大理州自然保护地整合归并初步构想

杨忠兴,晁增华,徐吉洪,华朝朗,陶 晶,俞 瑶,罗怀秀,李 晋,杨焌熔

(云南省林业调查规划院,云南 昆明 650051)

建立以国家公园为主体的自然保护地体系是推进美丽中国建设的重大举措，是党的十九大提出的重要改革任务，是推进生态文明体制建设的重要方面[1]。2019年6月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见的通知》(中办发〔2019〕42号)[2]，通知明确保护地体系构建的总体目标、总体要求、总体思路和原则方法，为建立以国家公园为主体的自然保护地体系指明了方向。2020年2月，自然资源部、国家林业和草原局印发了《自然资源部 国家林业和草原局关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》(自然资函〔2020〕71号)[3]，要求各省于2020年6月前编制完成省级自然保护地整合优化预案。在云南省自然保护地体系研究和2019年自然保护地评估基础上，通过大理州自然保护地资料收集整理、分析和评估，探讨大理州自然保护地整合归并初步构想，有望为大理州自然保护地整合优化预案编制提供参考。

1 自然保护地概况

自1981年大理州将苍山洱海列入自然保护区以来，截至2019年12月，大理州已建立各类自然保护地48处(不含大理苍山世界地质公园)，通过多年的保护管理和建设，各类保护地在生态和生物多样性保护方面发挥了重要作用。按保护地类型划分，自然保护区28处，其中国家级3处、省级3处、州级22处；风景名胜区6处，其中国家级1处、省级5处；森林公园5处，均为国家级；湿地公园2处，均为国家级；地质公园2处，均为国家级；水利风景区2处，均为国家级；水产种质资源保护区3处，其中国家级1处、省级2处。原保护地管理部门涉及林业、环保、住建、国土、旅发委、水利、农业等部门，2019年5月后逐步转隶到林业和草原部门管理。保护地由于涉及管理部门多、部门间缺乏协调沟通，各部门划建的保护地与其它部门划建的保护地均存在较大交叉重叠等问题。据统计，大理州各类自然保护地累计总面积 406 689.08 hm2，占大理州国土总面积 2 833 036 hm2的14.36%。

2 研究方法

2.1 整合归并范围

整合归并范围包括大理州境内现有自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、湿地公园、水利风景区、水产种质资源保护区等48处自然保护地。

2.2 整合归并依据

主要依据《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见的通知》(中办发〔2019〕42号)[2]和《自然资源部 国家林业和草原局关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》(自然资函〔2020〕71号)[3]的有关精神和要求。

2.3 分类分级

根据《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，自然保护地体系分为国家公园、自然保护区、自然公园3种类型。自然保护区、自然公园分为国家级、省级。

2.4 整合归并原则

1)按照国家级和省级自然保护区优先、同级别的保护强度高优先、不同级别的低级别服从高级别的原则顺序进行整合归并。具体顺序为国家公园、国家级自然保护区、省级自然保护区、国家级自然公园、省级自然公园、州市县级自然保护区、州市县级自然公园。

2)重叠交叉的自然保护地按照保护区优先、保护强度优先和级别就高的原则进行整合归并，同时将自然保护地周边保护价值高、生态系统完整的区域一并纳入自然保护地范围。对整合区域内存在管理目标差异大，自然文化不兼容且在重叠区以外的区块，经论证后可以保留其相应的自然保护地。

3)相连、相邻的自然保护地属于同一自然地理单元且无明显地理隔离的，按照自然生态系统完整、物种栖息地连通、保护管理统一的原则进行重组归并为一处自然保护地，归并后的自然保护地类型、级别原则上遵照(1)规定。

4)市、县级自然保护区经评估论证后可晋升为省级自然保护区或整合到其它保护地；确实无法实际落地、无明确保护对象、无重要保护价值的，可转为自然公园，或不再保留。

5)自然公园根据资源禀赋和自然特征设立，水产种质资源保护区纳入自然公园管理或归并到相连相邻的自然保护地。

2.5 数据整理与分析

2.5.1数据来源

收集辖区内现有自然保护地资料，包括保护地成立、晋升、变更、总体规划等批复文件，保护地管理机构、人员编制的批复文件，保护地本底资源调查、专项调查、科研监测、总体规划、专项规划等报告和规划，权属证明材料(林权证或林属证明)，特许经营材料(经营合同或协议)，各保护地界线、功能区界线矢量图层等。资料要求合法有效、齐全完整，涵盖辖区内所有自然保护地。

2.5.2保护地调查评估

保护地评估资料来源于2019年各类保护地自评材料和云南省自然保护地评估报告[4]。

2.5.3空间格局分析

将各类自然保护地的边界、功能区叠加到卫星影像图或地形图上，得到原各类自然保护地空间布局图，整理、分析原保护地的空间布局和交叉重叠情况；根据整合归并原则和新的保护地空间格局构建思路，在自然保护地资料整理、评估、分析的基础上对原保护地进行整合归并，构建新的自然保护地体系。

3 自然保护地整合归并结果

3.1 自然保护地体系结构与类型

保护地整合归并后，大理州新的自然保护地体系为国家公园、自然保护区、自然公园。整合归并后共有保护地20处，其中：国家公园1处、自然保护区10处(国家级2处、省级8处)、自然公园9处(国家级8处、省级1处)。

3.2 自然保护地整合归并结果

3.2.1国家公园

通过整合归并，构建了国家公园1处(哀牢山—无量山国家公园南涧片区)，整合无量山国家级自然保护区南涧片区、灵宝山国家森林公园、南涧凤凰山候鸟州级自然保护区、弥渡天生营州级自然保护区。

3.2.2自然保护区

保留苍山洱海、云龙天池2处国家级保护区。其中，云南苍山洱海国家级自然保护区整合了大理国家级风景名胜区苍山洱海风景区、云南大理苍山国家地质公园、漾濞石门关省级风景名胜区、雪山河州级自然保护区、大理蝴蝶泉州级自然保护区、大理凤阳鹭鸶栖息榕树州级自然保护区。

保留永平金光寺、巍山青华绿孔雀、剑川剑湖湿地3处省级自然保护区。其中，永平金光寺省级自然保护区整合了宝台山国家森林公园，剑川剑湖湿地省级自然保护区整合了剑川剑湖风景名胜区。

晋升弥渡大黑山、弥渡太极顶、南涧大龙潭、永平博南山4处州级自然保护区为省级自然保护区，同时太极顶省级自然保护区整合了太极顶省级风景名胜区。

洱源西罗坪、洱源罗坪鸟吊山、洱源黑虎山3处州级自然保护区和洱源西湖风景名胜区整合并晋升为洱源罗坪省级自然保护区。

3.2.3自然公园

保留巍宝山、青华洞、东山3处国家级森林自然公园。其中，巍宝山国家森林自然公园整合了巍山巍宝山州级自然保护区、巍山隆庆鸟道雄关州级自然保护区和云南巍山红河源国家地质公园的重叠部分以及大理风景名胜区巍宝山景区；青华洞国家森林自然公园整合了祥云水目山州级自然保护区。

保留洱源西湖、鹤庆草海2处国家湿地自然公园。其中，洱源西湖国家湿地自然公园整合洱源西海、洱源茈碧湖2处州级自然保护区和大理国家级风景名胜区茈碧湖风景区、洱源西湖风景名胜区重叠片区；鹤庆草海国家湿地自然公园整合鹤庆草海、鹤庆朝霞寺、鹤庆龙华山3处州级自然保护区和鹤庆黄龙省级风景名胜区。

保留云南巍山红河源国家地质公园，与巍宝山国家森林公园重叠部分整合到巍宝山国家森林自然公园；原云南大理苍山国家地质公园整合到苍山洱海国家级自然保护区；原南涧土林州级自然保护区保护的是地质遗迹，将其保护类型转化，晋升为南涧土林省级地质自然公园。

大理风景名胜区共有5处景区，其中，苍山洱海景区整合到苍山洱海国家级保护区、茈碧湖风景区整合到洱源西湖国家湿地自然公园、巍宝山景区整合到巍宝山国家森林自然公园，巍山古镇、三塔古城、沙溪古镇片区优化出风景名胜区。剩余的鸡足山景区、石宝山景区，因分布于宾川、剑川县，分别设立鸡足山国家风景自然公园和石宝山国家风景自然公园。

各保护地整合归并前后对比情况见表1。

表1 大理州自然保护地整合归并一览

3.3 整合归并结果分析

1)大理州保护地整合为国家公园1处；国家级自然保护区3处整合为2处，1处整合到国家公园，省级自然保护区由3处增至8处，22处州级自然保护区晋升或被整合归并；风景名胜区由6处整合为2处；5处国家森林公园整合为3处；国家湿地公园保持2处不变；地质公园保持2处不变；2处水利风景区被整合归并；3处水产种质资源保护区被整合归并。

2)通过整合归并，保护地数量由48处整合为20处，解决了保护地数量多、管理混乱、交叉重叠的问题，保护地整合归并为今后管理机构统一设置、统一管理和能力建设创造了条件。

4 建议

4.1 尽快组织编制整合优化预案

根据自然资函〔2020〕71号文的有关要求，建议大理州政府明确整合优化的思路、目标、重点任务、时间节点和程序安排，拟定整合、归并和优化的对象，规范组织自然保护地的调查评估和整合优化预案的编制，明晰整合归并前后类型、数量、规模与分布情况，制定自然保护地机构设置与编制方案等，预案审核后逐级上报审批。

4.2 建立健全保护地管理机构

保护地整合归并后，按照“一个保护地、一套机构、一个牌子”的原则，由县级以上人民政府设立自然保护地管理机构，明确管理职责职级编制，配备人员，完善管理制度。建立协同高效的管理制度，配备行政和事业编制的专职管理人员，合理建立科学化、专业化的自然保护地管理队伍，进一步提升保护管理的有效性。同时妥善处理好整合归并过程中原有机构、人员等问题，对被归并、整合的自然保护地机构、牌子应坚决予以撤销。

4.3 全州统筹平衡保护地增减面积

鉴于大理州保护地的交叉重叠面积较大，仅大理市境内的苍山洱海区域重叠面积超过10万hm2，根据保护地面积不减少的原则，大理市增加的重叠面积压力较大，为此，应在大理州全州范围内统筹平衡保护地增减面积，通过保护空缺分析和必要性论证，做到该划入划入，该调出调出，将其纳入保护地区域符合保护需要，便于操作，利于管理。