城建项目工程拖欠账款难题解决对策研究

2020-12-23王继红运城市重点工程建设中心山西运城044000

安徽建筑 2020年5期

王继红（运城市重点工程建设中心，山西运城 044000）

1 引言

工程建设领域拖欠账款，由来已久，已成顽疾，扰乱建筑市场秩序，影响社会和谐稳定。党中央国务院高度重视，各级人民政府成立清欠专项治理工作组。要求建立长效机制，维护农民工利益，优化营商环境，减轻民营企业、中小企业负担。连续出台并开始实施《政府投资条例》、《优化营商环境条例》、《保障农民工工资支付条例》等法规政策。

但具体实践中，清欠工作往往不尽人意，全国各地市普遍存在“边清边欠”“清了又欠”的顽疾。如何破解这一难题，本文从某市住建局历年债务情况分析入手，提出长效解决举措。

2 历年城建项目债务情况分析

2010年和2013年国家审计署专项核查认定住建局债务分别为18979万元、14287万元；2014～2019年住建局自行梳理债务分别为37546.63万元、22351万元、16928万元、28644万元、33381万元、15469万元。

通过梳理，可以看出住建局历年债务呈现出“边清边欠”“清了又欠”的特点。究其原因，除了市本级财政资金紧张、项目预算安排存在缺口之外，更主要原因是项目普遍存在资料不齐全、手续不完备等不符合财政资金支付规定的情形。可以说城建项目“资金不到位、手续不健全”是导致存量债务不能及时清理、又新增工程拖欠账款的主要原因。

通过分析，可以确定工程拖欠账款清理工作应当同时开展两项工作。一方面着力解决存量债务，另一方面严格防范新增工程拖欠。满足两个基本要求，一是要求项目资金有保障，二是要求工程建设资料齐全、各项审批手续完备。实现工程项目欠款金额原则上“清零”的目的。

3 存量债务项目清欠路径

对于存量债务项目可分类解决，已完成审计或结算评审项目为第一类债务，建议列入下年度市本级财政预算，在6月份以前予以解决。已完工未审核项目为第二类债务，建议由住建局委托社会中介机构审核，并经市财政或审计认可。市财政按照审核报告认定金额，安排专项资金在年底前予以解决。已确定下马、但前期费用未审核项目为第三类债务，建议市财政委托评审中心评审，按照评审报告认定金额，安排专项资金在年底前予以解决。

4 新增工程拖欠账款发生环节、表现特点及其成因分析

从项目资金申请和拨付流程分析，住建局作为城建项目责任单位，对项目实际完成进度、竣工结算审核后，首先必须向市财政申请足额到位项目资金，然后才能拨付给工程总承包单位，再由总包单位拨付给分包单位（专业分包、劳务分包、材料设备供应商），最后由分包单位支付承包人员工资（主要为农民工工资）。工程拖欠账款主要发生在财政资金足额申请到位的上游环节和支付承包人员工资（主要为农民工工资）的下游环节，也有可能发生在其他环节。

总结城建项目工程拖欠账款的发生环节及其表现特点，可形象地概括为“拨付难”“结算难”“要账难”三难现象。“拨付难”是因为项目计划投资、实际完成投资、财政预算资金三者之间偏差较大，预算资金安排先天不足，追加投资没有落实资金来源。造成已经安排预算资金的项目，因为手续不完备，达不到工程款申请拨付条件，无法拨付。而手续完备的项目，因为没有安排预算资金或预算资金不足，无钱可供拨付。“结算难”是由于没有严格履行合同约定的工程款结算和支付相关条款，或政府投资项目约定以审计结果作为工程结算依据，造成工程款结算不及时。“要账难”形成原因是多方面的，一是建设项目资金不到位，不能严格履行合同，及时拨付。二是存在违法分包、挂靠，承包单位不守信用，恶意拖欠农民工工资或材料款。

5 新增工程拖欠账款解决措施

城建项目的投资、建设、维护主体分离，住建局作为发包人拖欠工程账款，实属无奈。以往清欠政策主要针对保障农民工工资的下游环节，近年来开始转向从上游投资源头管控，强化预算绩效评价。《政府投资条例》施行以后，更加注重项目决策、年度计划、预算资金安排与批复投资调整等环节。针对城建项目新增工程拖欠账款的发生环节、表现特点及其成因，提出下列解决措施。

5.1 规范城建项目投资建设管理，统筹安排使用财政预算资金

5.1.1 建立城建项目投资计划和年度财政预算衔接机制

在确定城建项目年度计划时，应当结合市本级中期财政规划，编制年度项目支出预算。坚持“关口前移”“量入为出”原则，在项目可研评审、初步设计和概算批复阶段，安排发改部门和财政评审共同把关，严控项目建设规模、核实项目投资。在统筹财政资金盘子时，按照“三上三下”预算编制程序，平衡项目预算资金计划。每年8月份在发改部门下发项目计划通知时，财政部门同步下达项目支出预算编制要求。项目单位根据项目建设规模和进度计划提出年度资金需求。发改与财政部门统筹项目和资金计划，二次下达报送通知。项目单位核实项目进度与投资计划，二次上报。发改与财政部门总体统筹平衡后，上报市政府决策，经人大会议批准项目计划和年度预算后下达给项目单位执行。

将城建项目年度计划按储备、新建、续建、扫尾分类，列入储备计划的项目可以进展到可研批复，甚至初设及概算批复。列入新建计划的项目要从储备项目库内选择，指已完成可研或初步设计及概算批复，开工准备工作充足、至少保证当年10月可以开工建设的项目。续建项目计划列入需要跨年度施工的项目。扫尾项目计划指项目现场已完工，等待验收、决算、审计、移交，需要结清尾款的项目。

在安排项目资金盘子时，首先保证续建项目资金充足，适当安排新建项目预算资金。可以安排500万元的储备项目专项资金，滚动使用。预留5000～8000万元预算资金，逐年解决需要结清尾款的已完工项目资金需求。

5.1.2 明确城建项目前期工作程序及要求

针对项目土地和房屋征收工期与投资难以把控的实际情况，项目单位应按照基本建设程序先完成立项批复，再按工程建设项目和土地房屋征收项目两个投资类别分别报批。工程建设项目相继完成工程可行性研究批复、初步设计及概算批复，施工图预算及财政评审。土地房屋征收项目按照“一地一价”政策和具体的征收方案确定土地和房屋征收费用。

5.1.3 加强城建项目建设实施过程管理

充分做好城建项目开工前各项准备工作,包括确定工程承包单位和中介咨询机构。场地平整、管线迁移、清理征地拆迁遗留垃圾，办理各项工程建设项目行政审批许可手续，落实建设资金。严格履行工程变更报批程序，未经批准，项目责任单位不得擅自对城建项目建设规模、建设内容作较大变更。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算时，项目责任单位提出工程变更方案和资金调整方案，按规定程序报原初步设计和概算审批部门核定。财政部门根据核定的项目资金变更结果进行预算调整或调剂。加强城建项目竣工验收、结算、决算、移交使用管理，及时进行竣工验收和竣工结算审核，按规定预留质保金后，支付其余工程款。

5.2 调整城建项目工程结算及审核方式，推行施工过程结算

5.2.1 调整工程结算方式，推行施工过程结算

城建项目施工合同工期一年（含一年）以上时，应当实行施工过程结算。招标文件和施工合同明确约定施工过程结算周期。结算周期按月或分段划分，分段可再划分结算周期，结算周期最长不超过3个月。施工过程结算资料包括施工合同、补充协议、招投标文件、中标通知书、施工图纸、施工方案以及经确认的工程变更、现场签证、工程索赔、材料和设备价格确认单等。施工过程结算文件经发承包双方签字确认，作为竣工结算文件的组成部分。竣工结算由全过程造价咨询机构负责审核，经发承包双方共同确认。

5.2.2 调整结算审核方式，治理“以审代结”问题

对已完工项目和在建项目合同约定以审计结果作为结算依据的，原合同双方可签订补充协议，调整结算审核方式。新建项目签订合同时，不得强制或变相强制要求以审计结果作为结算依据。施工合同工期在一年以上（含一年）的项目可委托全过程造价咨询机构，进行施工过程结算审核和竣工结算审核相结合的审核方式。施工合同工期在一年以下的项目只进行竣工结算审核，可委托社会审计机构或造价咨询机构进行审核。