云南省“十四五”森林采伐限额编制存在的问题及对策

张 清

(云南省林业调查调查规划院,云南 昆明 650051)

1 森林采伐限额编制工作组织及管理

1.1 对森林采伐限额编制工作重要性认识不足

云南省林业主管部门每期均非常重视年森林采伐限额的编制工作，均召开全省编制工作动员大会，将编制采伐限额的目的、重要性和要求直接贯彻到州(市)、县(市、区)。但因每期州(市)、县(市、区)林业主管部门分管领导和负责、参加编制森林采伐限额的人员变动较明显，部分新参加人员对编制采伐限额的目的、重要性认识不深，每期均出现少数单位对工作安排和技术要求执行不到位，导致不能按时按质完成编制工作，直接压缩了省级对各州(市)上报资料的审核、统计、平衡、反馈和成果编制时间，也影响到全省森林采伐限额编制成果的质量及完成时间。所以，将编制“十四五”年森林采伐限额的目的、重要性贯彻落实到州(市)、县(市、区)和独立编制森林采伐限额的单位，引起全体参加人员的高度重视就显得尤为重要。

1.2 技术培训和技术指导有待加强

云南省林业调查规划院十分重视每期年森林采伐限额编制工作的技术培训工作，每期均要举办两个方面的技术培训班：一个是承担技术指导人员的培训班，让技术指导人员熟知编制采伐限额技术标准、方法和技术指导要点；另一个是州(市)、县(市、区)和独立编制年森林采伐限额单位人员参加的培训班，均将编制的技术标准、方法和成果内容、格式进行翔实的讲解。虽然省林业调查规划院每期均做到了技术培训至人，技术指导落实到片区，但因每期参加编制工作的人员技术、能力参差不齐，有参加过多次的，也有首次参加的，有专业对口的，也有专业不对口的，有熟练的，也有生疏的，有经过培训就能胜任工作的，还有经过培训仍不能胜任工作的，各种问题参杂出现，导致每期均有多个单位出现编制的成果不符合技术规定的情况，影响到全省的工作进度和成果质量。所以，加强“十四五”森林采伐限额编制技术培训和技术指导工作就显得尤为重要，将技术培训到人，技术指导落实到片区和参加人员是否能胜任工作考核到人，对不能胜任工作的人员及时更换，以尽可能减少采伐限额编制出现技术问题的频率。

2 森林资源数据利用

2.1 森林资源总量控制

云南省从编制“十一五”年森林采伐限额开始，就用省森林资源清查成果的森林总量控制采伐限额的森林总量，实现编制的成果一次性通过国务院林业主管部门的审核和国务院的核准，实现了森林采伐限额总量适中，结构趋于合理。笔者建议，编制“十四五”森林采伐限额时，使用的森林总蓄积与云南省森林资源清查的森林总蓄积对比，差值应控制在5%以内。若差值超出5%时，应认真分析各州(市)上报的森林资源数据，找出问题，以省森林资源清查森林总量为基础进行平衡，以便能通过国务院林业主管部门的审核。

2.2 森林资源数据的审核和整理

编制森林采伐限额时，主要使用“二类”调查的成果资料。但因“二类”调查与森林采伐限额编制的技术标准、要求及相关规定有明显的出入，需要按编制的相关要求和规定，对其数据的时效性、规范性进行审核，对失效的应进行更新，对不规范和错误的应进行纠正，并按相关要求进行整理和分类统计后，方能用于编制采伐限额。

云南省从编制“十一五”年森林采伐限额起，就非常重视相关数据的审核和整理工作，每期均发现“二类”调查成果资料在起源、亚林种、龄组等方面存在着较多问题，虽然每期均做了大量的纠正工作，但在森林采伐限额执行过程中，部分单位仍出现其森林采伐限额与其森林资源现状不匹配的现象，有一些县(市、区)的问题较突出，集中反映在以下几个方面。

2.2.1速生丰产林资源与年森林采伐限额不匹配

从“十一五”到“十三五”，每期均有一些县(市、区)出现其速生丰产林资源与其年森林采伐限额不匹配的情况，分项森林采伐限额存在不足的现象较突出，直接影响到森林经营单位、林农的森林采伐营活动和社会，特别是林农造林护林的积极性，个别县(市、区)还激发了森林经营者与政府之间的茅盾。究其原因，主要是“二类”调查时，将部分速生丰产林的亚林种错误确定为一般用材林，特别是林业工程、速生丰产林基地上营造的速生丰产林；其次，是承担编制森林采伐限额的单位和人员未认真审核森林资源数据，未发现和纠正“二类”调查资料中的错误。

2.2.2森林可采资源与年森林采伐限额不匹配

从“十一五”到“十三五”，每期均有一些县(市、区)出现其人工林可采资源对应的采伐限额不足的现象，导致部分过熟林因采伐限额不足而得不到及时采伐利用，造成森林中出现枯木现象，不仅造成森林资源的浪费，还易引发森林病虫害的发生。究其原因，大部分是“二类”调查时，将可采森林的龄组确定错误，部分为亚林种和龄组同时出错，导致用于编制采伐限额的成、过熟林资源数据比实际小，测算的森林合理年伐量偏低，与森林现状不符合，使得最后核定的年森林采伐限额与森林资源现状不匹配。

2.2.3森林起源与年森林采伐限额不匹配

国家按森林的起源，分人工、天然核定年森林采伐限额，从“十一五”到“十三五”，每期均有少数县(市、区)以“二类”调查成果资料为依据，安排森林采伐工作，在开展采伐作业设计现场调查时，发现森林的实际起源与“二类”调查记载的不同，直接影响了森林经营者的森林采伐计划和生产，还导致人工、天然的年森林采伐限额与森林资源不匹配，造成一项不足，另一项过剩的局面。究其原因，主要是“二类”调查时将森林的起源确定错误，将少数天然林的起源错定为人工或将人工林的起源错定为天然林，编制采伐限额时未予纠正；其次，是少数单位未按编制采伐限额的要求将人工辅助天然更新的森林纳入天然林，而是错误并入人工林。

建议在编制“十四五”年森林采伐限额时，各编制单位应对森林的起源、亚林种和龄组进行认真审核，特别是对退耕还林工程区、天保工程区、速生丰产林基地和工业原料用材林基地上的森林。

2.3 依法厘清编制采伐限额的森林资源数据

《森林法》规定：“自然保护区的林木，禁止采伐”，据此规定，自然保护区的森林就无须测算合理年伐量和编制年森林采伐限额。所以，编制年森林采伐限额时，应先核实森林资源中有无自然保护区的森林资源，若有，应将其划归“不纳入编制年森林采伐限额的森林资源”。

3 森林采伐限额与森林采伐计划的关系

森林采伐限额是国家为严格控制森林采伐量制定的一项制度，县(市、区)集体林和森林经营单位，凡法律法规未禁止采伐(包括主伐、更新采伐、森林抚育采伐、低效林改造和其他采伐)的森林资源，应测算其合理年伐量，编制年森林采伐限额。年森林采伐限额是森林年采伐量的控制指标，要求森林年采伐量不得突破采伐限额，包括分项采伐限额。独立编制采伐限额的单位，在其年森林采伐限额内，可根据自身的经营目的、森林采伐计划组织实施年度森林采伐或不实施年度森林采伐。无采伐限额的单位，本期五年内不能从事正常的森林采伐工作，国家另有规定除外；有采伐总限额，但缺一项或几项分项限额的单位，本期五年内均不能从事缺分项限额的森林采伐活动。

云南省每期编制森林采伐限额时，总有少数林业主管部门的领导将编制采伐限额与森林采伐计划(或打算)、实施森林采伐活动之间的关系混淆，错误地认为其管辖区内拟不开展的森林采伐类型主要是森林抚育和低效林改造，就没必要编制其年森林采伐限额，导致其辖区内出现多个独立编制采伐限额的单位缺一项或几项分项采伐限额的现象，直接影响了本期五年内森林经营单位、个人正常的森林抚育、低效林改造等工作的开展。建议编制“十四五”森林采伐限额时，应纠正错误的认识，杜绝有相应森林资源而人为不编制采伐限额的情形发生。

4 森林抚育和低效林改造合理年伐量测算

因在整理和统计森林资源数据时，用于测算森林抚育和低效林改造合理年伐量的森林资源数据与测算主伐、更新采伐的森林资源存在重叠交叉使用的情况，导致每期均有部分独立编制年森林采伐限额的单位，为抬高其测算的合理年伐量，有意将测算森林抚育和低效林改造合理年伐量的森林资源数据用到了极限，使得测算的森林抚育和低效林改造合理年伐量远大于实际需求，并将测算的合理年伐量直接用于“年森林采伐限额建议指标”，抬高了其总额。从“十五”至“十三五”的情况看，因森林抚育和低效林改造是国家倡导和积极推进的营林措施，国务院林业主管部门在审核和平衡云南省上报的“年森林采伐限额建议指标”时，对抚育、低效林改造和其他采伐的“年森林采伐限额建议指标”仅作微调或不调，而对“十五”主伐“年森林采伐限额建议指标”进行大幅度削减，对“十一五”至“十三五”主伐“年森林采伐限额建议指标”进行小幅调整，导致“十五”年森林采伐限额中，森林抚育和其他采伐限额严重过剩，而主伐限额严重不足。“十一五”至“十三五”期间，仍有部分独立编制年森林采伐限额单位主伐限额不足，森林抚育和低效林改造采伐限额过剩的现象。建议编制“十四五”年森林采伐限额时，以应抚育、改造森林资源量为基础，结合森林抚育、低效林改造计划、能力，合理测算其合理年伐量和确定分项“年森林采伐限额建议指标”。

5 森林采伐限额建议指标确定

5.1 总结“十三五”年森林采伐限额执行情况

省、州(市)、县(市、区)林业主管部门和独立编制年森林采伐限额的单位，应认真总结“十三五”年森林采伐限额执行情况，特别是采伐限额是否影响到森林资源的持续增长，分项限额是否与森林的构成相匹配，有无过剩或不足的现象，为科学确定“十四五”“年森林采伐限额建议指标”提供依据。

5.2 森林资源消耗情况调查

要以独立编制森林采伐限额单位为总体，调查上年度其森林资源消耗量及消耗结构，为科学确定“十四五”“年森林采伐限额建议指标”，特别是分项指标提供依据，也为“十四五”期间执行年森林采伐限额，特别是林区群众采伐薪材的管理提供依据。

5.3 “年森林采伐限额建议指标”总量控制

国务院核准云南省的年森林采伐限额，“十五”是 2 669.6 万m3、“十一五”是 3 148.2 万m3、“十二五”是 3 399.1 万m3、“十三五”是 3 259.6 万m3。

从采伐限额执行情况看，除了“十五”期间年森林采伐限额总量严重不足和结构不合理外，“十一五”至“十三五”年森林采伐限额总量适中，结构趋于合理。

从目前的情况看，国家非常重视森林生态环境保护工作，对天然林实施严格的限伐制度，随着生态文明建设的不断深入，国家对森林采伐进行收紧将是今后一段时期的发展趋势。从全省“十一五”至“十三五”年森林采伐限额执行效果看，森林资源过度消耗得到有效遏制，实现了森林面积、蓄积双增长，也能基本保障正常的森林采伐需要。据此，笔者认为，云南省“十四五年森林采伐限额建议指标”不宜过高，以在 3 500万m3内为宜。

5.4 “年森林采伐限额建议指标”要符合现行政策规定

法律法规规定严禁采伐的森林，即不测算森林合理年伐量，也不能有“年森林采伐限额建议指标”；现行政策规定禁止商品性采伐的森林，其主伐“年森林采伐限额建议指标”应确定为零；现行政策规定限制采伐的森林，其“年森林采伐限额建议指标”应明显低于测算的合理年伐量。

5.5 “年森林采伐限额建议指标”结构优化

森林采伐限额由总限额和分项限额组成，俗称森林采伐限额的结构。独立编制森林采伐限额的单位，要求其年度内采伐森林的总量不能突破其总限额，也不能突破其分项限额。执行时，均按分项限额管理年度森林采伐工作，国家另有规定的除外。

从森林采伐限额执行情况看，“十五”期间年森林采伐限额总量严重不足和结构不合理，分项限额与森林资源、消耗需求严重脱钩。“十一五”期间年森林采伐限额总量适中和结构趋于合理。两期的对比情况如表1所示。

表1 “十五”与“十一五”年森林采伐限额各采伐类型对比

从表1可看出，“十五”期间，森林采伐最需要的主伐仅占总限额的9.9%，小得离谱，且严重不足；需求较小的其他采伐却占总限额的66.3%，大得出奇，且过剩太多；采伐限额严重不足和大量过剩并存。从两期的对比看，两期年森林采伐限额不仅是总限额相差明显，分项限额相差更为突出，且总限额相差近20%，分项限额相差+49.9%～-284.5%，且“十五”期间的主伐限额比“十一五”小得多，而其他采伐限额却比“十一五”大得多。

从“十一五”至“十三五”年森林采伐限额执行情况看，全省年森林采伐限额总量适中，结构趋于合理。但从独立编制采伐限额的单位看，每期均有部分单位存在主伐限额不足，而森林抚育、低效林改造采伐限额过剩的情况。因此，笔者认为，优化“十四五”年森林采伐限额建议指标应作为重点工作来落实，落实到每个独立编制采伐限额的单位；应以测算的森林合理年伐量为依据，结合“十三五”采伐限额执行情况、森林资源消耗量及结构、林业发展规划(计划)、森林经营方案等综合考虑，优化年森林采伐限额建议指标，尽力做到该指标与该单位森林资源、发展规划(计划)、经营方案相匹配。

6 结束语

编制“十四五”年森林采伐限额时，应对全省森林资源总量和年森林采伐限额建议指标总量进行控制，以增加编制成果的可靠性和可信度，顺利通过国务院林业主管部门的审核，避免出现返工或被大幅度削减年森林采伐限额建议指标的现象发生。对用于编制采伐限额的森林资源数据进行审核，对发现的问题及时予以纠正。要依据测算的森林合理年伐量、“十三五”年森林采伐限额执行情况、本期森林资源消耗量和现行的林业法规、政策，科学编制和确定“十四五”年森林采伐限额建议指标，优化分项森林采伐限额建议指标，确保编制的采伐限额，特别是分项限额与森林资源状况相匹配，使森林资源既能得到有效保护，又能得到合理开发利用，实现国家实施森林采伐限额制度的目的。