取消施工图审查制度的利与弊探析

周婧亭 （安徽省建筑科学研究设计院，安徽 合肥 230031）

1 概述

2019年3月，国务院颁布了《关于全面开展工程建设项目审批制度改革意见》，指出：“加快探索取消施工图审查（或缩小审查范围）、实施告知承诺制和设计人员终身负责制等方面，尽快形成可复制、可推广的经验。”从这里也可以看出，施工图审查制度的取消将成为大势所趋，但该项操作会对整个建设工程质量和责任划分将产生极大影响。

2 施工图审查制度的发展

2.1 施工图审查制度的由来

从20世纪末开始，在工程建设过程中出现了很多由于勘察设计问题而导致的重大安全质量问题，尤其是1999年四川綦江彩虹桥坍塌造成40多人死亡重大事故的经验教训，进而引发了全国上下对建设工程质量的担忧，相关主管部门对如何有效控制工程质量进行了认真的思考和分析。我国相关部门人员针对此事进行了广泛而深入的调研，目的是为了全面了解我国当时勘察设计质量存在的问题和基本情况。同时我国也开始借鉴西方发达国家有关做法和成熟经验，结合国内实际情况，对之前的监管模式进行有效创新。2000年元月和9月，国务院分别颁布实施了《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）和《建设工程勘察设计管理条例》（国务院令第293号），通过行政立法手段，建立了施工图设计文件审查制度。施工图审查制度的建立，从根本上改变了长期以来政府对涉及社会公众利益与安全的工程设计质量监督缺位的状态。施工图审查制度对保障勘察设计质量、推动勘察设计行业健康发展发挥了重要作用。

2.2 施工图审查工作发展历程

2017年10月7日，国务院颁布了《国务院关于修改部分行政法规的决定》（国务院令第687号），将《建设工程勘察设计管理条例》、《建设工程质量管理条例》部分条款予以修改，进一步明确规定了房屋建筑工程和市政基础设施工程施工图设计文件审查工作不再是政府行为，也不再属于政府职能，而是由施工图设计文件审查机构进行审查，而政府行使其监督和审批的职能。到了2018年5月，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号），文中提出“推行以政府购买服务方式开展施工图设计文件审查”。自2000年我国建立施工图设计文件审查制度以来，总体上在保障施工图设计文件的质量上取得了较好成效，发挥了积极作用。但施工图审查制度在执行的过程中，仍存在一些不足和局限性。2019年3月国务院办公厅下发《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》国办发〔2019〕11号文，此文件的下发为施工图审查制度的取消奠定了基础。此后深圳、山西、陕西渭南全面取消了施工图审查环节，青岛、南京部分取消施工图审查工作，浙江、广东、山东简化图审流程。但在之后的工作之中，是否取消施工图审查制度的争论依旧没有停止。

3 施工图审查工作的作用和存在的问题

3.1 施工图审查工作的作用

施工图审查工作是提升勘察设计质量、保障安全的重要手段。设计文件是项目建设过程中的依据，设计文件中存在问题和不足，在项目工程实施后难以得到纠正和弥补，施工图设计文件质量的高低直接影响项目建成后的工程质量和投资效益。目前在设计行业中，建设单位为赶工期而压缩勘察设计时间的情况普遍存在，同时由于建设单位在项目建设前期准备工作不够到位，导致在项目建设过程中不断发生设计变更等非正常现象。在市场经济条件下，长期以来勘察设计市场混乱，低价中标等政策，导致勘察设计企业人才流失严重，从业人员的素质参差不齐，建设单位要求设计人员单位违反国家法律法规、降低地方政策标准进行勘察设计的现象屡见不鲜。而施工图审查工作的开展能有效遏制这种情况的发生，审图单位作为最后一道防线，在图纸交付建设之前指出设计文件中存在的问题和不足，可以将施工风险降到最低，最大限度的避免安全隐患和质量事故的出现，“事前把关和预防”强于“事后检查和补救”。

3.2 施工图审查过程中存在的问题

从目前全国施工图审查工作运行的情况来看，市场化力度较弱、政府主导作用强的地区施工图审查工作发挥的效用相对较强，而反之市场化力度强、政府主导作用弱的地区发挥的效能相对较差。个别地区将施工图审查工作完全市场化，而市场又处于不规范的状态，施工图审查企业以营利为目的，为了取得任务来源，出现低价竞争、竞相压价的情况，造成勘察设计文件审查过程流于形式，审查质量低劣，对施工图审查工作的权威性和严肃性产生了极大的损害。近年来，国家规范、地方标准频繁修订，新规范不断颁布实施，对审图人员的技术水平有了更高的要求，不同审图人员对规范理解不同、着重点不同，审查意见书的内容也会有所不同，有时甚至会出现错审、漏审的现象，既增加了项目报建审批时间，又未能把好最后一道关，给建设单位造成困扰。

4 取消施工图审查工作的利与弊

4.1 取消施工图审查工作的好处

4.1.1 精简了审批环节，提高了设计灵活度

近年来，国家都在大力推进“简政放权”的政策方针，为的就是让那些已经不能满足行业发展需求的政策、制度不要成为行业发展的畔脚石，这样的政策导向在建筑行业领域就体现在大力推行“告知承诺审批制”。而取消施工图审查制度，既减轻了职能部门的责任，又有效加强了事后监察问责机制，同时对于开发商来说，缩短了项目审批流程，减少其花费的时间成本，缓解资金回流的压力。对设计单位来说，审查单位为了设计原则问题与设计院互相扯皮的事情并不少见，设计在一定程度上是比较灵活的，只要不超越规范、不涉及安全很多时候可以这样，也可以那样做，有一些强势的审图单位会要求设计必须按照他们的习惯去修改，而取消审图环节，无疑可以提高设计的灵活性。

4.1.2 提升设计行业集中度，净化设计市场

取消施工图审查工作，实行设计人员终身责任制，由设计人员承担全部设计责任，使得设计人员在心理上更加重视设计，在一定程度上转变设计人员存在的侥幸心理，现阶段，我国设计市场混乱，尤其是在挂证市场的影响之下，很多小型设计院尽管具备设计资质，但工作人员并不满足从业要求，设计院设计出来的施工图并不满足工程质量要求，进而导致相关工作的开展存在很多安全隐患。在设计风险提升的同时，拥有完善的施工图内审制度、对于质量把关比较严格的设计院就会脱颖而出，占有更多的市场份额。随着施工图审查工作的取消，相关部门对挂证行为的打击，挂证人员将不敢随便将自己的证挂到设计单位，因为要承担更多的设计责任，挂证风险激增，而那些仅仅靠低价来冲击市场，内部质量把关比较弱的设计院就会逐步退出或者被整合，对工程设计质量的提升和设计人员责任心的提高都起到一定的促进作用，同时设计市场也将得到进一步净化。

4.2 取消施工图审查工作的弊端

4.2.1 取消施工图审查工作，设计质量无法得到保障

众所周知，在项目建设过程中，设计单位、施工单位、监理单位以及审图单位，只有审图这一环节相对较为独立、权威，一定意义上代表政府职能，项目实际运行过程中，不少开发商会因为赶工期或节约成本对设计单位提出一些无理要求，在当前市场环境影响下，不少设计单位无法坚持自己立场，通常最有效的拒绝办法，即是以“图审无法通过”或直接将不满足规范要求的图纸交由审图单位审查后，再予以修正。取消施工图审查工作之后，把设计院的设计成果直接从设计院提交到建设单位手中，设计质量双重保障也就不复存在，在没有加强设计人员“权利”保障前提下，这无异于拿掉了设计人员身上的“挡箭牌”，让设计单位不得不直面建设单位的一些不合理要求，以目前的行业市场环境，对处于“弱势”地位的设计单位，无疑令其“生存”环境更加艰难，同时现在设计院普遍任务重、设计周期短，很多施工图的三校两审都未能规规矩矩的走完一遍，而贸然取消施工图审查环节，必定使得施工图的设计质量更加难以保障。

4.2.2 取消施工图审查工作，强化“设计人员终身责任制”，导致设计师流出设计行业

施工图审查制度在取消后，按目前相关文件的解读，将进一步强化落实“设计人员终身负责制”，但迄今为止，“设计人员终身责任制”本身涵义仍十分笼统而模糊，没有任何法律依据作为支撑。设计作为工程建设项目的龙头，牵一发而动全身，设计质量的优劣，必然牵涉工程质量安全和工程建设全行业企业。而设计单位的“权、利”，与其“终身责任”严重失调，无法匹配，取消施工图审查制度，让设计师独自承担责任，引起很多注册建筑师、注册结构师的恐慌，造成很多设计人员都不敢签字，不愿意担任项目负责人和专业负责人，并快速流出设计行业。

5 结论

综上所述，从现阶段发展角度来说，冒然取消施工图审查制度必定会带来工程设计质量的下滑。施工图审查机构作为开展技术咨询、审查和仲裁的独立第三方技术机构，介于建设单位、设计单位和政府部门之间的，为提高勘察设计质量、平衡公众利益、把关公共安全，发挥了至关重要的作用。如若施工图审查制度必须取消，建议分步进行，试点先行，不搞一刀切，按照建设工程的行业或专业、规模、性质或建设区域等要素，逐步缩减审查范围，同时通过立法彻底解决设计人员或单位的权利责任问题，建立相应的配套保障制度，如设计责任保险制度等，完善设计人员终身负责制。只有这样才能达到以“设计人员终身负责制”代替取消施工图审查制度的目的。