贯彻农民专业合作社地方性法规确保上海农业高质量可持续发展

■孙 雷

《上海市实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》（以下简称《办法》），已从今年5月1日起正式施行。新时代贯彻好农民专业合作社地方性法规，对确保上海农业高质量可持续发展具有重要的现实意义。

一、充分认识《办法》制定的重要意义

农民专业合作社作为新型农业经营主体，在组织带动农户、激活乡村资源要素、引导乡村产业发展、维护农民权益等方面发挥了重要作用，已成为实施乡村振兴战略、带领农民发展现代农业的重要力量。深入贯彻落实《农民专业合作社法》，制定上海市实施办法，进一步引导和规范上海农民专业合作社在发展都市现代绿色农业和实施乡村振兴战略中发挥更大作用，意义重大，势在必行。

（一）制定《办法》是践行习近平新时代中国特色社会主义思想的需要

党中央、国务院高度重视农民专业合作社高质量发展。党的十八大、十八届三中全会、五中全会和十九大以及连续十多个中央一号文件，都对农民专业合作社发展提出了明确要求。习近平总书记十分关心农民专业合作社的发展，多次作出重要指示，指出要“突出抓好农民专业合作社和家庭农场两类农业经营主体发展，赋予双层经营体制新的内涵。”“农村合作社就是新时期推动现代农业发展、适应市场经济和规模经济的一种组织形式。”“农业合作社是发展方向，有助于农业现代化路子走得稳，步子迈得开。”“农民专业合作社是带动农户增加收入、发展现代农业的有效组织形式，要总结推广先进经验，把合作社进一步办好”。上海市人大常委会制定《办法》就是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记关于农民专业合作社发展重要论述的一项具体举措，体现了地方人大坚持“两个维护”的实际行动。

（二）制定《办法》是实施《农民专业合作社法》的需要

2018年7月1日新修订的《农民专业合作社法》实施以后，对农民专业合作社规范运作、联合发展、转型升级等提出了新要求。同时，上位法从适用于各地不同农村经济发展水平出发，立足于促进发展，法条规定的比较原则，需要地方制定实施办法，真正打通法律实施的“最后一公里”。近年来，上海在贯彻实施《农民专业合作社法》过程中，创新了一些成功经验做法，需要地方立法予以肯定和固化。当然，也遇到了些障碍和问题，需要地方立法予以解决和规范。因此，在总结实践经验的基础上，积累和形成符合上海实际、具有上海特点的经验做法，制定本市实施办法，支持和促进本市农民专业合作社依法健康可持续发展，十分必要。

（三）制定《办法》是促进上海农民专业合作社高质量发展的需要

近年来，上海市委、市政府一直高度重视本市农民专业合作社发展，出台了一系列政策文件，从财政扶持、税收优惠、金融支持、用地用电扶持、吸引优秀人才、搭建服务平台等多方面推出了一系列扶持举措，支持农民专业合作社发展。截至2019年底，上海纳入年报制度范围的合作社7844个。具有一定经营规模的合作社2757个，涉及成员8.21万人，带动农户数21.88万户。但是还存在着规模较小、经营能力较弱、合作社与成员利益联结不够紧密、内部管理制度不够规范等现象。2019年9月，中央农办、农业农村部等11个部门联合印发《关于开展农民合作社规范提升行动的若干意见》，明确提出各地要加快修订农民专业合作社地方性法规，促进农民专业合作社规范发展和质量提升。按照党中央要求，上海建立健全农民专业合作社工作综合协调机制，推动农民专业合作社建设和发展，提升农民专业合作社质量，完善合作社运行机制和经营模式，运用法治手段来促进农民专业合作社规范运营。

二、准确把握《办法》的精神实质

（一）强化党对农民专业合作社的领导

中国共产党的性质，决定了党对一切工作的领导。为加强新型农业经营主体的健康发展，促进农民增收，必须加强党的领导。在农民专业合作社中建立党的基层组织、开展党的工作，是引导促进农民专业合作社健康发展，推进现代农业产业化进程，密切党同农民群众的联系，巩固提高党在农村执政基础的需要和必然要求。

（二）明确各级政府及相关部门职责

农民专业合作社的发展，离不开各级人民政府及相关部门的管理与扶持。一是市、区政府应将农民专业合作社发展纳入国民经济和社会发展规划，建立健全财政投入和经费保障机制，制定政策措施。应建立综合协调机制，统筹协调、研究解决合作社发展中的重大事项。二是市、区农业农村部门和乡镇人民政府负责本行政区域内农民专业合作社的指导、扶持、服务和监督工作职责。市、区发展改革、财政等部门应当按照职责分工，共同推进合作社的发展。

（三）规范农民专业合作社的设立

一是对申请登记设立农民专业合作社的业务范围作了规定，将“种植、养殖、捕捞生产”“农业机械作业及维修服务”单独作为一款内容。二是在农民成员比例不少于80%的基础上，对符合计入农民成员比例的认定条件作了规定。三是农村集体经济组织、农业科学研究单位和农业技术服务组织、家庭农场等可发挥自身优势，依法设立、加入农民专业合作社。四是成员按照章程约定的出资方式、数额和缴付期限履行出资义务，成员以土地经营权、林权等出资的，不得改变土地用途，出资年限不得超过土地经营权、林权等剩余期限。同时，成员死亡后，其资格终止，农民专业合作社应当退还该成员账户内出资额和公积金份额，返还资格终止前的可分配盈余，分摊资格终止前的亏损及债务。

（四）加大对农民专业合作社的财政扶持

一是市、区人民政府应当将促进农民专业合作社发展的经费纳入本级财政预算，通过财政补助、贷款贴息、先建后补等方式，重点用于支持农民专业合作社基础设施建设、质量标准认证、市场营销、技术创新与推广、人员培训等事项。二是对具有良好农业规范、食品安全管理体系认证、质量管理体系认证的，具有绿色食品、有机产品认证的，具有农产品地理标志的，具有地方特色农产品品牌的农民专业合作社优先享受财政补助、贷款贴息。三是农民专业合作社对国家财政直接补助形成的财产，享有占有、使用和处分的权利，并可以以该财产对债务承担责任。

（五）加强对农民专业合作社的支持

一是农民专业合作社享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动的税收优惠。二是鼓励金融机构加大贷款支持力度，完善抵质押物评估机制，开展流动资金贷款和中长期贷款业务，简化贷款审批流程，解决农民专业合作社缺少有效抵质押物、融资难的问题。鼓励保险机构开展综合保险服务，建立健全风险品种体系，扩大农业保险覆盖范围，提高农业保险赔付标准。三是农民专业合作社兴办加工企业等需要建设用地或者设施农用地的，在符合国土空间规划和农业相关规划的前提下，规划资源部门应当优先安排用地计划，及时办理用地手续。农民专业合作社从事种植业、养殖业的，享受国家农业用电优惠电价；农民专业合作社从事农产品初加工或者符合其他相关规定的，可以申请农业生产分时电价优惠。四是鼓励各类人员到农民专业合作社工作，在农民专业合作社工作的农业科技人员和大中专毕业生可以按照本市规定，在同等条件下优先评定职称。在农民专业合作社工作的农业科技人员和大中专毕业生可以按照本市规定，参加城镇职工社会保险。本市户籍的农民专业合作社成员可以按照本市规定，参加城镇职工社会保险。在农民专业合作社从事农业劳动的从业人员可以按照本市规定，办理灵活就业登记。非本市户籍的农业科技人员和大中专毕业生在农民专业合作社工作的，可以按照本市居住证积分管理的有关规定，申请积分办理，享受相应的公共服务；符合本市落户政策规定的，可以申办本市常住户口。

（六）鼓励成立农民专业合作社联合社

鼓励农民专业合作社组建联合社，以联合、合作为纽带，在成员社中发挥服务、协调等作用，带动农民专业合作社围绕当地优势产业开展系列经营服务。

（七）增强农民专业合作社内生动力

一是科技、农业农村部门鼓励农民专业合作社联合科研单位共同申报相关科技计划项目，支持其开展与农业生产经营有关的研发与服务。科技、农业农村部门应当为农民专业合作社培育与引进新品种、应用新技术的项目予以指导、支持。农业科研院所、高等学校、技术推广机构和科学技术协会等组织应当为农民专业合作社提供技术咨询、科普宣传等服务。鼓励具有丰富农业实践经验的专家为农民专业合作社提供技术支持。二是乡镇人民政府指定或者聘任农民专业合作社辅导员，为农民专业合作社提供业务指导、政策咨询、财务会计辅导等服务，促进农民专业合作社规范发展。三是农业农村、商务、教育、粮食和物资储备等部门应当采取措施，帮助具备条件的农民专业合作社与连锁超市、食品加工或者餐饮服务企业、高等院校及大型企业的后勤采购单位等搭建农商对接、产销衔接平台，拓展农产品新型流通渠道。四是鼓励和扶持具有生产经营规模和出口能力的农民专业合作社参加具有国际影响力的展销会、推介会等活动，开展技术交流，拓展国际市场。五是鼓励供销合作社通过引领创办、资金注入、项目扶持、人才培训、市场开拓、产供销服务等形式，做好农民专业合作社培育和服务工作。

三、促进本市农民专业合作社高质量发展

贯彻落实好《办法》，引导和规范上海农民专业合作社高质量发展，是一项长期性任务。下一步全面推进《办法》的贯彻执行，要准确把握好以下几个方面的要求。

（一）切实落实好相关主体法定责任

一是市、区人民政府要履行主导责任，把规范农民专业合作社发展作为推进实施乡村振兴战略过程中的一项重要工作来抓。农业农村部门和乡镇人民政府要积极履行主管责任，贯彻落实保障措施，做好指导、扶持、服务和监督工作。发展改革、财政、市场监管等相关部门要主动承担协同责任，按照法律的规定，在各自职责范围内做好相关工作。二是农民专业合作社应依法申请登记，取得营业执照，严格按实施办法规定从事生产经营活动。要依法制定章程，履行章程规定。建立健全财务管理制度，依法处置合作社财产，并接受监督。建立农产品生产记录或者质量安全台账，健全农产品质量安全管理制度、检验检测制度，落实农产品质量安全追溯制度等。三是金融机构要根据法律规定加大对农民专业合作社的贷款支持力度，切实解决农民专业合作社融资难问题。保险机构要扩大农业保险覆盖范围，提高赔付标准，增强农民专业合作社抵御风险能力。农业科研院所、高等学校、技术推广机构、科学技术协会、供销社等社会组织应做好农民专业合作社培育和服务工作。

（二）准确处理好合作社带头人与成员的关系

一是农民专业合作社成员大会选举和表决，实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权。一人一票制，防止产生“内部人控制”，有效解决出现“能人”决策、“能人”治社与民主管理不协调问题。二是理事长、理事、执行监事或者监事会成员，由成员大会依法从本社成员中选举产生，按照法律法规和章程的规定行使职权，对成员大会负责。明确理事会的日常决策功能，充分发挥“能人”治社的积极性。三是农民专业合作社应当向成员公开的事项内容，应接受成员的监督。四是农民专业合作社作为农民自我服务的组织，本身并不以盈利为目的，其产生的营利主要来自组织与成员之间的交易量（额），由此又要求农民专业合作社应当实行二次返利，即按成员与农民专业合作社的交易量（额）进行盈余分配。

（三）切实解决农民专业合作社发展中的突出问题

一是“空壳社”问题。农业农村部门和相关部门应当对无农民成员实际参与、无实质性生产经营活动、经营不善停止运行等“空壳社”及时进行处置清理，并为农民专业合作社注销退出提供便利服务。二是骗取套取政府项目和资金问题。对农民专业合作社及其管理人员采取弄虚作假、隐瞒真实情况等方式，套取政府扶持项目和资金的，应由有关部门追回项目资金，并依法追究相应责任。三是内部运行不规范问题。农业农村部门和市场监管部门应当加强对农民专业合作社的监管，引导农民专业合作社建立健全内部运行、财务会计和生产经营等管理制度。□