构建大湾区一体化综合交通运输体系

朱世强

2019年2月18日，中共中央国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，要求构建高效便捷的现代综合交通运输体系，推动形成布局合理、功能完善、衔接顺畅、運作高效的基础设施网络，为粤港澳大湾区经济社会发展提供有力支撑。据相关研究显示，综合交通运输效率每提升1%，对粤港澳大湾区经济增长的促进作用为0.12%。因此，湾区建设，交通先行，推动大湾区交通基础设施互联互通和各类运输方式综合衔接成为粤港澳大湾区发展的首要任务。进一步完善粤港澳大湾区的现代化综合交通运输体系，将更有利于湾区城市群的设施融通、创新融合、开放融入，形成宜居宜业宜游的发展优势。

随着粤港澳大湾区社会经济高速发展，跨行政区域、跨行业主体、跨交通方式的多元交通出行需求凸显，湾区交通发展已经到了突破行政壁垒和体制束缚、着力实现一体化发展的新阶段。基础设施互联互通、交通智慧精明治理和出行服务质量提升成为现阶段发展的主题，打造一体化综合交通运输体系成为满足人民日益增长的美好出行需求的重要抓手。新时期，立足粤港澳大湾区综合交通一体化发展需求，统筹区域交通发展差异，协调突出问题矛盾，以“人民满意”为评判标准，探索综合交通运输体系的高质量发展模式，提升大湾区交通运输服务能力、品质和效率，助力粤港澳大湾区建设成为世界一流湾区，打造交通强国建设的湾区交通样板。

当前，湾区内城市群已具相当规模，经济一体化、城乡一体化态势基本形成，近几年的五一、国庆等节假日期间，湾区综合交通枢纽高峰客流饱和度平均达80%以上，枢纽服务能力接近饱和，全年节假日高峰日高快速路的拥堵里程比平均达到41%。随着湾区的进一步融合发展，城市群内的人、车、物流动愈加频繁，交通需求将快速增长，预计2035年，湾区跨城出行的年均客流量将达8.7亿人次，主要枢纽、节点、对外通道的交通压力将倍增，湾区交通协同发展面临严峻挑战，需加快推动湾区综合交通运输体系一体化发展，提高交通运输效率，实现交通资源利用率最大化，促进湾区交通互联互通、协调发展。

发展现状与存在问题

粤港澳大湾区已具备发展成为世界一流湾区的交通基础设施条件。

随着社会经济快速发展，粤港澳大湾区交通基础设施体系逐步完善，拥有连通国内和世界各地的机场群、港口群以及连通泛珠三角和东南亚的铁路枢纽，开通运营铁路和城际轨道超过2500公里、城市轨道交通接近1000公里，公路通车里程约6.5万公里，高速公路网密度达到7.96公里/百平方公里，核心区的路网密度已超过纽约、东京、旧金山三大湾区，交通发展基底良好，已具备发展成为世界一流湾区的交通基础设施条件。未来，多层级轨道交通（高速铁路、普速铁路、城际轨道、市域（郊）铁路、城市轨道交通等）规划建设稳步推进，高快速路网进一步优化完善，将为粤港澳大湾区互联互通奠定良好基础。

行政壁垒、行业藩篱、服务差异等是掣肘湾区交通一体发展的主要障碍。

基于当前湾区的公共客运服务模式，从不同的城市客运模式包括公交、轨道、出租、轮渡、共享单车、分时租赁汽车、网约车、顺风车到城乡公共客运如农村客运班线，再到涉及城际乃至跨境出行的长途客运班线、旅游班线、普铁、高铁、民航等，对管理体制、运营机制、票制票价、票务清分、财政补贴、购票及验票方式、身份认证及安全检查方式、运营信息对外开放共享程度等进行研究分析，结果发现，不同的交通运输服务模式，其管理主体、运营主体、票制票价、购票及验票方式、财政补贴、身份认证方式、安全检查方式、运营信息开放共享程度等都存在不同程度的差异，要实现跨区域、跨行业、跨方式的一体化出行服务，需围绕破除行政壁垒和行业藩篱、整合票价定价、票务清分、身份识别、数据共享、信息安全等服务差异进行重点突破。

粤港澳大湾区公共客运运营管理服务体系现状

行政壁垒：区域共谋共建共享机制缺失，缺乏高层次的统筹协调机制。

自上而下“放”的区域经济发展模式在国家城镇化上半场取得巨大成功，推动城市交通体系快速建立。彼时，区域内各城市功能相对独立，并无强烈的协调分工组织要求与交通联系诉求，以城市经济快速增长、效益最大化的模式发展推动交通系统“从无到有”快速发展。然而，在国家城镇化下半场，“放”的发展模式逐步成为高质量发展的掣肘。《珠江三角洲基础设施建设一体化规划（2009—2020年）》指出：受现行许多财政、税收、投资等方面的政策和机制制约，加上项目业主各异，利益诉求相互矛盾，区域交通基础设施一体化布局建设难以落实。粤港澳大湾区由“9+2”城市群构成，具有“一国两制”、三套法律体系、三关税区等多元特征。现阶段，高层次协调机制以及共享利益分配机制相对薄弱，湾区内各行政属地共谋共建共享主动性缺失，协同发展意识薄弱，导致各城市交通建设相对独立、交通基础设备不对接、技术标准不统一，出现无序竞争和资源低效配置等现象。尽管粤、港、澳已初步建立了沟通协调机制，但由于没有相应配套政策和利益共享机制，交通基础设施布局建设协调管理难度较大，跨区域交通基础设施共谋共建共享步履缓慢，急需向自下而上“收”的发展模式转变。

行业藩篱：不同交通行业各自为政，多方式协同治理和服务能力不足。

目前，粤港澳大湾区跨地域、跨行业、跨方式、跨主体的交通出行协同治理挑战日益明显，交通多元化出行需求持续增长。然而，由于湾区各城市的交通发展政策和行业管理存在较大差异，形成行业藩篱，不同交通行业之间和不同交通方式之间在规划建设、审批制度、运营服务等方面相对独立，协作意识不强，数据信息闭塞不共享，存在资源使用冲突或闲置浪费等问题。同时，不同交通行业发展各自为政，各种交通方式之间缺乏有效衔接，致使换乘时间过长，直接影响出行链全过程的服务效率。尽管近年来各种新的出行服务不断涌现，如以滴滴、摩拜单车、定制巴士等为代表的共享出行，以百度地图、高德地图为代表的出行导航系统，为湾区交通出行带来了很多便利，但这些运输方式仅能独立提供出行服务而缺乏相互整合衔接，且其提供的服务呈现通用性、碎片化、片段式等特征，并未成为完整出行链中良好衔接的一环，交通出行者仍然面临着交通换乘衔接体验差、出行信息获取不便、行程时间规划不准等困扰。多方式一体化协同治理和服务能力的不足或缺失，已成为影响湾区高质量出行的主要障碍。

服务差异：交通服务标准和质量不一，乘客出行体验不佳。

目前，在粤港澳大湾区各城市已经实施的交通服务中，各种运输方式单独运营，有着各自的票务、付款、预订和移动应用程序，大大阻碍了出行者在不同出行方式之间转换使用的效率。以公共交通为例，目前湾区各个城市的公交系统（城际轨道、公路客运、地铁、公交巴士等）都是由各自的公交承运商拥有交通工具、规划线路、运营方式与制定票价系统等，最终乘客直接购买和使用公交承运商提供的公交服务，如购买单程票的乘客需要分别从公交公司和地铁公司购买不同的车票，以完成两者之间的换乘。这种公交构成模式从根本上导致各公交系统之间形成明显的分割界限，公交服务质量不统一，乘客出行体验不佳。

破解思路与对策建议

构建一体化综合交通运输体系，既是《粤港澳大湾区发展规划纲要》的明确要求，也是构建世界一流湾区的必经之路。基于粤港澳大湾区“一国、两制、三关税”的实情，以及当前粤港澳大湾区交通建设在行政壁垒、行业藩篱、服务差异等方面的不足，粤港澳大湾区一体化综合交通运输体系建设的总体思路，在于以“人民满意”为评判标准，打破不同行政地区“各自为政”的孤立隔阂，走“共谋、共建、共治、共享”之路。

具体思路为：从自上而下的“放”（激发市场活力）向自下而上的“收”（提升效能质量）转变，从以“方便管理出发”向“以人民为中心”转变，主动谋划，适应湾区出行需求，在治理能力上“补短板”、“强弱项”，构建一体化综合交通运输体系，减少交通全流程出行链的分割，提升效率和服务，为粤港澳大湾区提供高质量的综合交通出行服务，推进湾区交通出行服务治理体系和治理能力现代化，满足人民日益增长的美好出行需要，真正实现湾区交通出行互联互通、无缝衔接、“门到门”出行。

区域共建共治：设立湾区大交通管理委员会，打破行政行业壁垒。

建议成立湾区大交通管理委员会，由粤港澳大湾区建设领导小组管理，民航局、铁路总公司和省（市、区）政府等相关机构参加，下设政策、技术、经济金融、规划、建设、运营等专业委员会，制订并组织实施交通行业的相关政策机制、行规行约，推进湾区综合交通规划、建设、投融资和运营管理各项事宜，提升湾区交通服务能级和治理水平，为提升湾区的全球竞争力、影响力和自愿配置能力提供有力支撑。

一是由国家层面牵头，形成“权责分明”的大湾区交通协调机构。只有通过国家层面引导，发挥行政隶属关系约束，形成大湾区协同发展实体机构，才能突破既有“广东省”、“珠三角”等传统城市群协调机构在协调范围与事项上的局限性，真正以国家视角保障大湾区一体化的统筹发展。

二是建立大湾区平等政府主体之间的横向磋商与利益协调机制。借助横向磋商与利益补偿机制，对于激励城市群交通协同中处于发展劣势的政府主体参与城市群协同发展具有积极的作用，有利于城市群交通协同战略共识的达成。同时，利益补偿机制也是对政府行为的有效约束，通过合理的制度设计，可有效抑制地方政府寻求自身利益扩张的冲动，为协同发展过程中处于优势地位的政府设定了更多的责任与义务。此外，支持开展大湾区跨行政区交通合作探索，消除区域交通市场壁垒，打破行政性垄断，加快探索建立规划制度统一、发展模式共推、治理方式一致、区域市场联动的湾区交通行业一体化发展新机制，建立区域协调发展评价指标体系，统筹推进交通基础设施对接合作、交通服务互联互通。

区域协调规划：构建湾区交通规划编制体系，完善多元协同的规划编制组织模式。

建议在大湾区城市群层面，建立与国家（省）层面规划、城市层面规划相衔接的大湾区交通规划编制体系，统筹落实国家战略意图，协调大湾区港口群、机场群、高快速铁路、高速公路等战略资源在城市群的空间配置，并重点针对城际轨道、市域铁路、跨市公交等城市交通层面难以落实的规划建设任务形成规划编制体系。推动大湾区交通规划体系法制化建设，确保相关规划工作的权威性和后续落地实施性。

在整个规划编制组织体系中，需要由交通、环境、经济、产业、人文等多专业团队技术人员组成，建立行之有效的“编制-跟踪-反馈-修编”的长期优化调整技术路线，以滚动编制形式，确保近期目标的不断达成，实现面向远期目标的不断优化调整。

区域出行服务：打造“一站式”出行服务体系，驱动交通精细化治理和应用服务全新变革。

推动5G、大数据、互联网、人工智能、区块链、超级计算等新技术与交通行业深度融合，推进数据资源赋能交通發展，加速交通基础设施网、运输服务网、能源网与信息网络融合发展，构建泛在先进的交通信息基础设施。构建综合交通大数据中心体系，深化交通公共服务和电子政务发展。大力发展共享交通，打造基于移动智能终端技术的“一站式”出行服务系统，实现出行即服务。

一是基于Maas（Mobility as a Service，出行即服务）理念整合大湾区多方式、跨城市交通信息与服务资源，形成“共享化”、“一站式”大湾区出行体验。

二是推动全程无忧的枢纽“协同式”服务。打通多方式、跨城市数据壁垒，整合湾区内轨道、城际客运的票务、发班、延误等多方式、跨城市交通信息，打造湾区内跨方式、多枢纽协同服务，为市民提供便捷、可靠的出行规划，提升湾区整体集疏运能力和主要城市之间“1小时”出行服务水平。

三是推动泛在的城市交通“一站式”服务。构建城市级Maas管控平台，提供高时效、高精准、高便捷服务。整合公交、轨道、出租、共享单车等市内与航空、高铁、水运、公路长途客运班车等城际交通运营服务，实现路径规划、全过程诱导与一体化支付，通过积分奖励、配套优惠套餐等形式进行出行引导，构建全程全时、高效可靠的Maas生态体系。

四是推动灵活调度的片区交通“响应式”服务结合片区差异化出行需求，积极推动“共享化”的按需响应公交应用示范，将动态拼车技术与巴士结合，对出行需求在时间和空间内进行聚合，结合人工智能、刷脸识别、动态实时车队调度等创新技术，开展无人驾驶巴士出行试点服务，通过微信小程序、出行APP等，实现乘车预约、一体支付、扫码/刷脸乘车等功能，打造按需响应的无人驾驶巴士出行服务体验。（作者为广州公交集团第二公共汽车公司党委书记、董事长、总经理）

编辑/余弘阳