地方政府融资平台公司债务风险及其防范措施

谭本军

摘 要 近年来，为解决地方政府融资平台公司债务问题，国家出台了多项政策和规定，地方政府融资平台公司新增的债务将由公司自己承担。在自负盈亏的约束下，地方政府融资平台公司债务风险较高，生存压力较大。本文针对地方政府融资平台公司债务风险防控中存在的问题提出优化策略，以期能有效降低地方政府融资平台的债务风险。

关键词 地方政府融资 债务风险 风险防范

一、地方政府融资平台公司投融资环境及债务组成

目前，我国地方政府融资平台公司的债务主要由长期借款、一年内到期的非流动负债、预收款项、长期应付款、其他应付款以及短期借款等组成。2015年之后，国家将地方政府融资平台公司债务和地方政府债务逐渐分离，地方政府融资平台公司新增的债务不再等同于地方政府债务，而在后续要求中，也明确提出地方政府融资平台公司不得利用政府资源来干预金融机构正常经营行为。相比其他企业，地方政府融资平台公司目前主要的经营方向集中于政府公益项目、基础设施建设等方面，投资范围受限，投资收益率不高，且投资回收期较长，现金流稳定性不强，各种因素叠加使得公司偿债能力较弱，以新债偿旧债是常态，负债增速较快。而且地方政府融资平台公司的融资手段也较为有限，考虑到融资成本问题，公司常将银行贷款作为主要的融资渠道，对金融工具的应用不够深入。随着供给侧改革的深入与“降杠杆”的要求，地方政府融资平台公司债务是防控金融风险的重点对象[1]。

二、地方政府融资平台公司债务风险控制现状

（一）风险控制组织结构分析

目前，我国多数地方政府融资平台公司为控制债务风险，成立了银行贷款领导小组、债务管理小组等，在组织机构中设有专门办公室、融资部门、资金部门等，负责分析公司各申报项目，将符合贷款条件的项目及时上报审核，并监管公司资金流动和使用情况，统筹安排公司所贷资金的借入、使用以及后期偿还等工作。

（二）债务风险控制制度分析

针对我国地方政府融资平台公司债务管理和风险控制，国家也出台了一些政策规定，公司也据此制定了贷款资金管理方法、内部审计暂行办法等制度规章，多数地方政府融资平台公司虽建立了债务风险控制制度体系，但平台公司对革新债务风险控制制度的认识不到位，平台公司没有推动债务风险控制制度改革、完善的主动性，现有风控制度未得到及时更新。

（三）债务风险防控措施分析

目前，地方政府融资平台公司对于从商业银行筹集到的资金，基本按照银行放贷要求提供各项书面资料、处置贷款资产，风险防控效果较好。但对于非银行融资，平台公司还未形成一套规范、系统的管理方法，债务的风险评估主要按财政审计的相关模式进行，实际债务风险控制力度较弱，平台公司对债务问题整改要求执行力度也不强，债务风险管理较为粗放。

三、地方政府融资平台公司债务风险防控中存在的问题

（一）过度依赖地方政府

受地方融资平台公司管理体制的影响，虽然地方政府融资平台公司和地方政府之间逐渐分割开来，但我国地方政府融资平台公司部分过往债务还款负责人仍然为地方政府，这就使得地方政府对融资平台公司部分债务的偿还负有一定的救助责任，再加上地方政府融资平台公司盈利能力弱，独自偿还债务的难度较大，迫使其只能依赖地方政府来周转债务偿还。在此背景下，地方政府融资平台公司对地方政府仍然存在较强的依赖性，自身对债务风险的防控还不够重视。

（二）融资渠道相对单一

在地方政府融资平台公司的债务中，长期借款和预收款项占比较高，二者比例占有一半多，但地方政府融资平台公司融资主要依靠商业银行、国家开发银行等金融机构，融资方式以银行贷款为主，少部分为融资租赁，多数公司对银行承兑、债券的认识不深，应用不足。在当前我国大力调整商业银行借贷规范，加大地方政府融资平台公司举债融资整改力度的背景下，地方政府融资平台公司获取商业银行贷款的难度也在逐渐增加，公司融资受限，不利于平台公司债务风险防控[2]。

（三）融资规划不够科学

相比一般企业经营管理而言，地方政府融资平台公司事实上不能完全理解為一个可以独立运营、自我约束、权责明确的实体，平台公司在实际管理时，并不能独自决定投资活动的开展，在投资项目的选择上较为受限，主要集中于区域基础设施、公益设施等方面的建设或者代建政府投资的相关工程，不能只按照投资收益、投资回报等来选择投资项目，这给平台公司融资规划也带来了难度。从当前地方政府融资平台公司短接长投、以新债还旧债的现状来看，多数公司的融资规划还不够科学、合理。

（四）债务风险监管不严

地方政府融资平台公司内部审计仍然存在独立性较弱的通病，公司审计部门难以有效行使监督权，而且部分平台公司审计工作受多方因素的影响制约，审计人员专业水平与知识领域也较为简单，对公司业务活动的了解不够全面、深入，难以及时发现存在的深层次的问题，不能就负债风险方面的内控有关情况发表合理的内部控制评价意见，审计报告无法为公司债务风险管控决策提供有效支持。

四、地方政府融资平台公司防控债务风险的对策

（一）健全现代化企业管理模式

首先，地方政府融资平台公司应健全治理结构。按照党委会、董事会、监事会以及管理层的管理结构，重塑公司部门岗位，按照政企适度分开、权责分明的原则，明确划分各部门、各岗位权责，彼此间相互制衡，确保各结构各司其职、规范运转。其次，公司应完善议事规则和制度。地方政府融资平台公司正处于商业化转型的关键时期，平台公司应参考国家关于“三重一大”决策的相关要求，在内部建立符合公司自身发展的重大决策、重大项目安排以及大额资金运作的决策程序和制度，科学、严格地开展投融资项目审核工作，强调项目投资可行性分析以及成本控制的重要性，在公司运营中，严格按照决策制度进行[3]。再次，要建立健全责任追究制度和绩效考核制度，既要将公司债务风险防控工作和每个部门、岗位责任挂钩，也要和个人利益关联，通过合理的绩效激励提升人员工作的积极性。

（二）构建多层次融资渠道

首先，平台公司应主动拓展融资渠道，利用股权融资、公司债券、项目融资等多种融资方式，提高公司融资能力，降低对地方政府的依赖，不断优化公司资产负债结构。其次，平台公司应控制举债规模，逐渐减少新增债务，以此来控制总负债量。为此，在年度预算编制时，应先考虑旧债的偿还，再将剩余的资金预算用于新建项目。同时，在年度管理中，公司应强调债务追踪的动态性，由融资管理人员及时追踪公司债务变动情况，及时上报管理者，采取措施解决问题。

（三）加强市场化运作

地方政府投融资平台公司还应加强市场化运作，加快公司从政府融资载体转向市场化主体的过程，并根据当地经济发展特色、项目发展前景等，通过并购整合提高公司“造血”能力，充分利用每一项资产。首先，针对可资产化的资源，平台公司应及时和当地政府部门等进行充分沟通，就该部分资源的注入，商讨出双方都可接受的措施，充实公司资产。其次，针对可规划利用的土地资源，公司应提前和规划部门进行交流，做好对接工作，编制合理的土地资源开发项目计划书，并在土地和债务间建立锁定机制，以便充分发挥土地价值，保证债务的可偿还性。

（四）完善债务风险监管机制

地方政府投融资平台公司需要从审计、法律、纪检等多个角度出发。首先，要建立健全债务风险内控体系。从公司投融资项目的前期审核、中期监督以及后期追踪全过程对债务风险进行监管。在前期项目审核时，公司需收集整合项目相关资料、市场信息等进行项目可行性分析，对项目所需投入的金额、项目收益以及回报期等进行细致预测;在项目中期，公司需严格落实各项监督手段，通过对项目现金流、担保等风险点的检测，动态监管公司财务管理工作，及时进行债务风险预警，再在财务人员的协助下，制定有效的防控方案，提高公司防范债务风险的能力;在项目后期，平台公司需要对当期运营中存在的债务风险以及债务风险防控手段的有效性进行评估，编制报告提交给公司管理者，为债务风险防控体系的完善提供有效意见。

五、結语

政企分离是未来地方政府融资平台公司发展的趋势，地方政府融资平台公司应坚定市场化发展理念，以提升自身盈利能力为管理中心，提升公司“造血”能力，同时做好融资渠道拓展、债务风险监管体系完善等工作，保证平台公司债务偿还能力。

（作者单位为成都交投简州新城城市综合运营有限公司财务融资部）

参考文献

[1] 饶祖卉，彭碧婷，陈欣仪.湖南省地方融资平台公司债务风险与化解研究[J].现代商业，2019（34）：88-90.

[2] 潘理权，程霞珍，吴义达.分类推进地方政府融资平台公司市场化转型[J].地方财政研究，2019（12）：43-47+59.

[3] 魏洪福，付锦泉，孟晓倩.京津冀区域地方政府投融资平台公司财务风险研究[J].会计之友，2019（04）：38-43.