湿地生态效益补偿实践与思考

王明胜，张颖，李海峰，周小春

（安徽省林业局湿地管理处，安徽 合肥 230001）

随着人口增长和社会经济发展，当前湿地保护面临巨大压力，存在湿地生态功能持续被削弱甚至部分丧失、湿地保护利益受损未得到很好维护等问题。加快建立健全湿地生态效益补偿制度已成为纵深推进湿地保护与修复的一项重要任务。

湿地生态效益补偿制度是以保护与修复湿地为最终目的，旨在从经济层面协调湿地保护与资源利用关系冲突的一项制度。关于湿地生态效益补偿目前在国内外尚未有公认的定义，但因其与生态效益补偿的基本理论来源相一致，多数人一直将其视为生态效益补偿体系中的一个分支。鲍达明等在《构建中国湿地生态效益补偿制度的思考》一文中依据生态效益补偿基本理论和湿地自身特点属性，将其定义为：针对导致湿地生态系统破坏的湿地开发利用活动征收税、费，消除湿地开发利用活动产生的经济负外部性，限制湿地破坏行为的发生，为湿地生态系统恢复筹措资金；并对因湿地保护而丧失发展机会的相关方和湿地保护的贡献者给予资金、技术、实物上的补偿和政策上的优惠，促成公平的湿地保护格局，激励社会公众和群体参与湿地保护管理工作，促进湿地生态系统恢复的制度模式[1]。从定义中可以将湿地生态效益补偿制度理解为对受偿对象和利益主体给予适当补偿，从而避免破坏湿地，达到保护与修复湿地的目的。

1 湿地生态效益补偿现状

全球湿地面积锐减，带来了严重环境灾害。加强湿地保护已成为全球共识，越来越多的国家结合自身湿地现状，积极探索建立可行性的湿地生态效益补偿机制，旨在从管理方面加强湿地保护。

1.1 国外湿地生态效益补偿机制

美国湿地保护工作起步较早，推行一系列湿地保护政策，并采用“零净损失”补偿政策降低对湿地造成的损害。即国家监管，采取湿地银行补偿、湿地替代费补偿和湿地被许可人自行补偿三种机制进行补偿。该制度灵活地将市场手段与政府监管相结合，取得了良好成效。英国比较重视湿地产权的重要性，积极建立公共购买制度，通过政府出资、社会捐助等多种方式购买重点湿地区域，变更湿地的权属，以实现对湿地的保护。加拿大湿地资源丰富，湿地面积居世界第一。通过设立专项补偿金，并引入企业化运作机制，依靠生态旅游收入解决了湿地补偿资金的来源问题[2]。

1.2 国内湿地生态效益补偿机制

我国湿地生态效益补偿工作起步相对较晚，20世纪90年代初开始湿地生态效益补偿实践，先后开展了补偿标准人性化、补偿形式多样化、补偿方式风俗化等多种形式的生态补偿实践。

为了支持湿地保护与恢复，国家层面通过实施宏观调控政策推动全国湿地生态补偿机制的构建。中央财政自2014年起启动湿地生态效益补偿试点工作，首先在国际重要湿地和湿地类型国家级自然保护区开展。如安徽升金湖国家级自然保护区被纳入国家湿地生态效益补偿试点范围，对因候鸟迁飞觅食而造成农作物损失的农户给予经济补偿。项目实施以来，升金湖湿地得到有效保护和修复，扩大了湿地面积，丰富了水鸟食物，促进了人与自然和谐共生，湿地生态服务功能也在日益提升[3]。

地方层面部分省市也依据地区自身生态特点，探索建立湿地生态效益补偿新模式，以期推动湿地保护修复良性发展。如安徽环巢湖十大湿地建设中，实施“退田还湿”“退耕还湿”“退居还湿”工程，政府或企业流转土地，对土地相关权益人给予一定补偿；江西鄱阳湖湿地建立生态旅游与湿地生态补偿相结合的市场模式，给当地社区和居民提供补偿资金[4]；湖南洞庭湖湿地提高退耕还湿生态补偿标准，不再局限于实际损失，而是把当地退田还湖湿地的休闲娱乐价值、文化科研价值、净化降污价值等都计算在内，从真正意义上补偿了利益相关者[5]。

多年的实践探索，提高了湿地保护率，增强了公众湿地保护意识，为构建湿地生态效益补偿制度积累了宝贵的经验。但从全国来看，我国湿地生态效益补偿工作总体进展仍然较为缓慢，须在“补给谁”“补什么”“补多少”“谁来补”等方面向纵深推进。

2 湿地生态效益补偿存在问题

2.1 湿地产权不清晰，应该“补给谁”

湿地产权是指对湿地设定的一系列权利义务，包括所有权、使用权和其他权利。由于湿地是一种较特殊的生态系统，具有极强的外部性和公共产品特性，涉及多个部门和利益群体。不同部门和利益群体对湿地的功能价值认识存在差异，不同的利用群体对湿地资源的需求也不相同；加之我国目前还未对湿地进行确权，往往无法明确生态补偿对象和受益主体。同时，多部门管理也使制度推行遇到一定阻碍，导致在湿地保护与个人经济利益相冲突的过程中极易发生“公地悲剧”现象[6]，即每一个人对湿地都有使用权，但没有权利阻止其他人使用，而每一个人又都倾向于过度使用，从而造成湿地资源的过度利用。

2.2 补偿范围不易定，究竟“怎么补”

湿地生态效益补偿是一项较为复杂的工作，目前湿地生态效益补偿范围主要限于林业部门管理的部分湿地，且多集中在候鸟迁徙路线上的重要湿地，补偿对象单一。在湿地范围内，还涉及到是补给水鸟造成的农作物损失，还是水环境治理补偿；是补偿养殖业受损，还是补偿水资源提供，抑或是补偿其他利用方式受损等问题。在湿地范围外，大部分湿地流域还涉及到湿地上下游、左右岸的土地所有者和经营者的权责利益。如升金湖国家级自然保护区将候鸟觅食农作物造成的损失补偿地理范围限定为保护区及周边1 km范围内，但鸟类活动范围较大，且不同区域鸟类分布种类不同、数量不同、觅食不同，对农作物造成的损失不能仅按离自然保护区的距离远近而确定。补偿范围的难以确定，无法使受偿人因保护湿地造成的利益损失真正补偿到位。

2.3 补偿标准难测算，到底“补多少”

不同区位、不同湿地的功能价值、利用方式、重要性、稀有性和湿地损害修复成本很难准确测算。加上湿地生态效益补偿往往未顾及生态服务价值，疏忽彼此补偿意愿，只能粗略匡算补偿标准，最后导致湿地保护受益主体获得的补偿额度与湿地保护的实际损失存在差距，难以形成湿地保护激励机制和长效机制。

2.4 补偿资金途径少，最终“谁来补”

市场化、多元化、可持续的湿地生态效益补偿机制目前还尚未形成。中央财政湿地保护项目补偿对象仅为国际重要湿地和国家级湿地类型自然保护区，而对国家重要湿地、省级自然保护区和湿地公园等目前暂无湿地生态补偿项目；补偿范围也是仅限于水鸟造成的农作物损失，且补偿的资金来源一直以政府财政支出为主的模式，后续难以为继。此外，由于湿地生态系统保护和修复工程具有投入资金大、回报周期长等特点，社会资本参与意愿不强，多数地区的湿地生态效益补偿仍局限于政府主导的货币补偿层面，缺乏可持续融资的渠道。仅仅依靠政府财政补偿不但降低了湿地生态保护补偿资金的使用效率，而且影响湿地保护和修复项目的可持续性[7]。

3 湿地生态效益补偿思考

3.1 明确湿地补偿对象

明晰湿地的自然状况和权属状况有利于构建归属清晰、权责明确、监管有效的湿地产权制度。根据2019年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，对各类自然保护地进行确权，并优先开展生态补偿，补偿对象为各类自然保护地管理机构，补偿费用用于管护巡护和生态修复。自然保护地以外的湿地，因湿地保护导致其利益受损，给予其所有者或经营者相应补偿。只有产权清晰，才能确定湿地生态补偿对象和受益主体，才能更好保护湿地资源。因此，健全湿地生态效益补偿制度亟需加快推进湿地资源资产产权确权工作，明确湿地产权责任人，完善湿地资源有偿使用和湿地生态保护补偿体系[8]。

3.2 扩大湿地补偿范围

湿地生态效益补偿涉及多个利益群体，不能单独局限于水鸟损害农作物，须适当扩大湿地补偿范围，让因保护湿地生态而作出贡献的受偿对象都能够得到相应的补偿。采取“一刀切”的方式划定湿地生态效益补偿范围，看似公平，但并未充分考虑到湿地上下游、左右岸的群体利益，容易出现部分损失利益的受偿对象无法获得补偿或补偿不平等的现象。所以在划定湿地生态补偿范围时应该结合湿地类型、面积等因素，综合考虑湿地区域内居民搬迁、退耕、禁渔等多方面的利益损失，依据湿地实际现状科学划定补偿范围，扩大补偿规模，尽可能地推广实施湿地全流域生态补偿，以实现湿地生态效益补偿的公正公平[9]。

3.3 科学制定补偿标准

科学的补偿标准才能激励湿地补偿对象和受益主体主动保护湿地资源。对于各类湿地类型自然保护地，可按其保护级别和面积制定标准予以补偿；保护地以外湿地，包括国际重要湿地、国家重要湿地、省级重要湿地和一般湿地，可根据其重要程度、利用方式等不同，给予合理补偿；对于湿地范围外的上下游、左右岸的土地所有者或经营者，包括企业、集体和个人等，应根据其对湿地保护的贡献大小，给予相应的补偿。严格按照相关标准和技术规程准确评估湿地生态系统服务价值。补偿标准以湿地生态系统服务效益的增加值为补偿上限，以因保护湿地而耗费的基本开支为补偿下限，综合考量区域经济发展状况、补偿承受能力以及生态服务价值等多方面因素，兼顾因保护湿地而失去经济发展机会所导致的隐形损失[10]。且补偿标准不能固化，还应随区域位置、经济变化、湿地保护费用等变量因素适时作出相应的调整，最终让补偿双方都能满意。

3.4 拓宽补偿资金来源

湿地生态效益补偿坚持政府主导、市场参与原则，坚持“谁利用、谁补偿”原则，坚持“谁损害、谁补偿”原则，做到优势互补，彼此促进，责权明确。完善法律法规和地方政策，积极引导企业、个体户、非政府组织等因利用湿地而获得利益的受益方，主动承担起相应的湿地生态补偿义务；创新补偿方式，加强科技、产业、技能等方面的扶持与补偿，增强被补偿地区的内生发展动力；探索市场机制，鼓励有条件的生态保护地区政府通过保障合法权益、加大政策扶持等配套措施，运用政府和社会资本合作模式吸引符合资质条件的社会资本参与。如此，才能逐步实现我国湿地生态效益补偿由“输血式”转变为“造血式”[11]，保证湿地生态效益补偿的可持续性。

4 结语

建立健全湿地生态效益补偿制度，可以降低湿地破坏率，修复湿地生态功能，实现地区湿地保护生态效益与湿地利用经济效益的共同发展[12]。然而建立健全湿地生态效益补偿制度是一项全局性、系统性和长期性的艰巨任务，涉及经济、社会和生态环境等多个方面，唯有坚持问题导向、探索创新、积极作为，在平衡利益的基础上，彻底解决“补给谁”“怎么补”“补多少”“谁来补”等问题，才能逐步建立起公平公正、行之有效的湿地生态效益补偿制度，才能让补偿制度真正落实到位，发挥出保护湿地生态系统的作用，才能真正实现人与自然和谐共生的美好愿景。