关于农产品批发市场用地监管引发的思考

吴梦秋

农产品批发市场作为我国农产品流通的主渠道，长期以来在服务农业生产、促进农产品流通、满足居民消费、保障食品安全、推进产业扶贫等方面发挥着非常重要的作用，具有基础性和公益性的特点，是事关千家万户的重要民生工程。据统计，目前我国生鲜农产品70%以上都是通过农产品批发市场流通的。对上海这样一个特大型消费性城市而言，农产品批发市场在“保供”“稳价”“保安全”等方面更是发挥着不可替代的作用，是上海市民“菜篮子”的核心组成部分，更是保障上海城市安全运行的重要基石之一。

一、上海农产品批发市场用地性质现状

长期以来，基于我国农业小生产、大流通的现状，食用农产品批发市场在农产品流通体系中发挥重要作用。党中央、国务院高度重视农产品批发市场建设，多次在中央一号文件中要求推进农产品批发市场建设，并要求努力提高农产品流通效率、降低农产品流通成本。为降低农产品批发市场建设成本，2008 年中央一号文件《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》中明确提出：要“落实农产品批发市场用地按工业用地对待的政策”。国务院在《关于促进物流业健康发展政策措施的意见》进一步明确：“农产品批发市场用地作为经营性商业用地，应严格按照规划合理布局，土地招拍挂出让前，所在区域有工业用地交易地价的，可以参照市场地价水平、所在区域基准地价和工业用地最低价标准等确定出让底价。”为贯彻落实中央要求，全国各省市进行了大量有益的改革和探索，取得了良好的成效。就上海而言，在农批市场用地性质方面也进行大量开创性的改革和探索，目前上海农批市场用地形成了四种不同的用地性质模式：

（一）无限制条件的商业用地

这类性质用地的农产品批发市场主要是2000年之前建的老市场，部分市场用地还是国有划拨商业用地，主要分布在上海外环以内城区，包括上海江桥批发市场等为数不多的市场。目前该种类用地性质的市场，因市政规划和动迁的原因越来越少。

（二）农村集体土地

这类市场主要是上个世纪八九十年代流通体制改革之后建立的，为发展集体经济、搞活农产品流通，按照“谁投资谁受益”的原则自发建立的，主要分布在城市近郊，多数为规模比较小的批发市场。近年来，因为城市扩展和“五违四必”整治等原因，多数被关闭调整，如原来有名的曹安市场和铜川路市场群等。

（三）工业物流用地

这类市场主要是在2000 年至2010 年期间建立的。当时为了推进新农村建设，降低农产品流通成本，落实农批市场用地按照工业用地性质对待的要求，基于对政策的不同理解，上海和全国很多省市在此期间基本都是直接用工业物流用地来建设农产品批发市场和农产品物流中心。上海市委、市政府根据中央有关要求，积极推进有关政策落地，支持上海农产品批发市场的发展，并在《上海市食用农产品批发和零售市场发展规划（2015－2020）》中明确提出：“鼓励利用旧厂房、闲置仓库等存量建设用地建设符合规划的食用农产品批发市场，所在区域有工业用地成交价格的，可在参照市场地价水平、所在区域基准地价和工业用地最低标准等基础上，综合确定出让地价。”因此，目前上海这类用地性质的市场占主体，主要包括江杨市场、江杨水产市场等市场群、东方国际水产市场和西郊国际农产品市场一期用地等。

（四）限定用途的商业用地

这类市场用地是对落实农批市场用地按工业用地对待政策的深化和完善。主要考虑到农产品批发市场主要是流通设施，同时也涉及农产品仓储、加工和物流等，所以用商业用地更合适。但它是特殊性质的商业用地，可以限定用途、限定价格。目前，上海这类用地性质的市场份额也不小，主要包括上海农产品中心批发市场和西郊国际农产品市场二期等。

二、目前批发市场功能配套方面遇到的问题

大型农产品批发市场是一个汇聚大量人流、物流、商流、资金流、信息流的实体交易平台，像一个自成体系的独立功能园区，除了需要具备农产品交易功能外，还需要仓储、就餐、停车、住宿、商务办公、商务洽谈和休闲等综合配套功能。这些功能都是农产品批发市场不可或缺的重要组成部分。据了解，上海各主要批发市场汇集了8000 多家批发商、25000 多家采购商，日均车辆流转量17000 多辆，体量较大的批发市场日均人流量近2 万人次。市场商流、物流、人流集中，批发商、供应商、雇员、短驳人员等从业人员长时间滞留批发市场，基本生活需要不可避免，对市场各类配套设施存在天然性需求。目前，上海大型农产品批发市场大多规划建设在远离中心城区的地方，周边配套设施很不完善，市场必须采取自建对外服务的食堂、餐厅、招待所等方式满足配套需求。但对工业物流用地和限制用途的商业地批发市场而言，各类设施受到用地性质限制，难以取得相关行政审批，对市场运营管理和提升发展造成很大制约，曾经为降低流通成本而实行的农批市场用地改革和创新，因部分政府行政管理工作尚未充分有效地衔接，造成运营管理上的一些痛点、难点、堵点。具体而言包括以下几个方面：

（一）就餐需求无法满足的管理难点

民以食为天！对远离中心城区的大型农产品批发市场的客商和从业人员而言，吃饭问题成为了困扰他们的一个难题。在既无周边餐饮配套又无市场内部供应的情况下，为解决吃饭问题，驻场商户的从业人员只能私下违反“三合一”消防安全的规定，在经营场所内暗设炉灶烹饪食物，构成较大安全隐患，且由于刚性的就餐需要，市场开展“三合一”专项治理难度和压力都很大，现场使用电磁炉等行为屡禁不绝。随着网络外卖平台订餐兴起，部分从业人员迫于监管压力改用外卖平台订餐，可在用餐高峰时期，送餐员骑行非机动车在场内货车、短驳车辆、采购车辆之间快速穿行，造成了极大的新增的交通安全隐患。此外，外卖平台伴生的食品安全监管难、一次性餐具导致的环境污染问题等，为农产品批发市场综合治理带来新难点。

（二）住宿需求无法满足的客商痛点

因业务需要，大量来自全国各地的经销商需要在短期内驻场照顾批发交易生意，特别是车位式交易方式的货运车辆司机，一方面在交易过程中需要及时移动车辆，另一方面，在往返近千公里货运业务中间，需要及时充分的喘息式住宿休息，避免因疲劳驾驶造成行车安全隐患。在市场住宿配套无法具备的情况下，从事商品物流、驻场销售等业务的从业人员，对市场配套的经济型住宿存在长期、稳定的需求就无法得到满足。

（三）新业态、新模式的创新堵点

随着上海城市消费能级日益提升，全社会普遍开展了新零售、新商业的创新探索，跨界融合成为新业态、新模式的重要发展方向，行业和业态的边界也越来越模糊，很多时候形成了“你中有我，我中有你”的新格局。农产品批发市场结合市民对商品包装、品质、理念和消费体验的需求，也在推进批发商业与体验式消费相结合的商业新模式。部分直接面向市民消费者的新业态、新模式，因“行业分割”的用地性质所限，难以办理相关证照，阻碍了传统农产品流通行业创新提升的步伐。

三、有关政策和管理的思考

从法国、日本等世界发达国家和地区著名农产品批发市场来看，都建有非常完备的综合配套功能。如法国伦吉斯市场不仅综合功能配套齐全，而且非常人性化，仅为市场内客商就餐服务的餐厅就有4家，充分考虑到不同客商的消费需求，为经销商提供了长期稳定的经营支持，保障了大巴黎地区的农产品稳定供应。日本丰州市场除了交易与配套功能外，更是在消费体验上大做文章，引进了大量餐饮服务企业，不仅为批发市场客商提供良好的生活配套，更是成为了当地消费体验网红地。因此，为适应农产品批发市场功能完善和业态创新提升的需要，对农产品批发市场这一特殊业态，在用地政策和行业监管上需要进行适度的改革和创新。

（一）用地政策上要充分考虑到农产品批发市场的天然属性和功能， 对历史遗留的用地现状进行规范和认定

从国内外农产品市场行业发展实践可以看到，就餐、住宿等生活配套功能和交易、仓储等功能一样，是农产品批发市场的天然组成部分。农产品批发市场的行业属性仍为商业，因涉农和保障民生的特殊属性，各级政府高度重视发挥其公益性、基础性职能，落实农产品批发市场用地按工业用地对待的政策，但不宜简单地、机械地将农产品批发市场交易功能与其他综合配套功能割裂开来，用现有的行业分割的用地政策来制约和限制批发市场的综合配套功能的完善。同时，对历史原因形成的多样化用地政策进行科学的梳理，只要是符合产业规划导向的市场，就要对其用地性质进行统一的认定和规范，并根据其综合化、多样化和创新性的功能需求，允许其相关多元配套功能设施的建设和营运。

（二）深入推进各级行政管理部门“放管服”改革

在审批流程日益简化、行政效率日益提高的今天，各级政府切实需要深入推进“放管服”改革，发扬“店小二”精神，更要在实质性审查中体现“放管服”的目标。建议相关行政管理部门在落实农产品批发市场有关政策和规划时，进一步加强不同行政管理环节间的政策沟通协调，不断提高政策执行的协调性、一致性，从服务企业和行业从业者的实际需求出发，把政策优惠落到实处，着力打造卓越的全球城市良好的营商环境，避免执行中的相互掣肘，抵消政策效用。

（三）在规划中明确农产品批发市场作为综合性商业体定位

政府有关部门在制定农产品批发市场发展规划、开展行政审批业务时，首先要明确农产品批发市场综合商业体的属性，对市场的内涵定位进一步放宽，将农产品批发市场视作集商品交易、配套支撑的综合性商业体，而非单纯的交易平台，并在日常的行业和市场监管过程中，不断提升市场综合服务、综合治理能力。

（四）开展农产品批发市场综合治理注重疏堵结合

各级政府在针对农产品批发市场开展安全生产、环境治理等综合整治时，一方面，要“严”字当头，从严治理“三合一”现象，消除市场运行过程中的安全隐患。另一方面，要允许市场经营管理方开设并完善各类生活配套设施，引导相关从业人员通过规范、合法的途径满足基本生活需求。共同营造安全、有序的农产品批发市场经营环境，为提升人员密集场所的综合治理提供疏堵结合的有效方案。