英国法律援助：从制度设计到现实困境

牟钰 邱祖芳

兴起与繁荣：法律援助领域不断扩大

英国刑事法律援助制度是二战后福利国家体系的构成部分。早在19世纪早期，英国就开始酝酿解决贫困的被告人因无法支付律师费而设立的援助制度。

法律援助正式提上日程，是在1945年8月的纳西克利夫委员会报告。这份报告一出台即被采纳。经历了几年的筹备之后，英国通过了《1949年法律援助和法律咨询法》。由于战后重建的种种困难，上世纪50年代只有不到10%的被告人获得无偿的法律援助。但是从60年代起，法律援助制度开始大范围铺开。到80年代，申请法律援助的被告人已经比70年代翻了一番。直到2003年，法律援助申请已经达到每年60万份。法律援助制度覆盖面的扩大也带来了相应的经费开支问题。以对治安法院审理案件的法律援助投入为例，1966～1967年的法律援助经费开支为60万英镑；到1982～1983年，该经费增长到5400万英镑；2002～2003年这一费用增长超过3亿英镑，而这项经费只是法律援助费用的一部分：2002～2003年所有的法律援助经费已累计超过10亿英镑。

如此庞大的刑事司法援助开支背后有很多原因，最主要原因在于英国作为一个福利国家，政府有义务确保每一名犯罪嫌疑人和被告人获得有效的法律援助。纳西克利夫委员会报告所采纳的法律援助模式，是将法律援助业务分派到普通律师事务所，由刑事事务律师和出庭大律师承办刑事案件，这包括侦查阶段的律师讯问介入、审前法律咨询、委托出庭大律师参与高等法院的出庭辩护等等。接受法律援助的犯罪嫌疑人和被告人所接受的辩护质量与自己支付费用的客户（嫌疑人和被告人）没有任何区别，两者的不同之处仅仅在于前者由政府买单，而后者则需要当事人自己出钱。这种由商业律师事务所承运法律援助的模式被称为司法救助模式。

随着法律援助需求的增加，刑事律师行业也得到了长足的发展。大量的刑事律师事务所开始不断涌现，刑事法律援助也成为律师事务所的重要业务来源。比如1999～2000年法律协会的统计显示，法律援助占所有律师事务所收入的13%。面对不断膨胀的法律援助开支，英国政府在上世纪90年代开始对法律援助的承运规则进行调整，即通过签订律师援助合同的方式选拔律师事务和规范法律援助的操作。这项调整使有资格运营法律援助的律师事务所从上世纪90年代初期7500家减少到2003年的2900家。

英国法律援助的另一项调整则是针对被告人提交的出庭辩护法律援助申请的批准。由于英国的大律师出庭费相对昂贵，申请大律师出庭辩护需要由被告人另行提交申请。在《1988年法律援助法》颁布前，辩护律师出庭援助申请是由法律协会负责批准。法律协会是律师自治行业组织，因此绝大多数申请都被批准。而从《1988年法律援助法》颁布实施后，法律援助申请的批准权则移交给新成立的法律援助董事会，其中律师代表只有两名；由此，申请的成功率大大降低。更为重要的是董事会确立了详尽的审核规则，制定了法律援助可获批准的最低标准。

法律援助董事会后来在2000年被新成立的法律援助委员会所取代。法律援助委员会的成员全部由上议院司法议长 （Lord Chancellor）任命，而上议院司法议长有权制定法律援助委员会的指导意见。法律援助委员会享有充分的自由裁量权负责法律援助经费的使用和划拨。由于每年供法律援助委员会支配的经费数额有限，他们对经费的批准和使用非常谨慎。

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法律援助委员会成立后实施了两项重要的措施：第一是关于法律援助合同，第二是试点实施公共辩护人。

就第一项措施而言，根据新颁布实施的法律援助合同规则，律师事务所需要根据其完成的法律援助工作获得付款，而非根据提前商议好的法律援助服务定价获得付款。这项规则使法律援助委员会具有依据法律援助合同条款对律师事务所承办法律援助的案件质量进行监督和审查的权力。

第二项措施，公共辩护人制度其实早在法律援助委员会成立之前就已经开始了。这项试点工作得到政府的强力支持，并正式体现在1998年上议院司法议长白皮书中。公共辩护人作为另一套不同的法律援助操作模式，从一开始就是作为司法救助模式的补充形式而存在。公共辩护人是政府设立的专门从事刑事法律援助的机构。政府作为雇主，而公共辩护人则是全职的法律职业员工，开展从侦查介入到法庭审判各个环节的辩护工作。公共辩护人制度的设立初衷是实现法律援助工作模式的多样化。

从总体上看，公共辩护人模式是成功的。英国政府认为成立公共辩护人的成本和司法救助模式持平，即通过对市场标准的衡量控制公共辩护人的薪酬开支。但实际上公共辩护人的运行成本普遍高于司法救助模式。

挑战与衰退：法律援助经费不断减少

英国的法律援助制度在经历了几十年的发展和繁荣后，在上世纪90年代开始进入衰退。

衰退期的具体开始时间并不明确，可能是从《1999年司法援助法》开始，也可能是从1994年政府修改律师自行报价的规定开始。但是毋庸置疑的是，衰退阶段都伴随着政府对刑事司法援助投资的锐减。2003～2004年度，英国政府对刑事司法援助的开支达到空前的14亿英镑，随后五年这项开支就缩减了12%。政府缩减法律援助开支的另一重大因素在于2000年以后，新闻媒体和官方开始被一种迷惑性论调左右，认为英国的刑事司法援助“开销失控”，已成为整个欧洲最昂贵的司法援助制度，而辩护律师通过政府从中获取暴利。

英国的法律援助与执政党施政方针和财政计划有密切的关系。近年来，历届英国政府都试图通过市场化的方式，缩减刑事法律援助成本。如之前所言，英国的法律援助主要是通过以公共开支的方式由私营律师事务所承运，公共辩护人作为司法援助的辅助形式而存在。从《1999年司法援助法》生效开始，律师事务所需要根据法律援助合同开展法律援助。工党政府和联合执政政府为缩小法律援助的供应市场，采取投标的形式选择法律援助的承运人。2009年，工党政府的竞标方案主要集中在投标人必须确保“可持续的利润边际”。这一方案受到广泛批评，因为其后果很可能导致迫切想要中标的律师事务所不惜代价压低成本，从而无法保障法律援助的质量。在外部压力的迫使下，工党政府最终放弃了“可持续的利润边际”的方案。联合执政政府上台以后，2013年又提出了类似方案，即所谓的“价格优势”方案，要求中标方必须以低于目前水平17.5%的成本运行法律援助。这一方案与上一次的经历相同，司法部在经历律师行业的强烈谴责下，最终放弃了这一方案。

2014年，政府再次提出竞争性方案收缩法律援助的供应市场。与之前不同，这次司法部采取的措施被称为“双层合同”方案。正如方案的名称所预示的那样，方案分为两个层面：第一层面，允许法律援助的客户，即犯罪嫌疑人，任意选择一名辩护律师代理他的刑事案件；被嫌疑人选中的律师事务所可以承办法律援助而得到法律援助付款。第二层面，司法部挑选和允许最多527家律师事务所向警察局提供值班律师，为犯罪嫌疑人提供咨询和援助。“双层合同”方案在律师界遭到广泛的质疑，主要原因是政府可以通过这种方式大幅缩减参与法律援助的律师事务所。在2014年之前，英国有大约有1600家律师事务所提供法律援助，而527的名额限制就意味着大量的律师事务所会失去法律援助承运人资格。缺乏值班律师服务资格会导致大量的律师事务所业务拓展受到限制。受此冲击最大的应属小城镇、乡村地区和以黑人和移民集中地区的法律援助提供者。这些律师事务所的业务受限也间接影响出庭大律师的业务范围。

经历了“双层合同”，英国司法部宣布包括事务律师和出庭律师在内的所有刑事法律援助经费将至少缩减17.5%。政府随后延缓了出庭律师的法律援助经费削减，但是针对事务律师的经费还是因此受到影响。2014年3月开始的第一轮削减使法律援助经费缩小了8.75%；而2015年7月的第二轮削减则引发了律师的全国大罢工。在英国，承运法律援助的律师事务所本来就利润有限，2013年的调查显示这些律师事务所只有5%的利润率。在此前的20年中，英国的律师行业持续走低，许多律师事务所纷纷关门破产。专业从事刑事辩护的律师事务所比综合性的律师事务所更加脆弱，许多靠政府提供的法律援助业务维系经营的律师事务所变得难以维持其基本运转。随着法律援助费用的削减，这些律师事务所开始入不敷出，难以继续维持经营。

2015年“双层合同”方案投标结束后，法律援助局决定在2016年开始执行“双层合同”法律援助方案。此时，众多律师事务所以“投标违规”为由将政府告上法庭。这次诉讼让法律援助局延迟了“双层合同”方案的实施。2016年2月，政府正式宣布“双层合同”方案作废，政府也不再继续削减法律援助的经费开支。

布病骨关节炎X线检查可有关节面狭窄和骨赘形成[7-8]。CT显示，骨质破坏多表现为椎体边缘低密度灶，椎间隙正常或者轻度狭窄。MRI显示，多表现为病变椎体及椎间盘呈T1低信号（T1W1），周围软组织内斑片状呈T2W1高信号影。而结核性骨关节炎CT，常见死骨及冷脓肿形成，与椎旁肌肉分界不清。以上可作为两者的鉴别点。

从表面上看，政府的妥协是律师行业的巨大胜利，但胜利可能仅仅是暂时的。政府可能在将来再次重提削减政府预算、缩减法律援助开支。

借鉴与参考：刑事诉讼改革不断深入

尽管英国政府最近一次试图对法律援助的改革因为律师行业大罢工不得不终止，但是法律援助的运行前景并不乐观。可以说，时至今日，英国法律援助制度的现状与战后福利国家司法构建的制度构想，已相去甚远。

如何看待英国目前的法律援助制度呢？

作为刑事诉讼程序的组成部分，看待法律援助制度不能脱离其他刑事诉讼程序的发展趋势。近年来，英国刑事诉讼程序不断强调司法效率和缩减司法成本，这一总体趋势对整个英国刑事诉讼程序造成了极为深远的影响。这种追求降低成本的刑事诉讼运行模式不仅对英国的刑事诉讼专业化造成巨大冲击，而且对接受刑事法律援助的当事人产生了负面影响。随着参与到刑事法律援助律师事务所数量的减少，犯罪嫌疑人可供选择的律师事务所和律师都相应地受到限制。这种情况在律师事务所本来就数量有限的小城镇和乡村地区影响更为明显。由于政府限制了履行法律援助合同的律师事务所名单，在某些地区仅剩一两家律师事务所承接法律援助业务。这导致当事人根本无法实际有效地行使自己的选择权，从而难以与自己的律师建立充分的信任关系。除此之外，法律援助的质量也会因此受到影响。法律援助的质量与市场的竞争程度有关。法律援助的质量只有在充分竞争的条件下才有所保障。然而，随着政府对法律援助经费的不断裁减，进入法律援助市场的律师事务所数量逐渐缩小，竞争也受到相应的抑制，难以充分保障法律援助的服务质量。同时，由于政府过分强调成本和效率，凭低价胜出的律师事务所如果致力于维护当事人的利益，就有可能因为成本过高而难以维系其经营。这样的结果是，如果律师和当事人面临多种选择时，而当事人的选择可能导致过高的服务成本，律师就会鼓励当事人选择更低辩护成本的选项，但这样的决定有可能对当事人不利。麦高伟和马西的研究表明，辩护律师往往不得已而鼓励犯罪嫌疑人、被告人提早认罪，尽管这种决定很可能对当事人不利。法律援助的成本机制由此成为当事人和辩护律师利益分歧的直接原因。

从更为宏大的律师行业发展方面来讲，法律援助的萎缩对英国的整个刑事辩护律师行业发展影响都是非常深远的。法律援助经费削减导致刑事辩护律师工作不稳定，事业前景堪忧。这种行业状况也影响法学毕业生从事刑事辩护工作的积极性。例如，英国司法部2015年公布的数据表明，英国新入行的出庭大律师较2012年减少了8%。目前，英国出庭大律师的收入现状很难维持刑事辩护行业的未来发展。2009年，英国国家统计办公室刑事事务律师调研报告表明，整个刑事律师行业人口老龄化严重，15%接近退休年龄的刑事辩护律师表示他们将不再承办任何法律援助服务。这个问题带来的危机不仅仅是律师行业迭代补给的缺口，而是整个刑事辩护律师行业的萎缩。由于法律援助为刑事律师行业提供了主要的客户来源，私人客户只占刑事律师事务的很小一部分。弱小的私人客户面意味着，英国刑事辩护行业在缺乏法律援助的支持下，未来发展会因此严重受困。

随着参与英国法律援助的律师事务所数量的减少，刑事诉讼的其他领域也会因此受到相应的影响。例如，为了保障犯罪嫌疑人在警察讯问阶段的在场咨询权，警察就不得不花更多的时间等候离警察局较远的律师到场才能开启讯问程序。辩护律师的开庭时间也会因为案件数量的增加而受到影响，而这样的结果是，有一部分犯罪嫌疑人可能没有办法获得有效的律师帮助。随着有经验的资深律师逐渐退出法律援助，刑辩律师业逐渐出现青黄不接，行业整体质量下降。与此同时，近年来涌现的新型犯罪（尤其是跨国的网络犯罪和诈骗类犯罪）种类和数量正在急剧上涨。面对这些挑战，强有力的法律援助显得非常重要。目前不断衰弱的法律援助机制似乎表明，英国刑事司法制度正在酝酿新的危机。

从总体上看，英国的刑事法律援助发展经历了从上升、繁荣到逐渐衰退的过程。虽然面临巨大挑战，英国的刑事法律援助制度仍然是世界上质量最高、覆盖面最广的援助体系之一。它的成立和存在保障了绝大多数犯罪嫌疑人和被告人在刑事诉讼中可以获得有效的刑事辩护，减少和避免错案的发生。但是由于政府经费的缩减，这项制度已经出现种种问题，也因此影响到整个刑事诉讼制度的运行和发展。

英国法律援助制度对我国刑事法律援助的发展很有启发意义。我国的刑事法律援助虽然施行了30年左右，但覆盖的范围相对有限。我国总共只有大约30%的犯罪嫌疑人和被告人在整个刑事诉讼中获得律师帮助；而其中获得免费法律援助的被告人比例更少。

随着2018年刑事诉讼法对值班律师的规定，刑事法律援助制度开始进入实质性改革阶段。从近年来学者们的实证研究成果来看，值班律师制度在司法实践中取得了一定成效，但实践中仍然存在一些问题。这些问题主要包括：值班律师的选任层次不齐，无法保障值班律师的执业水平；值班律师缺乏充分的经费保障，造成律师工作量与劳动报酬不成正比；值班律师咨询意见形式化，不能提供有效的律师帮助；值班律师缺乏辩护律师的身份保障，影响值班律师辩护权的行使；由于长期与检察院、法院形成默契关系，值班律师职能流于形式，不能切实保障当事人的合法权益。

对于这些问题的具体解决方案，英国的法律援助提供了很好的范本，尤其是通过让普通律师事务所进入法律援助体系，并建立专业的公共辩护人制度加以辅助，设立专门的律师法律援助资质认证，以及设立中立机构致力于评估审查以及提高法律援助律师的执业水平。

这些制度对我国值班律师的未来发展，提供了丰富的参考价值。同时，我们也要看到公共的财政保障对法律援助制度的重要性。英国的法律援助的发展历程告诉我们，充足、稳定的财政支持是认可律师服务劳动成果，提高律师服务积极性，以及吸纳刑事辩护人才进入法律援助事业的关键。

值得一提的是，2012年联合国一致通过了《刑事司法法律援助基本原则和指导纲领》，其中规定“法律援助是法治国家建立公平、人道和有效的刑事诉讼制度的精髓”，也是“公平审判原则的基础”。这项规定，完全契合了英国法律援助的设立理念和实施目标。

探索如何建设覆盖面更广泛、法律服务更有效的法律援助制度，应该是当前我国刑事诉讼改革最重要的议题之一。而英国法律援助的制度设计和发展，对我国正在建设和发展中的法律援助制度提供了有益的借鉴。

值得一提的是，2012年联合国一致通过了《刑事司法法律援助基本原则和指导纲领》，其中规定“法律援助是法治国家建立公平、人道和有效的刑事诉讼制度的精髓”，也是“公平审判原则的基础”。这项规定，完全契合了英国法律援助的设立理念和实施目标。