城市社区风险治理若干问题探讨

2020-12-25辉教授

安全 2020年3期

丁辉教授

(北方工业大学新兴风险研究院，北京 100144)

0 引言

城市是由一个个或大或小的社区组成的，它是城市运行的基本单元，城市的活动都是在一个个具体的社区内进行的，社区治理的水平关乎整个城市治理水平。习近平总书记在考察唐山市祥富里社区时指出，社区是党和政府联系、服务居民群众的“最后一公里”，要健全社区管理和服务体制，整合各种资源，增强社区公共服务能力。可见，社区和社区治理的重要性。

目前，我国社区治理存在亟待解决的一些基础性问题，如居民参与性不足、信息共享能力不足、社区风险治理能力不足等。其中，社区风险治理是社区治理的底线思维，应该贯穿社区治理的全过程，否则社区在突发事件面前经不起考验。像武汉百步亭社区就在1月18日，武汉宣布关闭离汉通道的前几天，举办了一场“万人宴”聚会。媒体报道，百步亭下辖的怡康苑，分为5个单元网格，截止2月4日12点，其中一个网格已出现至少10人确诊，高度疑似新冠肺炎的超30人，轻症在家数十人。可见，社区在强调便民服务、信息化建设时，要把社区风险治理摆在突出位置上。可以认为，社区治理成功的关键在于社区风险治理，社区风险治理水平体现在社区应急水平和应急能力上。本文将对社区与社区风险、社区风险的复杂性及社区风险治理中的关键问题进行探讨，以期对社区风险治理提供有启发性的创新思路。

1 社区与社区风险

1.1 社区及社区风险

“社区”是中国学者在20世纪30年代自英文Community意译而来，一直沿用至今。“社区”一词目前还没有统一的定义，分析已有的近百种定义的表述可知，社区构成的共同要素有地理要素(区域)、经济要素(经济生活)、社会要素(社会交往)以及社会心理要素(共同纽带中的认同意识和相同价值观念)。因此，“社区”定义采用“具有某种互动关系的和共同文化维系力的，在一定领域内相互关联的人群形成的共同体及其活动区域”[1]。从风险的定义可推出：社区风险是指某一危险情况发生的可能性和后果的组合。本文的社区风险主要指社区安全风险，它是对社区安全造成威胁的各类风险的统称，它直接作用于社区，影响社区的安全与稳定，从而降低社区居民的安全感、幸福感和获得感[2]。

社区类型很多，从纵向角度，有传统社区、发展中社区、现代社区或发达社区；从横向角度，有法定的社区(地方行政区)、专能的社区(如大学、矿区等)、自然的社区等[3]。社区类型不同反映出的社区特色不同，社区所面临的风险也不同，如传统社区，它的特色是历史较长，老年人居多，邻里熟悉、互动多，但社区也面临建筑、设施老旧等问题，相对而言，用火、用电、用气的危险性较高，人群聚集风险和老年人摔伤风险较高。随着社会变迁和城镇化的推进，社区风险在不断变化，如社区内的一些建筑、设施可能会超出其设计要求的运行极限；也可能出现社区周边新建了工厂或加油站等。另外，受到地域、历史原因、传统因素、行政干预等多因素的影响，城市被划分成多个社区，这种社区划分方式不一定与居民的互动格局相关联，也无法充分反映社区中社会关系的动态性和复杂性，这将阻碍社区实现居民自治、安全宜居的目标，因此，科学合理地划分社区是社区治理的关键。

1.2 社区风险的多样性和复杂性

社区风险并不是单一存在的，而是相互影响、发展变化的。一种类型的风险可能会随着时间、空间、环境的变化发展为链式效应。社区风险是由人的因素、物的因素、环境的因素引起的。其中人的因素主要指社区内重点人群、特殊人群的不安全行为；物的因素一般指社区内的基础设施等的不安全状态；环境的因素可以指暴雨、地震、台风等。这些因素并非必然会引起社区突发事件，只有在特定条件下才会引发，而且相同的影响因素对不同社区的影响也是不同的，如地震、台风对于脆弱社区将会是重大打击，而对应急准备充分的韧性社区，影响会大大降低。特别要注意的是，各种因素的叠加可能引发后果严重的突发事件，如地震给靠近潜在滑坡地点的社区带来更大的威胁。可见，社区中的风险源是无处不在的，但风险源是否会产生危险并引发严重后果，并非取决于风险源自身，更多的取决于与社区中的其他因素相互作用的结果，如一把菜刀可以看作是一个风险源，但它在社区居民家中仅作为日常工具使用，然而菜刀在一名暴力型精神病患者手中，却有可能成为凶器[2]；一个散布谣言的人是制造不安全的风险源，谣言经过人的传播可能会造成恶劣影响。

社区风险种类繁多，关系复杂。有因果关系清楚并达成共识的社区风险，如楼外消防通道被占用，楼内通道堆放杂物等；有因果关系不清晰，识别困难的社区风险，如社区燃气使用与安全；有可能性未知的不确定的风险，例如地震等。还有些风险是新兴风险，人们对其认识有一个过程，可接受的风险界限短期存在争议，例如：电动自行车如何充电？经过不断学习交流提高认知，发现电动自行车不能在楼内、室内充电停放。社区安全风险的辨识可基于历史数据和经验，但更应该在现实及当前数据的基础上加以分析，获得风险的动态特征和规律。采取措施降低社区风险发生的可能性或减缓突发事件所造成的人员伤亡及财产损失。

另外，还要特别关注风险人群和人的风险。风险人群指社区一些居民本身是风险源，如在疫情期间，社区内的确诊患者的密切接触者和无法排除感染可能的发热患者；还有社区内的流动人员、有吸毒史的居民、社区内的空巢老人等。不同的社区，社区居民的构成不同，风险人群不同，人的风险也不同，如对于一个老年人占比高的社区，则需要考虑老年人摔伤的风险，老年人用电、用水、用气的风险；对于流动人员占比较高的社区，治安风险和疫情传播风险较高；对于一些社区风险，经过网络的传播，可能会迅速放大，影响不断聚集升级，再加上社区居民自身认知能力的限制，会造成新的人群风险，如群体聚集行为、抢购行为等。社区风险防控工作的难点，就在于“社区居民的风险”的辨识，人作为风险源，如何研判？什么样的高风险人群会导致什么突发事件？原因是什么？以疫情为例，医院的“早诊断”和“早治疗”固然好，但社区的“早发现”和“早隔离”则更好。但是，一个社区要辨识排查社区内几千人乃至上万人是非常困难的。社区内的风险人群及人的风险如果搞不清，社区工作人员又少，就会出问题。

2 社区风险治理中的关键问题探讨

2.1 社区风险治理重在社区居民参与与网格化管理

2.1.1 社区风险治理队伍建设

社区风险治理是一项复杂且长期的过程，需要一支稳定的社区风险治理队伍。社区风险治理队伍在党建引领下，在“平时”要负起社区管理的职责，在“战时”要协助解决社区居民的很多问题，成为居民的依靠。在本次新冠肺炎疫情中，这支队伍以多种形式存在，如一个个专项协同工作组等，承担了许多防控工作，包括老弱病残等特殊人群的生活需求服务、对社区进行消毒杀菌工作、社区封闭管控工作等。可见，这支队伍应当具有“本地化”的特点，要由社区工作者、社区应急志愿者、社区网格管理员和社区居民等共同组成，共同承担社区风险治理的责任。

(1)社区工作者。

社区工作者是以社区为基本服务区域，为社区内的各类人群提供各类公共服务与其他公益服务的专职工作人员[4]。在“平时”，社区工作者的职责就是“服务”或“办事”，似乎什么事都管，我们常称他们为“小巷管家”；在“战时”，社区工作者会面临肩负起统筹协调应急资源、应急响应等诸多职责的巨大挑战，这时，他们成为了“小巷应急指挥”。

(2)社区应急志愿者。

社区要把社区应急志愿者作为一支重要力量，要在社区建设用于社区应急志愿者的备勤、信息联络、培训交流等活动的应急志愿服务站。不能一说应急志愿者队伍就是去发生大地震的地方救援，这里强调的是本地化应急志愿者队伍的建设和本地化应急志愿行动。社区应急志愿者的行动不仅包括应急救援，更包括预防与准备、监测与预警、隐患排查与风险识别等日常行为，因此，在社区里要建设社区应急志愿者队伍，就要发挥本地社区力量，鼓励社区居民，甚至是健康老年人加入社区应急志愿者队伍，这些志愿者应针对自己的社区开展帮扶弱势人群工作，做好本社区的就近服务，特别是对空巢老人和弱势群体提供帮助。社区应急志愿者来自于本社区居民，更应该得到社区居民的尊重和信任。

(3)社区网格管理员。

我国社区网格管理员数以百万计，有专职的，有兼职的，可以是社区工作者，也可以是社区应急志愿者等。社区网格管理员在社区划分的网格单元中发挥着公共管理和服务的作用，如文明创建、门前三包等，也承担着安全、消防等工作。在本次疫情中，社区网格管理员走街串巷、嘘寒问暖，冒着被传染的风险，化身居民身边的防疫员。

2.1.2 鼓励居民积极参与社区风险治理

(1)鼓励居民积极参与社区风险辨识。

社区风险辨识是社区居民参与发现、识别、描述风险的过程，包括风险源识别、突发事件识别、潜在后果和原因的识别。社区风险辨识是社区风险治理最基本和最难的环节，要防止“认不清、想不到、管不到”情况发生，达到“我知道你知道”。社区风险辨识既是社区每一户居民自我风险辨识的过程，也是动态排查、筛选并记录各类社区安全风险点、危险源的过程。风险识别不全，社区预防与应急准备就没有方向和针对性。社区风险辨识应基于“全面、全员、系统”的原则，这一原则体现在全体社区居民参与的基础上，不同居民发挥不同作用，从而系统全面掌握社区风险的种类、数量和分布状况。

居民参与社区风险辨识应确定为社区风险治理的必要程序。社区居民的风险感知能直接或间接反映社区的状态及存在的问题。开展社区居民社区风险感知情况的系统研究，对社区风险进行及时有效的监测和分析，做出预判，找出社区治理的薄弱环节。因此社区工作者应将居民的社会风险感知调查列为一项常态工作，可采用问卷调查、登门访谈、讲座问答等形式定期开展。

社区风险类型不同，处理方式也不同。对于因果关系清楚并达成共识的社区风险，要人人参与，坚决铲除此类风险隐患；对于因果关系不清晰，识别困难的社区风险，需要邀请专家参与进行研判，做到知情；对于可能性未知的不确定的风险，如地震等，必须做好应急准备；有些风险是新兴风险，要加强学习和认识。社区的风险承受力跟社区居民的风险认知、应急能力、价值评判等因素有关，可以说，居民参与社区风险辨识的程度越深，对社区风险的认识越全面和深刻，社区的风险承受力就越高。

(2)鼓励具有职业素养与个人能力的社区居民参与社区风险治理。

鼓励社区内具有职业素养与个人能力的社区居民利用其专业知识和能力在社区层面发挥作用，是医生就要救死扶伤，是教师就要传播科教知识，是工人就要运用技能发挥作用。每位有职业素养与个人能力的社区居民都要在社区风险治理和应急管理中发挥自己的特长和优势，为所在社区提供支持和帮助。社区要让更多的社区居民成为社区风险治理者，在突发事件面前成为应急处置者。

突发事件发生时，很多由家庭、社会和市场解决的问题变成了政府责任，并最终都由社区承担，但是社区的工作人员一般不到10人，只能提供最基本的服务。新冠病毒肺炎疫情中，不少社区动员机关党员干部、国企职工和教师下沉到社区，但即便如此，数量也不够。要解决这个问题，只有将社区居民动员起来，将社区中具有职业素养与个人能力的居民动员起来，最终形成人多力量大的社区风险防范化解的治理局面。

2.1.3 社区风险治理用好网格化管理

健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务。科学有效划分网格，必要时拓展网格，并要建立健全网格化风险研判机制、网格化风险防控协同机制、网格化风险防控责任机制等。网格不能仅按行政区域划分，要从人群结构与功能考虑划分，如“合二为一”与“一分为二”等。所谓“合二为一”是指把功能不全的社区和相邻社区重新划分网格；所谓“一分为二”是把功能强的社区分为2个社区。从安全风险角度，社区网格化管理的重要性不仅在于日常的社区风险管理，例如社区治安秩序管理、社区火灾隐患排查等，同时也在于对突发事件发生时的及时响应，例如排查网格内传染病人并做好居家隔离观察服务；自然灾害发生时，可通过网格化管理进行不留空白的预警和人群疏散等。总之，有效实现对社区网格单元的安全风险管理和服务，可提升社区居民“我要安全”的意识和“我会应急”的能力，提高社区安全韧性。

2.2 科技支撑和法制建设保障社区风险治理

2.2.1 科技支撑社区风险治理

创新社区风险监测监控、预测预警、智能防范的理论方法与技术，科技创新支撑社区风险治理，为解决社区风险治理提供新思路、新方法、新技术和新装备，为社区安全保障能力和水平的持续提升提供重要支撑。

(1)信息化支撑社区风险治理。

通过物联网、云计算、大数据信息技术手段，可以实现社区资源整合和统一共享、智能防范，促进社区突发事件精准预警和快速响应。目前，信息化在社区应用并不充分，一方面是由于对发展社区信息化的重要性、必要性和紧迫性认识不够，另一方面是受资金、技术等客观条件制约，影响了社区信息化建设的进程。信息技术手段应用于社区治理要力求简约和低成本，不是动辄斥巨资上设备与平台，关键技术要明确有效，借鉴中医望闻问切的科学方法，而不仅是吃药打针做手术等技术手段。

社区信息化建设要有统一标准。标准包括数据采集的基本要素、数据的来源、数据采集的方法及要求等[5]。统一标准有利于各个系统间的融合贯通，使社区信息化做到标准化、程序化、规范化，使社区居民感到实用好用。目前，我国社区信息化建设还远远没有完成，很多社区面临软硬件的升级，且缺乏掌握基本信息化应用技术的工作人员等。

围绕社区治理的信息化关键技术有：社区特殊人群和重点人群安全风险预警技术、社区重点人员与特殊人群异常行为预警技术等；信息技术手段支持社区风险进行监测和防范；对社区运行系统的数据表象及时空变化规律进行动态监测，通过数据挖掘与分析，建立社区风险态势数据分析模型，实现关联结果分析、趋势预判分析、模拟预测分析；通过大数据挖掘分析，探索社区突发事件发展规律，构建突发事件预警指标体系等。

(2)科技促进社区基础设施安全可靠。

社区基础设施包括社区交通、供水供电供气、商业服务、园林绿化等市政公用工程设施和公共生活服务设施等，它与社区居民生活紧密相连，是社区风险治理的重要对象，社区基础设施不能存在不安全的状态。因此，要采用科技手段全面提升社区基础设施安全保障能力，特别要加强对社区生命线系统的管理与维护，确保社区水、电、气、热的安全性、稳定性和持续性。

当生命线系统进入到社区和家庭后，生命线安全就和社区千家万户紧密相连，要特别针对燃气进入社区、进入百姓家庭的风险开展研究，要对老旧小区燃气管网的常见风险隐患进行排查治理，这主要是由于一些老旧小区燃气管道建设工程的起步较早，缺乏统一的规划，燃气管网布局混乱；老旧小区燃气管道工程设计所执行的规范与设计理念较为落后；此外，老旧小区地下燃气管线的具体分布情况掌握不足，一旦发生燃气泄漏事故，无法采取及时有效的措施；有的老旧小区燃气管道使用年限已经达到使用寿命等。另外，还要研究社区燃气安全中人的风险认知，全面提升社区燃气安全保障能力。

2.2.2 法治建设保障社区风险治理

社区治理是在法治化、规范化的前提下，由社区党组织、社区自治组织、社区非营利组织、辖区单位以及社区居民等多元主体共同管理社区公共事务。社区治理需要正规化和专业化，但不意味着行政化，而应该是法治化。社区风险治理要坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高风险治理的法治化、规范化水平。社区风险治理涉及很多法律法规，如突发事件应对法、安全生产法、消防法、传染病防治法等，这些法律法规可提高社区依法应对突发事件的能力，及时有效控制、减轻和消除突发事件引起的社区危害，保护居民生命财产安全。另外，社区相关人员也要学法懂法，准确把握所承担的职责及突发事件应对办法，包括突发事件应对的基本原则、制度、内容等。通过学法普法建立风险治理宣传教育的长效机制。在突发事件发生时，不能仅仅依靠政府，只有学好突发事件的应对办法，提升自救和互救的能力，才能减少人员伤亡和财产损失。另外，要从立法和组织、机制角度，充分发挥社区应急志愿者作为第一响应者的作用；要创新公共法律服务模式和提升基层执法能力；要推动公共法律服务科技信息化建设的内涵创新和公共法律服务的模式创新；要应用智能技术，积极推动律师、公证、司法鉴定、仲裁、司法所、人民调解等各业务领域法律服务资源的加速聚集整合，提升公共法律服务的系统性。