人才战略在产业激励中的价值与作用剖析

江燕

为了加快产业转型升级、促进产业高质量发展，南京于2015年底开始实施针对高层次人才的“创业南京”英才计划，以科技顶尖专家集聚计划、创新型企业家培育计划、高层次创业人才引进计划为核心，组成一条完整的创新产业链条，即科技顶尖专家的积聚会带来科技成果化、创新型企业家培育会带来成果产业化、高层次创业人才引进会带来产业规模化。整个链条最终将呈现：科学成果化-成果产业化-产业规模化-规模资本化-资本科学化-科学成果化的无限循环上升模式。

改革开放以来，我国通过对内放权、对外让利，实现了工业基础由弱到强的显著发展。目前，我国经济已经从高速增长阶段转变为高质量发展阶段。工业的高质量发展是经济高质量发展的关键，特别是在全球新一轮科技革命、产业转型和产业分工格局重塑的新契机下，培育和扩大新产业新动力、改造和提升传统产业、加快产业转型升级、促进产业优质发展的任务尤为紧迫。根据新制度经济学理论，政府可以通过适当的产业政策刺激特定的经济活动或者调节不同产业间的资源配置从而达到产业发展、经济进步的目标。其中，人才是经济社会发展的第一资源，是产业发展的强力支撑，人才战略在产业激励政策中处于基础地位，是地方产业发展的先决条件。为了充分发挥市场对人才资源配置的基础作用，突出企业在吸引人才、提高资源配置和利用效率方面的主导地位，南京于2015年底开始实施“创业南京”英才计划。经过几年发展，南京人才战略实施效果如何，它在产业激励中发挥何等作用，是值得探讨的话题。本文将围绕该话题，深入探析人才战略在产业激励中的价值与作用。

人才战略是产业激励政策的强力支撑

学术界对产业政策的定义可分狭义和广义两类。狭义观点认为，产业政策是刺激特定经济活动和促进结构变化的政策，具有特定的产业导向。如，是否针对某一（类）产业，不同产业实施的政策力度是否不同。广义观点认为，产业政策一方面包括政府针对不同产业间资源配置和基础设施建设的有关政策，另一方面也包括政府在调整“产业内部结构”方面的政策。整体而言，基于政府与市场关系的广义的产业政策定义更为我国学者接受。

政府实施产业政策通过各类政策工具来实现，主要的政策工具包括财政、金融、土地、公共服务和人才等五种具体形式。

1、财政政策工具。财政政策工具主要指政府为实现政策目标而使用的财政资金与税收政策总和，主要包括财政收入（主要为税收）、财政支出、国债以及政府投资。税收可以通过调整税率和增减税种来合理配置生产资源，从而优化产业结构。政府的投资能力以及投资方向将对社会经济结构和经济发展起重要作用。

2、金融政策工具。金融政策工具包括政府与金融机构合作、对企业融资支持、政府股权投资等方面。但与发达国家完善的金融体系相比，我国金融体系还不够完善，所以许多企业，特别是民营企业还面临较强的融资约束。[1]

3、土地政策工具。土地政策工具指政府为实现政策目标而对土地资源进行相关的配置。因为土地要素是不同产业的物质基础，它的配置结构及配置效率将对优化区域产业结构和经济发展发挥重要作用。由于土地资源稀缺性和总量有限性以及级差的原因，往往出现资源错配现象。因此，政府需要利用土地政策工具来解决土地市场的失灵，进而提高土地资源配置效率。

4、公共服务政策工具。公共服务政策工具强调政府为实现政策目标而建立系统高效的公共服务体系，比如基础交通、医疗卫生、文化教育、生态环境等。有效的公共服务政策有助于地区基础设施的改善和人力资本的增强，进而促进地区工业集聚。

5、人才政策工具。人才政策工具包括人才培养、引进、利用、发展等方面规定的一系列法规体系。人才资源与经济发展存在着紧密的联系，舒尔茨提出的人力资本理论认为，人的素质在现代经济增长和社会发展中起着决定性的作用。人们普遍认为，在经济增长中起重要作用的不是全部人力资本，而是处于“金字塔顶端”的高级人力资本，即人才资本。正如经济学家罗默所说，一个地区经济增长最重要的不是该地区的人口，而是该地区的人才。人才是支撑创新驱动战略和高质量发展的核心资源。

无论是财政、金融、土地还是公共服务政策工具，主要作用于物质生产要素范畴，然而人才作为一种非物质生产要素，是我国经济社会发展的第一资源，同时也是核心的创新资源，与其他生产要素相比，在实施新理念、培育新动力、拓展新产业方面具有不可替代的优势。恰当的人才政策工具在促进产业发展，培育新动能、优化产业结构方面发挥至关重要的作用。因此，人才战略在产业激励政策中处于基础地位，是产业激励政策的强力支撑。

人才战略对产业激励的作用机制分析

一般认为，国家或地区的人才来源主要有两种途径：一个是内部培育，另一个是外部引进。然而，无论是培育人才还是引進人才，关键在于留得住、用得好。人才战略是产业激励政策的强力支撑，合适的人才战略始终坚持引进外地人才与培养本地人才并重，从而实现地区人才资源的积累与集聚。人才资源将通过以下三种途径对区域产业的创新与发展发挥重要作用。

1、引进外部人才，优化人才结构。人才的内部培养是一个缓慢而持续的过程，效果较为温和，与之相反，人才的外部引进则更加迅速，效果也更加明显。政府通过制定适宜的人才战略，大力引进外部人才落地，可以优化本地人才结构。产业结构存在合理化和高级化，笔者认为人才结构也分为合理化和高级化，合理化指一个地区或一个国家的人才在性别、年龄、知识、技能、专业、素质等结构层面分布合理。如果把人才构成分类为代表普通劳动资源的人力资本和代表高级劳动资源的科技人才，那么人才结构高级化指的就是科技人才在总体劳动力资源中所占的比例逐渐提升。通过引进人才，扩大本地人才资源，实现人才结构合理化的同时推动其迈向高级化，从而带动地区高新技术产业发展，完成产业激励的政策目标。

2、人才集聚带动产业集聚，吸引与之配套的产业资源的重新分布，从而促进产业结构升级转型和区域发展格局的重塑。人才资源作为科技创新和技术进步的主体，是提高经济发展水平和产业竞争力的核心要素。目前，创新人才普遍倾向于向经济发达地区集聚，人才集聚不仅能更好地实现其自身价值，还能为集聚地带来集聚效应，产生知识溢出的效果，从而促进产业结构的优化集聚，促进区域经济的快速发展。同时产业集聚及结构的优化也为人才资源提供了更大的发展平台、更多的发展机会和更广阔的发展空间，进一步吸引更多的创新人才流入本地。

3、在人才集聚与产业集聚的共同影响下，“产-城-人”实现融合发展，“产-城-人”的融合发展又会产生虹吸效应，进一步吸引人才集聚、促进产业实现高质量发展。政府通过实施人才战略，带动人口集聚，尤其是人才的集聚，从而带来生产要素和消费需求，人口/人才的集聚是城市的活力系统，而产业的集聚是城市发展的动力系统。人才集聚与产业集聚交互影响，共同推动城市在建设规模、空间布局、基础设施等方面提高发展水平，而城市发展水平的提高又反过来吸引人才集聚和产业集聚。“产-城-人”的融合发展是一套持续循环又具有乘数效应的有机系统，地方政府可以通过人才战略构建这一健康的发展模式，吸引人才集聚，促进产业发展。

南京人才战略选择的重要性与必要性

1、重要性。党的十九大报告明确指出，“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源。”“人才红利”已经取代“人口红利”成为现今我国经济发展的新启示。从2017年初开始，全国各地爆发了一场以抢夺各类人才为目标的“人才大战”。为了能够招揽人才、留住人才，各地纷纷出台了很多力度较大的人才新政，从户籍、住房及生活补贴、收入和就业创业补贴等方面推出了各类优惠政策和计划。初期南京、武汉、西安、郑州、杭州、成都、重庆、青岛等众多新一线城市和二线城市纷纷展开人才争夺大战，后来北京、上海、深圳等一线城市也一反淡定态势，积极加入人才争夺战局……如今，全国从东到西、由南到北各省市的人才大战已由星星之火形成燎原之势。而南京早在2016年就开始布局“创业南京”英才计划，这一富有预见性的人才战略为南京“聚天下英才而用之”争取先机，使其在这场人才争夺战中拔得头筹。

人才战略具有知识溢出效应，产业激励政策具有空间溢出效应。人才战略的实施不只为本地带来经济项目和本地产业的发展，甚至会对区域的产业结构进行优化调整。通过人才战略带动产业结构优化升级，实现产业高质量发展，这对长三角城市群整体发展具有重大意义，也是推进长三角区域一体化国家战略的重大助力。放眼世界，现今新冠疫情加重逆全球化趋势，发达国家纷纷加快制造业回流步伐，全球产业链分工体系进一步收缩，我国长久以来建立的全球价值链生态或将被打乱。在紧要关口，我们更要完善国内产业结构，发展自主可控的国内价值链。南京的人才战略是站在发展长三角城市群高度的，而长三角城市群的产业布局与发展又是站在构建国内价值链高度的，因此具有不可估量的巨大意义。

2、必要性。合适的人才结构是实现产业结构优化升级的必要配置。为贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，南京2017年发布了《加快推进全市主导产业优化升级的意见》，将“高端化”“智能化”“绿色化”“集群化”作为今后发展方向，加快推动先进制造业和现代化服务业等主导产业的优化升级，全面构建“4+4+1”的南京主导产业体系。在“4+4+1”体系的构建中，产业是先导，科技是核心，载体是基础，人才是保障。为了加快构建“4+4+1”产业体系，更需要制定和完善人才战略，引导人才要素向主导产业集聚、流动，提升产业体系整体竞争力。

南京实施人才战略除了该战略在产业激励政策中具有重要地位，还因为南京的人才现状不足以支撑未来产业的快速发展，存在某些问题。比如南京人才数量虽多，但传统模式培养下的人才与创新创业时代所需求的人才在供给与需求上存在错配现象;南京每年高校毕业生虽然人数众多，但知名高校毕业生留宁人数很少;南京人才结构布局不完整，雖然人才绝对数量不少，但缺乏科技顶尖人才，尤其是与《中国制造2025》战略新兴产业紧密相关的核心科技人才。同时与上海、深圳这类科技发达的城市相比，南京十分缺乏能将科研成果直接转化的人才。因此，人才战略对于改善南京人才问题至关重要，基于南京的人才现状，南京市的引才政策已经由引进传统的“高精尖”人才完善为引进“高精尖缺”人才。

南京人才战略助力构建创新产业链条

“创业南京”英才计划于2015年底由南京市制定实施，该计划涵盖科技顶尖专家集聚计划、创新型企业家培育计划、高层次创业人才引进计划、青年大学生创业引领计划，以期构建从顶尖科学家到大学生“草根”创客等四个层次的人才开发梯队，目标用五年时间，集聚100名科技顶尖专家，培育200名创新型企业家，引进3000名高层次创业人才，引领20000名青年大学生创业。计划实施后，政策引导效果明显，其中科技顶尖专家集聚计划仅2017年就吸引3名诺奖得主和9名国内外院士落户。2016及2017两年时间，“创业南京”英才计划就汇聚了30余名科技顶尖专家，培育了100余名创新型企业家，引进了1000余名高层次创业人才，引领10000余名青年大学生创业。2018年，南京人均生产总值突破两万美元，位居全国城市前列，高新技术企业年增长70%以上，新增就业参保大学年增长60%以上，成立新型研发机构达200余家。在2018年国内外城市评价各项榜单中，南京上榜“全球最具活力城市前二十强”第11位，入选“外籍人才眼中最具潜力的中国城市”十强。2019年南京再次跻身先进制造城市十强，位列第9。南京已在创新人才、创新投入、创新产出等方面形成了较好基础。目前，“双一流”建设高校数量位列全国城市第3位，国家重点实验室位列GDP过万亿城市第3位，发明专利授权量位于GDP过万亿城市第5位，R&D研发经费投入强度位于GDP过万亿城市第6位。自实施“创业南京”英才计划以来，南京创新人才资源迅速扩张，新经济发展如火如荼，新旧动能加快转换特征愈加明显，南京又一次迎来创新发展征程的新拐点。

“创业南京”英才计划在政策设计之初就考虑了系统性、全局性及战略性。科技顶尖专家集聚计划旨在打造“人才高峰”，引进各类诺奖得主、国家院士、国家最高科学技术奖或相当层次国际科技奖项的科学家、国家“千人计划”顶尖人才、国家“万人计划”杰出人才等，伴随顶尖专家一起引进的还有顶尖团队、技术和项目。科技顶尖专家集聚计划将带来科技成果化。创新型企业家培育计划旨在培育一批既懂科技又懂市场的创新企业家，培育对象要求主营业务符合南京市鼓励支持的战略性新兴产业或现代服务业发展方向，通过培育创新型企业家，可以推动科技成果朝产业化方向发展，即带来成果产业化。高层次创业人才引进计划专门针对首次在南京创业的高层次人才，相较于前两个计划的“移栽大树”，该计划主要致力于“育苗造林”，对这类人才的培育和支持规模较大，高层次创业人才的引进可以推动产业规模化。青年大学生创业引领计划作为人才储备，可以扩大高质量劳动资源的队伍，为南京的创新发展注入年轻的活力和新鲜的血液。“创业南京”英才计划，从科学成果化到成果产业化再到产业规模化，可以组成一条完整的创新产业链条。与此同时，该创新链条还是良性循环模式，因为产业规模化的下一步必将带来资本的累积，即规模资本化，资本不断累积将继续反哺科技的发展，整个链条呈现出：科学成果化——成果产业化——产业规模化——规模资本化——资本科学化——科学成果化的无限循环上升模式。“创业南京”英才计划作为南京的主要人才战略，帮助南京将人才优势充分转化为自主创新优势，充分发挥人才在战略性新兴产业中的引擎作用，从深远发展的角度助力构建南京创新产业链条。

结论与展望

人才战略在激励地区产业发展中发挥着基础性和关键性作用，南京人才战略更在构造创新产业链上发挥引擎作用。为了更好地发挥人才战略在产业促进中的重要作用，今后政策实施过程中应当抓好以下几方面工作，保证人才政策根植本土、取得实效。

第一，全面构建人才优先发展环境。要加快构建完备的现代产业体系，紧紧围绕创新链和产业链来布局人才链，为各层次的优秀人才提供充足的发展机会，鼓励其在南京大胆创新、努力创业、勇敢创造、幸福创富。同时要继续优化创新创业的生态环境，在社会形成良好的创新氛围和舆论导向，让创新创业者们在全社会得到充分的尊重。

第二，切实解决人才发展后顾之忧。要把创新人才从“繁文末节”中解放出来，真正摆脱无穷无尽的报表和纷繁复杂的审批流程。对于人才的评价方式要结合实务，坚持一切从实际出发，真正克服“唯论文”“唯职称”“唯学历”评价人才。与此同时还要完善人才引进的配套政策措施，在实际落户、住房保障、子女教育、配偶就业、医疗健康等方面充分解决人才发展的后顾之忧。

第三，着力完善创新人才评价体系。要建立公平公正公开的人才评价机制，切实激发人才创新创业激情。在人才评价上，要建立健全多元化的分类评价体系，从更多方面评价及考核人才，促进人才的全面发展。同时在评价主体的设定上也可以更加多元化，建立人才自评、同行互评、专业点评以及市场和社会参评的多元评价方式，全方面了解人才的发展趋势和突出能力。

参考文献

[1]林毅夫，孙希芳，姜烨.经济发展中的最优金融结构理论初探[J].经济研究，2009（8）：45-49.

作者简介

江 燕 南京大学研究生，研究方向为产业经济学