公共卫生突发事件中区域协同治理研究

王音艺

【摘  要】随着经济社会的发展，各种不确定因素的出现，公共卫生突发事件常有发生。论文对公共卫生突发事件中的区域协同治理进行研究，以本次新型冠状病毒肺炎为背景，京津冀地区为例，分析了京津冀地区防控新冠肺炎疫情现状，在区域协同治理中京津冀地区仍存在一些问题并进行原因分析，从转变治理主体思维、完善横向合作机制与信息共享平台、建立健全相关法律法规方面提出了改进建议。

【Abstract】With the development of economy and society， various uncertain factors appear， and public health emergencies often happen. This paper studies regional collaborative governance in public health emergencies. Based on the background of COVID-19 and taking the Beijing-Tianjin-Hebei region as an example， this paper analyzes the current situation of the prevention and control of COVID-19 in the Beijing-Tianjin-Hebei region， analyzes the reasons for some problems existing in the Beijing-Tianjin-Hebei region in regional collaborative governance， and puts forward some improvement suggestions from the aspects of changing the governance subject thinking， perfecting the horizontal cooperation mechanism and information sharing platform， and establishing and perfecting relevant laws and regulations.

【關键词】公共卫生突发事件;协同治理;京津冀;对策

【Keywords】public health emergencies; collaborative governance; Beijing-Tianjin-Hebei; countermeasures

【中图分类号】D035                               【文献标志码】A                                   【文章编号】1673-1069（2020）11-0150-02

1 京津冀地区防控新冠肺炎疫情现状

2019年12月以来，湖北省武汉市持续开展流感及相关疾病监测，发现多起病毒性肺炎病例，自此我国面临了重大公共卫生突发事件。京津冀是中国的“首都经济圈”，自成立以来，在经济、文化、政治、生态领域都有所合作并取得了可观的成绩。在本次新冠肺炎疫情中，京津冀三省市的确诊病例在除武汉外的其他地区中属于数量较多的省市，北京市属于我国的政治与经济中心，交通枢纽地区，市内务工人员较多，人口流动大，又是境外人员回国途径的枢纽地区，因此确诊病例人数较多，涨幅也较快。由于新型冠状病毒肺炎的传染速度快、潜伏时间长、传染方式多、传染范围广，再加之天津市和河北省毗邻北京，承接了部分在北京工作的人口压力，京津冀地缘相接、地域一体，人员流动性较大。京津冀三省市建立疫情联防机制是必然的选择[1]。在政策的支持下和社会各界的共同努力下，京津冀地区的疫情防控得到了有效的控制，但在实践中也可发现，目前在公共卫生突发事件的协同治理方面仍存在一些问题。

2 公共卫生突发事件中协同治理存在问题及成因分析

2.1 治理主体参与意识不强，易陷入逻辑困境

京津冀三地的合作应该发挥1+1+1>3的联动作用，但是在实践过程中并没有发挥应有的影响。京津冀三地在进行合作协议的签订过程中，由于三地参与意愿不平衡，形成了强-中-弱的非预期模式。

在我国层级制的政府组织结构中，上级政府掌握着对下级的决定权。在国家政策重心向经济发展转移之后，出于激发下级积极推动本区域经济发展的考量，上级一面通过分权扩充下级政府和官员的经济发展权限，一面又推行以经济绩效为主要维度的下级负责官员的政绩考核机制[2]。在该政绩考核机制下就会出现政绩锦标赛的现象，各地方政府为了本地发展，优先选择权重较大容易实现的绩效标准，我国目前以经济指标作为主要的评估指标，这虽然极大地推动了我国的经济发展，但是却忽略了其他方面的发展。恶性不良竞争的政绩锦标赛导致了地方保护主义盛行，地方政府官员为了自身的政治晋升，在发生区域性的公共卫生突发事件时会优先选择解决本地区问题，为本地区的发展获得更多的资源，而不选择合作网络机制。

2.2 合作体制不完善，条块分割问题严重

横向部门合作方面存在三省市的下属部门较多，部门繁多冗杂等问题，加之公共卫生突发危机事件责任重大，地方部门在进行合作时缺乏有效的沟通与信息共享机制，目前的合作应急机制难以及时有效应对突发危机事件，因此在公共卫生突发事件发生时，三地的选择是各自为战，自扫门前雪。

纵向的条块分割问题严重，我国属于典型的条块分割、垂直运行的行政体制，以中央政府为主导，地方政府之间基本上没有自主的横向联系[3]。条块分割问题带来的碎片化行政与权力分割，导致三地政府无法进行有效的合作。一旦涉及跨地区的公共卫生突发事件时，各地区由于缺少完备的合作机制，横向沟通不足缺乏政策与法律的支持，会出现合作不力、合作受阻问题。京津冀地区由于地缘相近、人口流动大，所以在面临卫生突发事件时更应该进行横向合作，建立完备的危机协同管理机制。

2.3 信息共享平台不完善

在公共危机管理过程中，信息起到了决定性的作用，信息的及时更新与共享可以使政府更好地进行合作，目前在信息的“碎片化”背景下，各地方政府虽然可以在信息共享平台中获取一定的有关公共卫生突发事件的信息，但是大部分信息都是碎片化的，不完备的。跨域危机治理中呈现出信息“碎片化”趋势[4]，不完善的信息共享平台会阻碍跨域合作的有效进行，影响疫情防控措施的执行和行政决策的制定与实施。

2.4 相关法律法规缺失，责任难以划分

目前我国在区域协同治理应对公共卫生突发事件上没有制定具体的法律法规，虽然目前京津冀地区在公共卫生突发事件的合作中出台了一些正式协议与非正式协议，但是协作行为无法得到法律的保障与制约。法律是一切行动得以有效运行的保障。法律法规的缺失会导致各参与主体责任划分不清，基本权益无法得到法律的保障，在产生了纠纷与治理困境时也无法得到有效的解决。

3 结论及建议

3.1 转变治理主体治理思维

治理主体应该树立正确的合作观，从被动合作转为主动合作。治理主体自身要提高素质，官员的风险意识和危机认知确实与其积极预警策略选择存在正向关联。正确认识到合作的有利影响，强化自身的危机意识，学习与公共危机治理相关的专业知识。组织层面要完善地方政府官员的绩效评估体制，将公共卫生突发事件的治理能力指标列入绩效评估体系中，并作为官员升迁和地方政府政绩的影响因素，从外部施压强调其重要性。

3.2 完善横向合作机制

京津冀地区需要建立完善的横向合作机制，避免由于属地管理和条块问题产生的横向沟通不畅、合作效率低等问题。可建立应急委员会，由委员会发号指令协调三地政府的应急管理行动，由应急委员会统一指挥，克服由科层制组织带来的失灵问题。横向应协调好各部门之间的关系，建立应对公共卫生突发事件的机制，将常态化管理与危机治理相结合，建立健全总指挥部从常态管理到非常态指挥的快速转化机制，做到“平战结合”。

3.3 完善信息共享平台

完善信息共享平台，结合本次新冠肺炎疫情应对的教训和经验可以发现，信息的及时收集和共享可在一定程度上促进地方之间的合作，缓解公民恐慌。信息共享平台应包括对公共危机的监控与预防、疫情信息的及时更新、资源的配置问题等，保证信息的真实性和时效性。政府内应引入大范围的数据共享网络，采用云技术的方法建立共享网络平台。同时要在小范围内建立应急处置网络，协调区域间的协作治理。既要实现统一指挥也要保证在公共卫生突发事件中区域治理网络可以及时应对危机，反應迅速。

3.4 建立健全相关法律法规

习近平总书记强调：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”不仅是对于生态文明建设，区域协同治理同样也需要完备的、严格的法律制度与法治管理，研究制定紧急状态下的应急征用、减免税收、应急医疗服务、弱势群体救助、区域资源分配与合作等方面的法律法规，进一步明确不同治理主体间在公共卫生突发事件中的责任与义务。

【参考文献】

【1】周黎安.中国地方官员晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007（07）：36-37.

【2】彭婷婷.跨区域公共危机治理下地方政府合作存在的问题及对策分析[J].管理观察，2019（14）：40-41.

【3】郭雪松，朱正威.跨域危机整体性治理中的组织协调问题研究——基于组织间网络视角[J].公共管理学报，2011，8（04）：50-51.

【4】龚会莲，胡胜强.公共危机预警策略的选择逻辑与比较分析[J].行政论坛，2019（03）：138-140.