对贫困状态的贫困人口存在于广大发展中国家。在20世纪的全部时间里，世界上的贫富差距不断在扩大，绝对贫困人口数量在总体上也是不断增加的。1900年，世界上最富裕的10个国家的财富是最贫穷的10个国家的9倍，1960年这一差距扩大至30倍，1999年增至65倍。1999年，全世界仍有23%的人口生活在极端贫困之中，每天的生活费不足1美元，尽管这一水平比1990已下降了30%。到2002年，全球仍有8.4亿人营养不良，这一数字超过了42个欧洲国家的人口总和。(13)史蒂芬·M·博杜安 ：《世界历史上的贫困》，杜鹃译，北京：商务印书馆，2015年，第111-112页。

新中国成立之前，中国是世界上经济发展水平最低的国家之一。1949年新中国成立之后，通过发展经济，改善医疗、卫生、教育等条件，1949—1978年，我国人均预期寿命由35岁提高到67岁，婴儿死亡率下降90%，小学、中学和高等学校在校学生数分别增长6倍、62倍和7倍，充分体现了我国社会在此期间的巨大进步和民生改善。但即使到1978年，中国按当年价366元的年人均标准，贫困率发生率仍高达97.5%，贫困人口规模高达77039万人。1978年中国在农村实行家庭联产承包责任制的同时，就对贫困帮扶、对口支援做出安排，1978—1985年农村贫困人口平均每年减少1786万人，1985年贫困发生率按当年价482元的年人均标准仍达78.3%；1994年我国颁布《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》，实行政府主导、社会参与、区域协作的新模式，到2000年贫困发生率按当年价1528元的人均标准降为49.8%;2000年之后，中国将扶贫开发与城镇化建设相结合，社会主义新农村建设与严格生态保护相结合，在农村分步实行最低生活保障制度，不断增加对贫困地区特别是集中连片深度贫困的民族地区、生态脆弱地区、边远山区、革命老区的财政转移支付和专项扶贫支持，在全国全面取消农业税，增加多种农业补贴，加大农村公共基础设施建设，对贫困地区实行消除贫困村的整村推进式扶贫。到2012年时，我国的贫困人口按当年价贫困标准2625元统计首次降到1亿人以下，即9899万人，贫困发生率降至10.2%;2012年以后，习近平总书记高度重视扶贫减贫事业，提出精准扶贫理念，通过产业赋能、精神激励、易地搬迁、劳务输出、教育培训、医疗保障、金融支持、生态建设、榜样示范、低保保障等多种扶贫路径，通过对扶贫对象确定、项目选择安排、资金使用落实、具体措施到户、因村选人派人、脱贫成效考核等方面的全面细致的设计和安排，确保到2020年，我国以现行标准统计的农村贫困人口全面实现脱贫，贫困县全部实现摘帽，从而全面解决区域性整体贫困问题。这种巨大的财政投入和广泛的社会动员成效明显。到2017年，按当年价2952元，我国贫困人口还有3046万人，贫困发生率为3.1%。(14)侯波 ：《中国扶贫减贫事业70年：历史回顾、基本经验和世界意义》，《经济研究参考》2019年第9期，第6-9页。据国家发改委统计，2016年和2017年我国实现易地扶贫搬迁589万人。其中，中央预算内投资437.6亿元，中央财政贴息贷款2014亿元，专项建设资金500亿元，地方债务规模1000亿元，各项资金下达总额超过4000亿元。(15)国家发展和改革委员会 ：《全国易地扶贫搬迁年度报告(2018) 》，北京：人民出版社，2018年，第4页。按照联合国的统计，中国极端贫困人口比例1990年为61%，2002年降到30%以下，2014年降到4.2%，中国对全球减贫的贡献率超过70%。中国70年坚持不懈的扶贫减贫事业为全球做出了重要贡献，同时还向广大发展中国家特别是最不发达国家提供了数以千亿计的资金支持和其他援助。中国为全球减贫事业增添了中国力量，并以国内外的扶贫助困成功实践为全球减贫提供了中国经验和智慧。(16)侯波 ：《中国扶贫减贫事业70年：历史回顾、基本经验和世界意义》，《经济研究参考》2019年第9期，第12-13页。

三、扶贫减贫的社会意义

贫困是经济不发达的表现，社会的两极分化则不仅减少社会的公正性和部分人群发展的自由度，而且提高全社会的安全风险，影响贫困人群的教育、健康，甚至增加全社会的犯罪率，对儿童的影响就更为深远和严重。

卢洪友和杜亦讙对发达国家和发展中国家的财政再分配效应进行了比较研究，平均来看，发达国家的财政再分配效应更为明显，发达国家的财政再分配使基尼系数下降了35.17%，发展中国家则为13.35%。中国以2012年数据测算的财政再分配使基尼系数当年下降了4.06%。在中国居民收入分配差距已呈现固化、制度化和代际传递刚性特征的情况下，继续加大中国的财政再分配力度显然非常必要并且具有较大调节空间。(17)卢洪友、杜亦讙 ：《中国财政再分配与减贫效应的数量测度》，《经济研究》2019年第2期，第10-18页。

扶贫减贫本质上是一种共享式发展。在中国改革和社会转型中，劳资差距、城乡差距、地区差距和贫富差距有拉大的趋势。一部分社会成员在整体生活水平明显提高的同时，相对剥夺感却有增强的趋势。通过政府支持的扶贫减贫事业，可以纠正市场失灵和社会失灵，对经济生活领域的差别化、非平衡性、非可持续性进行校正纠偏，通过创造机会、提供机会、提供外部经济和知识要素补充，注重程序正义、结果正义、补偿正义和矫正正义，对资本逻辑和丛林法则造成的非均衡结果进行修正，实行不同社会阶层与群体间的成本分担、活动交流和成果共享，提高政策普惠性，减轻贫富悬殊程度，增强人民大众的获得感和制度认同，并通过知识、信息、基础设施的共享和经济要素的注入充分开发弱势社会成员的经济社会潜能，增强其参与市场竞争和应对经济风险的能力，实现人的全面发展。这就既借鉴了西方福利主义的合理要素，提升社会的正义性和经济自由度，又通过中国特色社会主义的成功实践，将马克思主义关于人的全面发展理念在现实中具体呈现出来。(18)余敏江 ：《共享发展与共享型政府构建》，《毛泽东研究》2018年第4期，第21-31页。

习近平同志指出 ：“贫穷不是社会主义。如果贫困地区长期贫困，面貌长期得不到改变，群众生活长期得不到提高，那就没有体现我国社会主义制度的优越性，那也不是社会主义。”(19)习近平 ：《在党的十八届二中全会第二次全体会议上的讲话》(2013年2月28日)，《习近平扶贫论述摘编》，北京：中央文献出版社，2018年，第5页。中国坚持加大力度扶贫攻坚，是中国社会主义制度的本质要求所决定的。新中国从开国领导人毛泽东开始，历任党和国家领导人都高度重视共同发展，只是不同发展阶段侧重点有一定差异。计划经济时期主要是致力于建立中国的工业体系和国民经济体系，通过发展社会主义公有制，包括全民所有制和集体所有制，实行相对平均的分配方式，以保障全体国民的基本生活。改革开放以后，在邓小平理论指导下，中国通过发展市场经济以激活机制活力，提升经济效率，收入分配上实行以按劳分配与按要素分配相结合，让一部分人先富起来，同时也通过累进的个人所得税政策和财政转移支付等方式，调节不同阶层、不同人群、不同区域之间因经济发展水平上升不断扩大的收入差距。党的十八大之后，党和政府把公平放到更加重要的地位，特别关注革命老区、贫困山区、民族地区的脱贫解困问题，使我国社会发展和社会保障建设进入了一个新的历史阶段。

习近平同志倡导并大力推进的精准扶贫是外部世界对贫困地区和贫困人群经济要素的一种定向植入，既符合目标人群的期待，能够解决他们现实的民生困难，又有机会将贫困地区和贫困人群经济增长和发展的潜力充分地发掘出来，这种活动就形成民众脱困去贫的期待与脱贫攻坚的政策驱动的合力。在这个过程中，政府是主动领导和参与者，企业和社会组织形成积极跟随的力量，企业通过产业投资、价值投资和责任投资，有效地助力于政府发动的扶贫活动。据不完全统计，中央企业投入定点扶贫点资金超过了75亿元，国资委聚合央企设立的“中央企业贫困地区产业投资基金”两期募集资金达154亿元。财政部、国家开发投资公司和中国烟草总公司发起的“贫困地区产业发展基金”规模达182亿元，吸引社会资本超过1000亿元。1995年启动的中国民营企业“光彩事业”，仅2010—2014年，就实现公益捐赠427亿元，带动脱贫826万人。2015年全国工商联等单位联合启动的“万企帮万村”活动，帮扶6.28万个村，帮助755.98万贫困人口，产业投入597.52亿元，公益投入115.65亿元，安置就业54.92万人。(20)李先军、黄速建 ：《新中国70年企业扶贫历程回顾及其启示》，《改革》2019年第7期，第19-20页。这样大规模社会力量的参与，对于缩小中国实际存在的收入差距，对于培养各类企业的社会责任感，对于增强中国本土的消费力和拓展市场空间，特别是对于中国社会的和谐稳定和使大多数群众特别是困难群众都能参与到中国的现代化进程和共享中国经济发展的成果，都具有极其重大的意义。

从经济发展阶段来讲，中国的城市化水平2019年超过60%，尽管中国的城市化水平未来还会达到70%以至更高,但从世界城市化发展的历史规律看,中国城市化水平上升的加速时期已基本结束，中国农村和农民在中国工业化积累初期即计划经济时期以农产品价格“剪刀差”方式为中国工业基础的奠定做出了巨大牺牲和贡献，奉献了数以千亿计的价值差；在中国城市化转型升级与对外开放时期，农村实行承包制之后向中国沿海开放地区和大中城市建设输出了累计三亿以上的农村剩余劳动力，支撑了中国沿海地区经济的高速增长、中国制造业的繁荣和大中城市的发展。中国在几十年的发展过程中，采取了工业和城市优先发展的政策，由此中国自1978年以来保持了远高于世界平均水平的高速增长，迅速成为整体经济规模仅次于美国的世界第二大经济体，但同时存在的问题也很明显，那就是二元经济特征明显，发达的城市与落后的乡村并存，先进的制造业与发展不足的农业的矛盾尖锐,并明显地体现在显著的城乡差距和工农差距上面。

中国农村发展的不足和农民的贫困，使得中国虽然人口规模很大，但社会消费水平和消费空间严重不足，已经形成的庞大的工业制造生产能力通过不断拓展国际市场找到产品的市场出口，这样又增加了中国与发达国家甚至包括新兴发展中国家发生贸易摩擦的概率。中国通过大规模扶贫特别是精准扶贫提高农村贫困群体的经济购买力和消费力，就可以将中国的人口规模优势切实转化为消费市场优势，为中国工业品消费形成新的本土化的稳定市场，保证工业的正常发展，并能够通过税收增长等途径形成更强的财政积累能力，从而有条件进一步支持中国农业和农村的发展。

新中国成立以来70年的基础设施建设，特别是改革开放以来进行了大规模的覆盖城乡的通电通路建设,包括有条件地区通气、通自来水的基础设施建设,中国广大农村的公共产品供给已经有了很大的改善,电商、超市、快递等现代营商模式在很多农村地区都有了运用条件,一些地区也有了乡村旅游、民宿、园艺、生态农业、家庭农场、庭院经济等新型产业业态，但整体上不少地区已经形成的良好的基础设施条件并没有与农村其他生产要素形成有机的配置,农村单位土地产出效益不高,农民收入水平不高，年龄渐老的农一代打工回乡需要形成新的生产能力,城市化减速后农二代也需要乡村发展有足够的产业吸引力和环境吸引力才能有动力和热情回归乡村维持中华民族的主体农产品供给。中国实行的精准扶贫政策,就是对中国新时期乡村建设的重要制度保障和支撑。

对于生态脆弱地区、生产生活条件不适合居民生活的地区，农民异地安置扶贫有助于中国房地产业发展进入瓶颈期后为既有原材料生产能力和项目建设能力找到消化空间，有助于延长中国建筑业的产业生命周期。同时也是中国城市化的主动性拓展，移民搬迁地区都通过科学规划和整体设计，很多都集中安排在县城、集镇、工业园区附近和旅游景区附近，有助于移入群众择新业、增收入、求发展，相当于用外科手术式的方式挖去这部分贫困农民的穷根，以强制性制度变迁方式植入现代准城市生产生活条件，为中国下一步的城乡融入发展创造了新的条件，有助于植入现代经济元素，优化移入居民地区的整体生产生活环境，活化当地产业，增强当地吸引力，从而实现振兴乡村发展的目标。

四、后扶贫时代的努力方向

有的学者对世界各国社会帮扶政策的分析表明，国际上社会帮扶的核心主要是社会上的经济、物理和生物意义上的脆弱群体。贫困人口主要是中国社会治理中对需要提供经济帮助人群流行的一种政策话语，国际上特别是在发达国家，更加强调社会脆弱群体的概念。(21)左停、金菁 ：《“弱有所扶”的国际经验比较及其对我国社会帮扶政策的启示》，《山东社会科学》2018年第8期，第59-65页。中国在2020年实现全面小康后，随着脱贫攻坚阶段的结束，由于社会脆弱群体始终存在，中国的贫困问题以及进一步的脱贫解困任务并不会随之结束，而是需要进一步转向弱有所扶的政策体系建设。在技术层面，需要统一贫困人口收入标准的认定，特别是在转移性收入、赡养费、打工收入、资产收入、劳务收入等方面，需要探索弱有所扶的社会帮扶政策的多样化、合理化、便利化与可持续化，探索包括现金收入、消费券发放、实物发放、服务提供、精神慰藉等多方面给付形式，并积极拓展社会帮扶形式、路径和内容。同时，还需要在一定程度上鼓励市场与社会参与，鼓励企业通过益贫性安排就业获得市场回报，鼓励慈善基金等社会公益性组织参与脆弱社会群体扶助。这种弱有所扶的社会帮扶政策应当机制化和常态化，并城乡一体化。

贫困问题的发生都有其复杂的经济社会原因，特别是生态型贫困、素质性贫困和社会发育性贫困，属于历史上长期存在而且难以从根本上解决的，必须采取有针对性的脱贫方式。我国由于以习近平同志为核心的党中央对脱贫问题高度重视，全党全社会以及社会各阶层对贫困问题都高度关注，扶贫成效显著。由于中国扶贫脱贫的政府主导性，容易出现运动式脱贫、表面化脱贫和临时性脱贫，一些地方为了获得中央和地方的财力物力支持，甚至将扶贫脱贫理解为地区发展的方向和路径，以此谋划增加地方基础设施投入，提高公共服务水平，客观上也会增加脱贫的难度和成本。

贫困问题最难解决的是心理贫困，即缺少脱贫的意志和勇气。部分贫困地区的干部群众因为贫困户受到党和政府的高度关心和爱护，认为当贫困户光荣，当脱贫户受累，认为可以通过社会和政府扶贫致富，希望搭上扶贫致富快车。这种思维方式会阻碍脱真贫和真脱贫。一些贫困户存在“等靠要”思想，认为只要没脱贫，政府和社会就会管，晚一点脱贫就可多享受更多的扶贫支持。一些外出务工者隐瞒打工收入以保持低收入身份，资产收益性脱贫很多是地方政府将资产建成但收入归贫困户，但贫困户的收入严重依赖于这些资产收入，资产收入有些会随市场需求而变；一些产业同质性很强也存在经营风险，一旦资产收入出现下降性变化，脱贫者就有可能重新返贫。

在中国反贫困过程中，还应重视相关风险的外溢。一是金融风险，由于将扶贫脱贫作为全党全国工作的大事，中国银行监管部门和相关银行特别是地方性中小银行放宽了精准扶贫贷款的安全标准，增加了贷款收回的风险，多数扶贫贷款期限长、无抵押、无担保，由财政贴息，但贫困地区地方财政多数都是主要依赖各级政府的转移支付，扶贫贷款笔数多，人口流动性强，农村相关收入项目很分散而且波动性大，这些都增加了相关风险。特别是由地方政府担保发放的针对生态脆弱地区的易地搬迁扶贫贷款和贫困地区公共基础设施贷款，由于贫困地区和贫困户的偿还能力有限，很多都存在到期无法偿付的风险并成为新增的地方债务和银行的不良债权。

二是财政风险。由于多项扶贫贷款均由地方政府担保，地方政府财政汲取能力有限，多数贫困地区很难因为扶贫脱贫就出现财力的大幅增长，特别是地方政府在为贷款担保时都是杠杆式参与，担保倍数从五倍甚至到十几倍，从而有可能透支甚或拖垮地方财政。

三是社会风险。帮扶机制作为一种外来的力量，总体肯定存在信息不对称问题。帮扶摸底如果要做到非常精准，则信息获取和管理成本会成倍增加。由于贫困是对一定时期状态的认定，存在动态性强、跟踪难度大的问题，也可能存在对贫困户和贫困村加码甚至超标准供给问题，形成贫困户与准贫困户的收入反差，贫困村与准贫困村的发展反差，贫困县与准贫困县的可支配财力与公共设施建设反差，并引起居民之间、村组之间甚至不同县份之间的社会矛盾和冲突。

四是返贫风险。运动式扶贫本身就存在来时多方参与，去时各不相关的情况；产业扶贫需要持久的充分和合格经济要素供给和相对稳定的产品市场。只要贫困户脱贫之后的生产生活条件没有根本性改变，人力资本没有根本性更新，扶贫之手一去，返贫之势易成。

五是负向激励风险。生活中常讲的一句话叫救急不救穷，主要讲的“急”是因为某件事突然发生造成某种困境需要马上加以救助而且可以很快见效，但“穷”则可能是一种较长期的状态，只有深挖“穷”根，从根本上加以支持，才有可能真正改变“穷”的面貌。现实中存在一些长期吃救济的“穷人”，从无愿望改变贫困面貌，满足于外来的救助，甚至担心摘去了“贫困户”的帽子无法继续轻松获得外来物质和资金的支持。基于以上原因，需要从以下方面进一步加强扶贫脱困相关工作。

第一，必须进一步创新扶贫脱困方式，将“扶智”与创新创业精神的培养，即“扶志”进一步紧密结合起来，将树立主动脱贫精神和自力更生精神落实到具体扶贫实践中，通过文化再造、宣传推广、榜样示范、技能培训、机会创造等方式，让贫困户感到只要有决心、有信心、有能力，彻底脱贫就完全有希望。贫穷不是社会主义，依靠救济也不是长久之道和生存良策。贫穷虽非耻辱，但脱贫才是真正光荣的结果。学校教育主要立足于贫困户的下一代，通过教育水平的提高特别是心智模式的改变消除贫穷代际传承路径；对于成年贫困户则重在信心培养、技能培训、典型示范、良习养成，使创业求变、自强自立的地域文化成为新的社会风气。

第二，环境的打造在彻底脱贫过程中具有基础性作用。多数贫困地区交通偏远、信息闭塞，饮水、用电、上学、求医诸多不便，一些地区生态脆弱，自然灾害频发，这些都是造成区域性成片贫困的客观原因。对于这些地区需要客观评估投入与产出的关系，如果投入过大而效果不显，甚至根本就不适于人类居住，应根据居民意愿整体移民搬迁以根本消除贫困的根源。对于多数地区而言，需要加大对贫困地区的基础设施建设投入，包括专项扶贫资金的支持、发达地区的对口支援、社会慈善基金等非营利组织的帮助，以及农民以工代赈的参与。在这方面，必须坚持实事求是的态度，不可人为地提高标准和目标，要充分考虑地方政府的财力和资金的保障情况，避免出现烂尾项目和恶性债务。

第三，外部的连接在脱贫解困中具有重要作用。这种连接在中国首先是政府的支持，政府所掌握的制度资源、组织资源、经济资源和智力资源对于贫困地区和贫困户具有决定性作用，这也是党的十八大之后我国由于党中央和中国政府高度重视，脱贫攻坚成效显著的原因。但政府的关注面在一个时期有相对集中的重点，当政府的关注减弱，一些脱贫基础不够扎实的贫困地区和贫困户返贫的压力就会大幅度增加。特别是一些严重依赖中央财政转移支付的贫困地区，正式脱贫之后，原来转移支付的数量有一个从相对减少到绝对减少的过程。所以，贫困地区和贫困户不能仅仅依赖政府脱贫，还需要与城市形成合作互动链接，实现农产品与工业品的双向流动，实现城市智力资源、资金资源和技术资源的外溢和农村自然资源、生态农产品、农村劳动力和社会服务向城市的融入，特别是发展共享经济，城乡互助，股权化参与，信用性合作，保险化保障，契约性安排，市场化与公益性相结合，形成民间性、文化性、互动性的共生共利共融机制，则可成为贫困地区和贫困户长久脱贫的保障。

第四，产业扶贫对于贫困地区和贫困户脱贫具有根本性支撑作用。一部分贫困地区确实是无资源可凭借利用，对这些贫困群众主要是扶智扶技，开发其人力资源优势，或外出务工，或组建成团队型劳务企业，通过培养专长特色，在整体社会发展中找到自身的成长点和生根点，并通过收入的提升转而改变家乡贫穷落后的面貌。多数贫困地区都可通过科学规划和专业论证找到适合种植或生产的产品，主要是需要在产品的引进、开发、改良、种植、质保、加工、收购、销售、资金回收等产业链各环节加强管理，需要根据资源禀赋引进资金、技术、管理等生产要素，培训合格的劳动者和经营者，打造技术链，形成产业链，提升价值链，核心是形成一批具有企业家精神，敢于冒险、勇于创新、不怕失败、善于经营的本地企业家，他们的初级形态是脱贫带头人、产业大户、创业能手，再升级就会联户发展，以村带乡，以镇带县，慢慢形成成片带面的集群效应。

第五，扶贫脱贫组织体系的建设应科学化、常态化。由于党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央对扶贫脱贫工作高度重视，这项工作投入大，见效快，影响深远，2020年彻底消除绝对贫困，在全社会普遍实现全面小康一定能够实现。但是，贫困问题作为一项世界性难题，不可能取得了这些标志性成果就一劳永逸，还会因为各种致贫原因的发生而重现。而且绝对贫困即使消除了，相对贫困还会长期存在，特别是随着我国经济社会发展水平的提高，贫困的标准还会不断提高。因此，急风暴雨式的脱贫攻坚结束之后，和风细雨式的扶贫脱贫工作还会继续。因此，以后更长期的任务是培养一批德才兼备，立志扶贫事业并卓有成效的扶贫干部队伍。近几年全国从各地各级政府机关抽调了大批干部职工深入扶贫一线，付出巨大努力，有的甚至献出了宝贵的生命，他们的付出和贡献广大贫困地区的人民和全国人民永远不会忘记。随着成片成区域贫困的完全消除，多数扶贫干部将回到原机构工作。宝贵的扶贫经历会使他们更了解中国国情，更了解人民群众疾苦，更具有扶弱济困的同理心，会更有成效地为人民服务。还有一部分干部则会将扶贫工作职业化、专业化，甚至终身从事这一工作，应总结提炼我国长期以来特别是党的十八大以来的扶贫工作成功经验，规范流程，简化方式，强化激励，科学考核，鼓励成长，使其在坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化方面，建设中国模式的益贫助困社会福利保障体系方面，成为一支重要的主力军和核心队伍。

在党的十九届四中全会通过的决定中，对于扶贫攻坚提出 ：“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。”决定中论及我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，特别提出 ：“坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路的显著优势。”在论及民生保障时提出 ：“必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系，尽力而为，量力而行，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活。”(22)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，https：∥news.china.com/，2019年11月5日。这些论述都是我国进一步推进扶贫脱困工作的指导思想，要求我们在建立解决相对贫困的长效机制的同时，进一步转向全面的社会保障体系建设，提高和保障全体人民的整体社会福利水平，使其成为中国特色社会主义制度优越性的重要亮点。