宅基地改革的余江样本

本刊记者 付 姓

2015年，作为全国33个农村土地制度三项改革试点县之一，江西省鹰潭市余江区开始了农村宅基地制度改革。如今随着最后两个试点村启动改革，余江区的宅改工作告一段落。几年时间过去了，改革推进得如何？取得了哪些成果和经验？在南国的初冬季节，记者走进余江，实地一探究竟。

按照什么标准改？规划制度作保障

房挨房、屋碰屋，四轮小车“路边哭”，就连棺材都要通过梯子抬出去……在改革前，余江区农村建房布局杂乱、村庄道路不畅、基础匮乏，可谓是管理乱象丛生。

改革后要变成什么样？改完之后干什么？先期的规划十分重要。因此，余江区把做优规划作为试点工作的首项任务。按照“多规合一”的要求，在充分尊重群众意愿的基础上，共投入1500万元为全区1040个村编制了村庄规划。

“有了规划就能让村民看到村庄的发展空间、产业前景和美好景象，看到子孙后代的福利，有利于增强群众改革的信心和决心。”中童镇中童村驻村干部熊结和对此深有感触。他们村是镇政府所在地，因此将村庄规划和城镇规划相结合，将有很多空心房的一片区域都进行了退出，并为村民重新规划了一片宅基地地基，村民可建新房，也可领取补贴去城市买房。现在改革启动后，村庄的道路宽阔了很多，村口竖立的一个大大的规划图显示，未来这里将变成一个整齐干净的小区，村民对未来充满信心。

对于村民新建房，各村也严格按照规划执行，要求村民建房遵循统一规划、统一布局、统一风格、统一面积，实现民房整齐美观，彻底改变农民建房无规可循、有法不依、有新房无新貌的旧格局。

改革推行中，一套上通天线、下接地气十分管用的制度非常关键。在改革之初，余江区就在调研的基础上，精心设计了宅改制度，并在实践中不断修改完善，形成了区级22项制度机制、乡镇层面11个运行办法、村组层面9个制度办法的制度成果，充分利用了制度优势来保障改革的方向不走偏、改革的底线不突破。

据邓埠镇人大主席、桥西殷家村驻村干部胡细亮介绍，他们村就按照余江区提出的“一户一宅，面积法定”的原则，在法定范围内确定统一的面积标准、有偿使用收费标准，实行危旧房、空心房无偿退出；有人住的宅基地如果退出，房屋每平方米补偿80元，厨房每平方米补偿10元；三女户只能入赘一户，超出的需要退出；对历史形成多占且无法退出的收取有偿费；影响村庄规划的房子，即使符合“一户一宅”也要退出……等等一系列的办法。

如何实施推进？村民事务理事会来担当

改革是一场利益再分配的过程，难免会触碰一些人的利益，遭遇一些阻碍。如果政府强推，必定会遭到反弹。因此，余江区秉着尊重群众、相信群众、依靠群众的原则，将改革任务交由村民事务理事会，让村民共同协商决议，政府则负责方向引导和底线把控。

村民事务理事会为什么能承担如此重任？从滩头村的改革就可窥一斑。“这个村是最后两个试点之一，原本我们都打算放弃了，没想到今年他们达成了一致意见。”余江区农业农村粮食局副局长许华高兴地向记者说道。走在这个满地水泥沙子、到处还在修修补补的村，春涛镇副镇长、滩头村驻村干部吴官文道出了其中的缘由：原来前两次改革他们也成立过理事会，但因为不是所有房族都有代表进入理事会，没进入的房族担心利益受损就不支持改革，到2019年3月，村里再次启动宅改工作，全村18个房族的代表都又进入了理事会，村民就不再担心公平问题了，他们还把宅改方案做得细致明了，需要拆除的建筑物清单一一列出公示。“我们连房子拆掉后剩下的每一块红砖如何利用都写得清清楚楚。”到了2019年5月，滩头村仅用了一周的时间就完成了拆除任务，累计退出宅基地2.1万余平方米，接近村庄总量的一半。

目前，余江区1040个自然村都因村制宜建立了村民事务理事会，并被赋予了12项权利和15项职责，承担建房管理、村庄建设、矛盾纠纷调处等事务。

然而等到方案真正实施的时候，难免会有很多困难。邓埠镇桥西殷家村委会主任殷亮高回忆，刚推行改革的时候，就有一位叫徐早香的老人为了不让村委会拆她儿子的房子，晚上拿着被子就在他家的客厅里睡。

“我们就上门宣传，跟村民讲清楚，改革后会通路、通水，村庄会变得更好，赢得他们的理解。”胡细亮说，同时理事长、村干部、党员带头拆除自家多建的住房，也让不少观望的村民打消了疑虑。如果真有村民无理取闹，情绪比较抗拒，理事会则通过先期制定的村规民约来进行相应的制约，主要包括7项措施，如不得参与村内的划龙舟等集体活动，不得上族谱，红白喜事村委会干部一律不参加……“我们这里的人都比较看重端午节的赛龙舟，如果真不能去的话，会觉得很丢面子。”所以慢慢地，改革的氛围逐渐转好，得以顺利推进。

目前，全区退出宅基地41180宗面积4946亩，共对8048户农户收取宅基地有偿使用费1144万元，宅基地乱象得到遏制，农民建房重回“一户一宅、面积法定”的公平起点，依法用地意识进一步增强，促进了集体所有制观念的回归，破除了土地私有和祖业观念。

改革后如何发展？系统推进“一改促六化”建设

小桥流水人家，冬日暖阳普照，几位老人安详地坐在广场怡然自得，走在桥西殷家村，感觉像置身于一幅美丽古朴的乡村画卷中；广场、草坪、路灯、花坛，一排排银白色的小洋楼整齐划一，环境优美宜居，别有一番情趣……

类似的村庄还有很多。改革释放了大量存量土地，村集体收回的宅基地可满足未来10-15年村民建房需求，村庄有了广阔的发展空间。在宅基地改革启动后，余江区顺势提出了推进“一改促六化”美丽乡村建设，包括村庄面貌靓丽化、农村治理规范化、农村发展现代化、基础设施标准化、公共服务均等化、转移人口市民化等六方面。不少村还成立了卫生清洁志愿者服务队，维护村庄清洁干净；有的村利用空余出来的宅基地为村民建设老人照料中心、卫生室或休闲广场。在外地的村民看到家乡惊人的变化，也想出一份力，先后有50多人返乡担任理事长或理事，捐资垫资5500多万元支援家乡建设。随着改革的进行，一个个规划整齐有序、房屋错落有致的村庄在这片大地上逐渐呈现。

曾经的上访户邓埠镇桥西殷家村村民殷欲芳告诉记者，以前的“污水靠蒸发、垃圾靠风刮”的现象不复存在，河边的垃圾清理得很干净，家家户户门前也很整洁，看到村庄变化这么大，他的心转变得也很快，“我感到政府实实在在做事，所以就不想上访了。”现在殷裕芳每周都有几天晚上免费教村里的学生们练书法，同时还担任村里的法律明白人，成了村里的热心人。

不少村还探索盘活宅基地、发展农业产业，走出了一条增收致富的道路。因为是血防精神的发源地，平定乡宋家村还是鹰潭市红旗干部学院的所在地。作为市委党校、市委组织部的实践基地，来此培训的学员比较多，住宿也就比较紧张，宋家村村民在宅改理事会的组织下，自发将空余的3-4层房间拿出来，加入了理事会下面的农房合作社，由合作社统一改造提升。产生收益后，村民每间可获得90元的收益，合作社收取50元的运营费。桥西殷家村还发展了700亩莲藕，莲花盛开时，形成了村庄一道美丽的风景，秋天收获的莲藕又给村民增加了一笔收入。