“新基建” 政策解读

产业政策法规研究所

国家对新型基础设施建设的重视程度不断强化，相关政策路线图日趋清晰。国家持续密集部署新型基础设施，在于新型基础设施具备新时代的丰富内涵，既符合未来经济社会发展趋势，又适应中国当前社会经济发展阶段和转型需求，在补短板的同时将成为社会经济发展的新引擎。作为数字经济的发展基石、转型升级的重要支撑，新型基础设施建设已成为我国经济高质量发展的关键要素。

“新基建”主要政策和制度

一、内涵。新型基础设施是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。

一般而言，新基建即新型基础设建设，主要包括5G基建、人工智能、工业互联网、大数据中心、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩等七大领域。

国家发展改革委将新基建划分为三个领域：一是信息基础设施。主要是指基于新一代信息技术演化生成的基础设施，如，以5G、物联网、工业互联网、卫星互联网为代表的通信网络基础设施，以人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术基础设施，以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施等。二是融合基础设施。主要是指深度应用互联网、大数据、人工智能等技术，支撑传统基础设施转型升级，进而形成的融合基础设施，如，智能交通基础设施、智慧能源基础设施等。三是创新基础设施。主要是指支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的基础设施，如，重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等。

“新基建”的概念早已提出，并持续得到国家关注。2018年底的中央经济工作会议首次提出，“加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设”，并将其作为2019年政府重点工作任务之一。2019年7月中央政治局会议提出要加快推进新型基础设施建设。之后，多次被国家或中央的会议提及。

二、主要政策和制度。“新基建”是创新发展、绿色发展，特别是抢占全球新一代信息技术制高点的基础支撑条件。国家政策支持力度不断加大。我国政府对新型基础设施建设非常重视，政策体系不断完善。如，《智能汽车创新发展战略》《工业和信息化部办公厅关于推动工业互联网加快发展的通知》等。其中主要的政策情况如下。

工业和信息化部发布的《大数据产业发展规划（2016—2020）》提出了2020年大数据产业发展的目标，提出到2020年，技术先进、应用繁荣、保障有力的大数据产业体系基本形成，大数据相关产品和服务业务收入突破1万亿元，年复合增长率保持30%左右。在此基础之上，明确了2020年的细化发展目标，即技术产品先进可控、应用能力显著增强、生态体系繁荣发展、支撑能力不断增强、数据安全保障有力。具体设置了7项重点任务、8个重点工程以及5个方面的保障措施。

该规划提出主要从五个方面开展工作，一是推进大数据技术产品创新发展。强调在大数据关键技术、推动产品和解决方案研发及产业化、创新技术服务模式等方面重点布局，通过相关项目和工程的引导和支持，形成一批自主创新、技术先进，满足重大应用需求的产品、解决方案和服务。二是提升大数据行业应用能力。任务部署时充分考虑以国家战略、人民需要、市场需求为牵引，促进大数据与其他产业的融合发展，加强大数据在重点行业领域的深入应用，尤其强调深化制造业与互联网融合发展，发展工业大数据，支持开发工业大数据解决方案，利用大数据培育发展制造业新业态。三是繁荣大数据产业生态。加强中央、部门、地方大数据发展政策衔接，发挥企业在大数据产业创新中的主体作用，以大数据产业集聚区和国家大数据综合试验区建设为抓手，集中资源重点培育和扶持一批龙头骨干企业，鼓励中小企业特色发展，构建企业协同发展格局，优化大数据产业区域布局，加快培育自主产业生态体系。四是健全大数据产业支撑体系。加强大数据标准化顶层设计，建立健全覆盖技术、产品和管理等方面的大数据标准体系，发挥标准化对产业发展的重要支撑作用。统筹布局大数据基础设施，建设大数据产业发展创新服务平台，建立大数据统计及发展评估体系，创造良好的产业发展环境。五是夯实完善大数据保障体系。从完善政策法规、健全管理制度、提升技术手段等多个方面综合考虑构建强有力的大数据安全保障体系。

工業和信息化部发布的《促进新一代人工智能产业发展三年行动计划（2018—2020年）》，以信息技术与制造技术深度融合为主线，以新一代人工智能技术的产业化和集成应用为重点，推动人工智能和实体经济深度融合，加快制造强国和网络强国建设。

按照“系统布局、重点突破、协同创新、开放有序”的原则，在深入调研基础上研究提出四方面重点任务，共17个产品或领域：一是重点培育和发展智能网联汽车、智能服务机器人、智能无人机、医疗影像辅助诊断系统、视频图像身份识别系统、智能语音交互系统、智能翻译系统、智能家居产品等智能化产品，推动智能产品在经济社会的集成应用。以上智能化产品已有较好的技术、产业基础，部分细分领域的产品已经走在了国际前列，在国家政策引导下有望实现规模化发展，形成由点到面的突破，并带动人工智能技术在行业中的深入应用。二是重点发展智能传感器、神经网络芯片、开源开放平台等关键环节，夯实人工智能产业发展的软硬件基础。以上这些产品或平台市场竞争力不强，是产业链上的薄弱环节，对产业发展可能形成制约，亟待加快创新发展，夯实基础，补齐短板。三是深化发展智能制造，鼓励新一代人工智能技术在工业领域各环节的探索应用，提升智能制造关键技术装备创新能力，培育推广智能制造新模式。

受制于技术、数据、人才、行业壁垒等多重因素影响，人工智能与实体经济融合目前仍处于初级阶段，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《关于促进人工智能和实体经济深度融合的指导意见》。着重强调市场导向与产业应用，打造智能经济形态。会议中指出，促进人工智能和实体经济深度融合，要把握新一代人工智能发展的特点，坚持以市场需求为导向，以产业应用为目标，深化改革创新，优化制度环境，激发企业创新活力和内生动力，结合不同行业、不同区域特点，探索创新成果应用转化的路径和方法，构建数据驱动、人机协同、跨界融合、共创分享的智能经济形态。

2019年8月，为构建工业互联网安全体系，工业和信息化部、教育部、人社部等10部门发布《加强工业互联网安全工作的指导意见》，提出了两个阶段发展目标。到2020年底，建立监督检查、信息共享、应急处置等安全管理制度;制定设备、平台、数据等至少20项亟需的安全标准;基本建成国家工业互联网安全技术保障平台、基础资源库和安全测试验证环境;在电子信息、航空航天等重点领域形成至少20个创新实用的安全产品、解决方案的试点示范，培育若干具有核心竞争力的工业互联网安全企业。到2025年，建立起较为完备可靠的工业互联网安全保障体系。

为全面提升工业互联网创新发展安全保障能力和服务水平，该意见提出了7个方面17项重点任务。一是推动安全责任落实。企业依法落实主体责任，政府履行监督管理责任，相关行业主管部门开展本行业领域工业互联网安全指导、监管工作。二是构建安全管理体系。健全监督检查、信息通报、应急处置等安全管理制度，制定工业互联网行业企业分类分级指南，不断完善工业互联网安全标准体系。三是提升企业安全防护水平。督促相关企业部署针对性防护措施，不断夯实设备和控制、网络、平台等安全。加强对标识解析系统的安全评估，强化平台安全，加强工业APP安全管理。四是强化工业互联网数据安全保护能力。指导企业完善数据安全防护措施，建立工业互联网数据分类分级管理制度，构建工业互联网全产业链数据安全管理体系。五是建设国家工业互联网安全技术手段。打造国家、省、企业三级协同的安全技术保障平台。建立基础资源库和安全测试验证环境，提升识别隐患、抵御威胁、化解风险的能力。六是加强工业互联网安全公共服务能力。开展安全评估认证，推动测评机构的审核认定。鼓励和支持专业机构、安全企业等提升安全服务水平，增强安全产品及解决方案供给能力。七是推动科技创新与产业发展。加大技术研发和成果转化支持力度，培育安全企业，开展试点示范，遴选优秀安全解决方案和最佳实践，加强应用推广。

2019年11月，工业和信息化部发布《工业和信息化部办公厅关于印发“5G+工业互联網”512工程推进方案的通知》，该通知目标是促进制造业数字化、网络化、智能化升级，推动经济高质量发展。方案提出到2022年，我国将突破一批面向工业互联网特定需求的5G关键技术，打造一批“5G+工业互联网”内网建设改造标杆、样板工程，形成至少20大典型工业应用场景。

方案提出提升“5G+工业互联网”网络关键技术产业能力，提升“5G+工业互联网”创新应用能力，提升“5G+工业互联网”资源供给能力。加强“5G+工业互联网”技术标准攻关方面，要求加强工业互联网的网络保障，积极建设5G网络下的高精度室内定位、高精度时间同步、超级上行、确定性网络等方面技术的研发。在标准制定方面，要求要依托我国国家工业互联网标准协调推进组、总体组和专家咨询组、中国通信标准化协会等平台组织，完善体系标准，制定符合我国实际情况的产业标准。在网络技术和产品部署方面，强调要合理配置工厂内5G网络，进行适当的网络部署和网络配置、业务部署及数据安全等问题。

2019年11月，国家发改委发布了《产业结构调整指导目录（2019年本）》，其中的人工智能类产业结构调整提出的鼓励类的条目包括人工智能芯片、可穿戴设备、智能家居、智能安防，视频图像身份识别系统，智能环保、智慧城市、智能机器人、人工智能标准测试及知识产权服务平台、虚拟显示、增强现实等18条。在其他的23个领域鼓励类条目中都涉及了人工智能产品或人工智能技术应用，间接提及的鼓励类条目多达上百条。如，在机械领域，智能机床及配套数控系统、城市智能视觉监控、自动化智能制芯中心、智能焊接设备等;在城市轨道交通装备领域，新型智能开关器件、城市轨道交通检测技术应用、城市轨道交通智能检测技术应用等。

“新基建”主要情况

一、各地政府积极布局。根据2019年政府工作报告，多个省份提出人工智能、工业互联网等新型基础设施建设。北京等7省份表示要加强工业互联网的建设。辽宁等6省份提出发展物联网。辽宁、黑龙江、江苏、福建、安徽、河南、四川、广西等至少8省份提出加快5G商用步伐，湖北要求加快5G产业化进程，北京、湖南提出加快5G新型基础设施建设。上海将“提升新一代信息基础设施能级，推进5G网络市域全覆盖”。贵州提出“超前谋划、大力推进新型基础设施建设”。湖北将“加快5G、工业互联网、冷链物流等新型基础设施建设”。内蒙古则“布局5G通信应用和大数据、区块链、物联网、人工智能等产业”。陕西提出“推动新一代信息技术、大数据、人工智能等新兴产业加快发展”。

2020年各地方政府的重点建设项目偏重于新基建项目。如，湖南省发改委公布的首批105个省重点建设项目清单，总投资额近万亿元，基础设施项目清共75个。广东省发改委发布《2020年重点建设项目计划》，2020年共安排省重点项目1230个，总投资5.9万亿元，其中基础设施建设项目聚焦城际轨道、5G通信等。江苏、浙江、江西、山东等地区公布的重点项目清单均强调城际轨道、高铁、新型信息通信等新基建。浙江正制定新型基础设施建设投资指导意见。重庆提出“完善人工智能、智慧广电等新型基础设施”。新疆提出“推进人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设”。

二、各领域建设基础坚实。各领域的建设积极开展。如，在5G领域，据三大运营商的数据，截至目前国内开通的基站已经超过了15万个，到2020年底，计划累计开通超过55万个5G基站。如果加上广电，四家运营商的5G基站建设规模将达到60万个。

充电桩领域，根据中汽协数据，2019年中国新能源汽车销量达到120.6万辆，占整车总体销量仅约4.7%。2019年12月工信部发布的《新能源汽车产业发展规划（2021—2035年）》（征求意见稿），规划到2025年新能源汽车销量占比达20%，有条件自动驾驶智能网联汽车销量占比30%;到2030年，新能源汽车销量占当年汽车总销量的40%，有条件自动驾驶智能网联汽车销量占比70%。在新能源汽车的带动下，充电桩发展速度加快。2019年月度新增充电桩为1.80万个/月。截至2019年12月，全国公共和私人充电桩保有量增长至51.6万个，累计达到121.9万个。

特高压领域，目前，我国已有25条特高压线路（10交15直）投产，其中送电量超过了6000亿千瓦时。在建的有7条特高压线路（4交3直），以及带核准的有8条特高压线路（6交2直）。

轨道交通领域，在我国高端装备制造领域，轨道交通产业是国际竞争力最强、产业带动效应最明显的行业，已经形成了如株洲这样全球最大的轨道交通装备制造基地;高铁列车实现了全谱系自主研发，转向架、列车网络控制、车体制造等关键技术都已实现自主掌控;列车运行控制系统的关键技术、核心软件、成套列控装备全部实现国产化。2019年末，我国高速铁路营业总里程超过3.5万公里，占全球高铁里程2/3以上;高速公路里程超过14万公里，位居全球第一位。我国积极推进“八纵八横”高铁网等一批交通基础设施重点工程。

三、东部引领，区域协调发展。东部地区如，广东、江苏等地“新基建”发展潜力处于全国领先地位，这些地区的科技和经济实力均优于其他地区;中部地区在产业支撑方面不断强化;而西部与东北地区由于种种原因，资源优势难以发挥。

赛迪顾问按国家发改委界定的信息基础设施、融合基础设施与创新基础设施作为新型基础设施的口径标准，计算了各地新基建项目在重点基础设施建设中的占比情况。从结果来看，安徽、广东、浙江的新型基础设施项目数绝对量较大，分别达到了280、165和109项，而河北、山东、广东的新型基础设施数量占比较高，分别达到43.5%、35.0%及34.1%。

数据中心方面，国内在运营的数据中心，主要集中在京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区等地区，他们所占整体市场的份额达到50%以上。

政策需求分析

一、加强顶层规划。新基建是强基础、利长远的战略性工程，支撑经济社会数字化转型和新旧动能转换，推进高质量发展，打造集约高效、经济适用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。做好顶层设计，加强协调配合。强化新型基础设施建设的规划指导，着眼于长远发展，深化研究，围绕解决数据融合、数据共享、数据安全等重点问题，强化标准体系建设，统筹存量和增量，傳统和新型基础设施建设发展。针对重点领域，可以编制专项规划。建立空间综合利用的协调协商机制，鼓励各类建设主体积极开放公共资源，开展新型基础设施的共建共享。此外，应形成各部门之间的共识，形成中央和地方政府的合力。

二、推进相关领域技术创新。强化核心技术能力，应不断减少对国外底层技术的依赖。充分发挥相关领域制造业创新中心作用，继续加大财政资金支持力度，支持相关领域高校、科研院所与企业联合开展关键共性技术攻关，推动产品创新、模式创新，打造我国新基建的核心技术、核心品牌和核心地位。持企业依托企业技术中心、工程技术中心、实验室、工作站等平台，加强与相关院校合作加强核心关键技术的攻关。

三、加强应用“新人才”培养。针对新基建各领域，加强人才的引进和培育，形成合理的人员结构。重视高技能人才培养。以提升职业素质和职业技能为核心，以技师和高级技师为重点，重视基层企业人才队伍建设，不断加强职工在职培训，根据不同岗位进行多元化化培训。以提高现代经营管理水平和企业竞争力为核心，加强企业家精神的培养，支持企业家创新，推进产品创新、技术创新、商业模式创新、管理创新等，鼓励企业家积极参与政策制定、规划、计划等工作，完善企业经营管理人才评价体系，培养造就一批企业经营管理人才。加大拔尖人才引进，加强创新型科技人才培养。创新人才管理体制机制，创新人才引进方式，优化人才生活等配套服务，为人才发展营造良好环境。

四、完善制度保障。制度是基础设施建设发展的保障和支撑。做好新型基础设施建设亟须适应新技术、新需求的新制度。构建我国新型基础设施，必须结合我国当前发展的阶段和特点，立足国情，以政府加强引导，充分发挥市场机制作用，坚持深化改革，各发展单元分工合作、协同发展。政府加强资金、人才等方面的政策支持，完善配套政策体系。加强对各地区、各部门项目的监管和调控，防止一哄而起，盲目建设，确保供给与需求结构基本相适应。加强新型基础设施示范推广和评价考核力度，推动试点示范。调整优化监管方式，创新监管理念，重点加强事中事后监管，保障市场主体公平参与市场竞争，为新基建创造良好发展环境。