西部地区税收政策变化演进研究

甘泗群

【摘 要】税收能有效地促进分配公平、刺激欠发达地区经济增长，推动整个国家经济社会发展。文章针对西部地区不同时期的主要税收演进进行梳理，阐述其促进和导向型作用，并提出个人对西部地区税收政策的理解。

【关键词】西部地区;税收;经济发展

【中图分类号】F812.42 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2020）07-0180-03

何为税收？税收是指国家按照法律的规定，参与分配、强制、无偿取得财政收入的一种形式，目的是向社会提供公共产品和服务[1]。税收一方面是财政收入的主体，另一方面是经济调节的重要手段，直接或间接地影響着经济社会生活的方方面面。2018年我国税收实现总收入156 401亿元，超过全部财政收入的85%[2]。不同时期税收政策的差异，对西部地区经济发展具有重要影响。基于此，本文对不同时期西部地区税收政策进行系统的分类和梳理。

1 西部地区税收政策发展

1.1 “统收统支”时期（1949年至改革开放初）

1949年后，西部地区面临严峻的经济发展和复杂的民族问题。经过国民经济恢复时期和“一五”计划，中央便逐步开始针对西部地区的实际情况制定特殊的财政税收政策。

农业方面，对西部地区农业税实行轻税政策，即依率计征、依法减免和增产不增税[3]，牧区的税收同样少于城市区域。1950年9月实施的《新解放区农业税暂行条例》要求地方政府充分考虑当前民族地区发展的实际来制定适宜的税收政策。

我国财税发展重要的时间节点在1958年，正是这一年，《民族自治地方财政管理暂行办法》正式实施，为西部地区尤其是民族自治地区的财政管理体制奠定了基础[4]。畜牧业对于西部地区是十分重要的农业资源，牧区的建设和发展直接影响着地区牧民的实际生产生活状况。因此，我国也开征了牧业税，与农业税相似，实行轻税政策保障牧区利益。

1961年底，中共中央批转的《西北地区第一次民族工作会议纪要》，提出：“实行轻税政策，牧业税的税率应当控制在牧业总收入的3%以内”[5]。此外，为了保障牧区草场的合理开发，1975年，国务院确立了针对西部地区的牧业政策“以牧为主”的方针和“禁止开荒、保护牧场”。牧业税可以说是西部地区特有的税收，通过合理的牧业税政策，稳定了财政收入、促进了经济发展和保障了民族团结。

1957年，各民族地区制定了《各省、自治区的边疆民族地区缴纳工商各税暂行规定（草案）》，在征税范围、减免税等方面均有不同程度的照顾。1973年合并税种与简化征税的改革同样影响了西部地区，比如云南省规定在边疆只开征工商税、工商所得税、屠宰税3个税种，征收工商税的税目列举了烟丝等产品和商业零售等22个税目（内地征税税目多一倍），有11种产品的税率低于内地，对边疆人民公社的社队企业和社员照顾更多[6]。

经过一系列的探索，西部地区税收政策的实施保障了西部民族地区“一跃跨千年”后的社会安定和社会主义经济体制的稳定建立，在保障西部经济社会发展和促进民族团结发挥了巨大作用。

1.2 “财政包干”时期（1980—1994年）

1979年，我国的工作重心转向经济建设，优先开放东南沿海，西部地区部分税收政策继续延续上一阶段部分税收政策，并在财政、税收等方面给予更多的照顾。

该时期，除原有的农业税、牧业税和工商业税外，西部地区继续享受优惠政策。比如，《国家对边疆县和民族自治县乡镇企业免除工商所得税5年（1979—1985年）》《国家对少数民族八省区基建企业按降低成本额三七分成（1979—1985年）》《国家对“老、少、边、贫”地区减免所得税（1985年至今）》《减免少数民族地区固定资产投资方向调节税（1992年至今）》等，包括国家针对边境县和自治县的乡镇企业免除工商所得税5年，对民族八省区基建企业实行降低成本[7]。

改革开放后，在西部边贸方面，随着我国对外交流的增强，与邻国的贸易额不断提升，除去沿海的对外贸易、边境贸易同样是对外开放的重要一环，边境贸易主要参与主体就是西部地区及相邻国家。

为了鼓励西部地区边境贸易，旨在盘活经济一系列边境地区的对外开放税收优惠政策。改革开放初期，实行了对民族贸易三照顾地区民族用品手工业企业定期减征所得税。1985—1988年对民族贸易三照顾县商业企业免征建筑税3年。1985—1993年则对民族贸易三照顾地区医药商业免征建筑税和能源税[8]。

1991年，国家税务局出台《关于民族用品生产定点企业减免税的通知（1991—1994年）》。同年，国务院《关于积极发展边境贸易和经济合作促进边疆繁荣稳定的意见》中关于“对边疆贸易实行税收优惠政策”中提出：“边民互市进口的商品，不超过300元的，免征进口关税和产品税（增值税）;超过人民币300元的，对超过部分按国家税法规定税率征收进口关税和产品税（增值税）”[9]。1992年，国家“对十二大类162个品种边贸进口商品免税以减税（1992—1995年）”政策则进一步扩宽了边贸税收政策辐射的范围，推进了西部地区边贸的发展。

该时期，国家通过税收减免和税率照顾继续支持西部地区发展，随着改革开放的不断深入，西部地区边境贸易逐渐兴起，边贸税收政策成为促进西部地区经济发展和西部地区对外交流重要的税收政策。

1.3 “分税制”时期（1994—2018年）

1.3.1 市场经济建设初期（1994—1999年）

1994年的分税制改革对我国税制和经济发展产生深远影响。地方实施的政策是“财政包干”，初期，沿海省份的积极性可以被充分调动，促进了该区域的经济发展。但随着改革开放的深入，“财政包干”使得中央财政收入锐减，缺乏中央的平衡性支持，易导致区域间发展差距拉大，而中西部省份发展依然落后。故为全局考虑，实施了分税制改革。

分税制按税种划分为中央和地方税收，该税收体制强调了中央在财政中的主导作用[10]。实行分税制后，国家依然关注西部地区的财政税收问题，针对性的补助和专项拨款依然保留确保有效支持。

农业方面，1994年国家对《中华人民共和国农业税条例》进行了调整，即“可以减征或免征农业税”。我国西部地区与贫困山区、革命老根据地等重合度较高，该调整实际上间接给予了西部地区农业税的优惠。同年，《国务院关于对农业特产收入征收农业税的规定》的出臺，统一全国税目与税率，进一步强化了西部地区农业税收的减免，其第六条确定了农业特产税的减税、免税部分要求。

工商业方面，1994年3月财政部、国家税务总局联合发布财税字〔1994〕第001号规定，其中有关企业减税或免税优惠中提到：“国家确定的‘老、少、边、穷地区新办的企业，经主管税务机关批准，可以从开始生产经营之日起，减征或者免征企业所得税3年”。

贸易方面，1994年财政部根据减免农业税的相关精神出台了《财政部关于对收购边销茶原料减征农业特产税问题的通知》，“对收购边销茶原料（指用于边销茶生产的黑茶、红茶末、老青茶、绿茶原料）的单位，减按10%的税率征收农业特产税”。

1.3.2 西部大开发时期（2000—2018年）

进入21世纪，由于改革开放初期实行的区域非均衡化发展，再加上社会主义市场经济的逐步发展，所以东西部地区发展差异拉大。为了缩小地区差距，2000年起国家正式实行西部大开发战略，当年12月国务院颁布了《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，划定了西部大开发的范围：重庆、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、内蒙古、广西、四川、贵州、云南、西藏12省、自治区和直辖市（后续加入了湖南湘西土家族苗族自治州、湖北恩施土家族苗族自治州及吉林延边朝鲜族自治州三个民族自治地方），涵盖了民族5个自治区和30个民族自治州。可以说，西部大开发也是缩小西部地区与东部发达地区差距的政策。

在西部大开发战略的支持下，西部地区税收政策在原有基础上有了新的变化，表现为企业投资的政策更丰富，对环境保护更加重视。此外，2006年农业税的取消对西部地区税收也有重要影响。

西部地区贸易方面，确立免征定点生产和经销边销茶增值税（2001—2005年），继续对民族贸易企业执行增值税优惠政策（2001—2005年），继续对民族贸易企业销售的货物及国家定点企业生产和经销单位经销的边销茶实行增值税优惠的政策（2006—2008年）。

资源税方面，为了促进西部地区发展，2010年设立新疆喀什经济特区，针对进行资源税的改革试点工作，旨在将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征，并推广到西部12省、自治区和直辖市。

此外，2018年我国税制改革，国税地税合并、行业增值税调整、大幅扩展享受减半征收所得税优惠政策的小微企业范围、大幅提高企业新购入仪器设备税前扣除上限、实施企业境外所得综合抵免政策、扩大物流企业仓储用地税收优惠范围、继续实施企业重组土地增值税、契税到期优惠等减税优惠政策必将促进西部地区经济健康、可持续发展。

2 对西部地区税收政策的思考

2.1 西部地区税收政策对促进地区经济社会发展起着重要的推动作用

在改革开放前，针对西部地区3次产业的税收政策一定程度上促进了地区经济的发展，保障了地区各少数民族经济权益。但是，据笔者查阅文献发现，1985—1992年8年间，东部地区工业企业享受的税收减免等税收优惠由19亿元增加到225亿元，年均增加近30亿元，这个数字高于1992年新疆、宁夏和青海3省区上缴的税收总和（28.1亿元）[11]。可见，改革开放初期，国家税收优惠政策对于西部地区影响有限。

随着西部大开发战略的实施，国家开始重视地区发展差异，关注西部地区生态环境保护和经济发展的矛盾，对西部地区税收给予更多更有效的照顾，体现为税收优惠涉及的行业增多及税收优惠力度的加大，通过对资源税的税制改革来探索新时期西部地区税收制度发展新的路径。

2.2 完善新时期西部地区税收政策的对策建议

随着全面建设小康社会时间节点的临近和乡村振兴战略的实施，需要结合实际对西部地区税收政策不断进行调整，实现地区经济健康良好运行。

2.2.1 加强西部地区税收政策的法治建设

立法必须符合西部地区的实际情况，各立法机关应做好立法的调研和规划，使各项立法有序进行。加强立法工作的实践，深入调研，将其西部经济中税收部分的立法从综合性法规中相对分离出来，单独就有关税收问题进行立法规划，使之成为一个相对独立的体系。

适当下放地方税立法权，完善西部地区地方税收体系，应该允许西部地区在税收政策上具有一定的灵活性和调控权，结合各自的实际，对现行地方税拥有制定、修改、实施细则和开征、停征及调整税目、税率的权限[12]。加强西部地区的法制观念，完善监督制约机制，认真执行、严格执法，保障西部地区税收政策的延续性和效用性。

2.2.2 强化税收的引导作用

要加强发挥税收的调节作用，对西部地区产业优化升级起引导性作用，要充分利用税收提升西部地区产业发展水平，增强西部地区的竞争力。

比如，结合以2018年出台的环境税来制定地方环境税的相关细则，减少西部地区开发过程中的环境污染和环境破坏问题，利用经济杠杆作用推动西部地区产业结构的优化升级。此外，西部地区资源丰富，加强其特色产业发展需要各方面的扶持，在税收政策上更是如此。根据实际对税收优惠门槛进行浮动设置，鼓励更多中小型企业加入特色产业开发的行列中，促进特色产业、对资源环境友善的企业持续发展与壮大。此外，针对返乡创业的企业、能够带动相对收入较低地区居民就地就业的企业在税收政策除保持原有的支持力度外，更应加强税收政策的灵活性，如给予留在西部地区符合相关条件的人才纳税优惠或者补贴，留住企业、留住人才，促进西部地区高新技术、“互联网+”产业持续健康发展。

参 考 文 献

[1]曼昆.经济学原理：微观经济学分册[M].第7版.北京：北京大学出版社，2015.

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[3]陆和健.1949—1952年的农业税收与新中国国民经济的恢复[J].税收经济研究，2004（2）：29-32.

[4]张丽君，韩笑妍，王菲，中国民族经济政策回顾及其评价[J].民族研究，2014（4）：42-53，109.

[5]苏东，万其刚.新中国农业税制的历史沿革[J].当代中国史研究，2007（1）：82-89，127.

[6]民族地区特殊政策调研组.云南民族地区特殊政策演变情况综述[J].民族工作，1997（7）：10-17.

[7]杨晓婷.沿边地区税收政策研究[D].昆明：云南财经大学，2016.

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[9]姚素煌.中国边境贸易政策的研究和思考[J].经济研究参考，1995（64）：15-22.

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