基于政策文本量化分析的河南省智慧城市建设主体研究

杨凯瑞，蔡龙珠，侯 薇

（1.河南财经政法大学公共管理学院，河南 郑州 450046；2.郑州大学马克思主义学院，河南 郑州 450052）

1 引言

智慧城市建设是实现城市可持续发展、提升城市管理和公共服务、增强城市综合竞争力等方面的关键部署，研究其政策整体情况与发展脉络对于推进我国新型智慧城市落地实践与健康发展具有重要意义［1］。自2008年IBM提出“智慧城市”这一概念后，众多国家和地区纷纷踏入智慧城市建设的行列，中国也积极选取智慧城市建设试点城市。2012年至今先后开展了三批次国家智慧城市试点工作，河南省共有11个城市入选国家智慧城市试点名单，为了强化智慧城市建设顶层设计，推进智慧城市建设健康持久发展，河南省政府及相关政府部门从顶层设计和具体操作方面制定了大量政策文件以支持智慧城市的发展。

智慧城市建设的主体包含了不同的层级、不同领域的部门，需要各个单位进行协同推进。本研究基于河南省政府部门于2009—2019年颁布的124份支持智慧城市建设发展的政策文本，对政策制定主体结构进行研究，深入了解各主体在智慧城市建设过程的时间和空间分布情况，厘清不同时期的工作进程以及所属层级，以勾画出整个河南省智慧城市建设的主体体系结构，客观展现河南省智慧城市建设的力量之源。

2 研究方法与样本选择

2.1 研究方法

本文主要采取政策文本分析法以定量方式对河南省智慧城市建设政策文本展开研究，从整体上分析、解释该领域政策的社会治理背景［2］。首先，针对每个研究样本摘取发文部门，再对它们进行细致梳理，逐层进行归纳合并，初步获得建设主体体系架构；然后，在此基础上着重探究建设主体的空间分布和时间分布，以期客观展现出河南省智慧城市建设的力量之源。

本文针对政策发布主体进行归类，提取政策区分要素，设计了“河南省智慧城市建设政策文本结构化编码和分类体系”（见表1）。根据表1，由2位编码人员逐一对政策文本进行信息抽取并独立编码、标注和分类，再统一校对，以确保本研究的可信度。接着对发布政策的主体进行数据统计和量化分析，从而为日后河南省智慧城市建设政策出台提供系统的参考和借鉴。

表1 河南省智慧城市建设政策文本结构化编码和分类体系

2.2 样本选择

在政策样本遴选过程中，本研究遵循“区域性”“公开性”“相关性”和“唯一性”四个原则［3］。“区域性”是指选取政策文本的发布主体是河南省级层面的政府部门，包括省人大、省委、省政府以及省直部门；“公开性”是指选取的政策文本必须以公开发行或出版的方式对外公布，没有公开或无法查阅的政策文件不属于本文的研究范围；“相关性”是指政策中未标注“智慧城市”，但是政策文本内容与智慧城市建设相关，仍属于本文研究范围；“唯一性”是指对获取的政策文本内容进行查重处理，对重复的样本或内容予以删除。

本文以河南省级层面的智慧城市建设政策文本为研究对象，在样本政策选取上遵循以下步骤：首先，采取门户网站查询、网络搜索等方式，对河南省级部门的政府官方网站进行查询，收集公开的河南省支持智慧城市建设政策，时间限定为2008—2019年，共收集141份政策文本。考虑到政策收集过程中可能存在的遗漏，利用政策之间的传承与引用关系进一步回溯检索，并为保证主题的相关性和准确性，对所搜集到的政策文本进行略读和筛选，剔除政策解读、重复出现的政策文本以及类型为函、复函、批复等的政策文本［4］，得到124份政策样本，并运用前文所述“河南省智慧城市建设政策文本结构化编码和分类体系”，对所得样本进行信息抽取［5］。

3 河南省智慧城市建设主体基本架构

近年来，随着智慧城市建设进程的加快，大多数政府部门都将智慧城市的建设列为工作内容之一，智慧城市建设体系逐步形成。

根据样本区间（2009—2019年）涉及河南省级层面政府部门和各地市政府参与发文单位进行统计。

①按照研究设计，将发文单位定为单独发文单位或联合发文中的牵头发文单位。发文单位的层级划分为四个层次，分别为：

第一层次：中共河南省委、河南省人民代表大会常务委员会、河南省人民政府；

第二层次：中共河南省委省政府设立的专项工作委员会或专项活动领导（指导）小组（如河南省信息化和信息安全工作领导小组办公室）；

第三层次：中共河南省委办公厅、河南省人民政府办公厅；

第四层次：河南省发改委、河南省教育厅、河南省工业和信息化厅、河南省民政厅、河南省人社厅、河南省住建厅、河南省交通运输厅、河南省商务厅、河南省旅游局、河南省卫生健康委员会（原河南省卫生和计划生育委员会）。

②由表2可知，截至2019年12月，共有16个河南省级层面政府部门和各地市政府参与发布了124个河南省智慧城市建设相关的政策文本。其中，河南省人民政府办公厅发文总数最多，共有58个；河南省人民政府制定政策文本数量次之，总共48个；单独发文数量最多的是河南省人民政府办公厅，发文量为56个，占比45.16%；联合牵头发文数量最多的是中共河南省委；非牵头联合发文数量最多的是河南省人民政府。由此可以看出，河南省人民政府高度重视河南省智慧城市建设，而其他部门则需要加强对河南省智慧城市建设的政策支持力度。

表2 河南省智慧城市相关政策的发文主体情况统计

4 河南省智慧城市建设政策的空间分布

智慧城市建设的主体分布范围广泛，合作关系复杂交错。哪些层次、领域的主体参与了智慧城市建设当中？主体所属的层次和领域是否影响智慧城市建设的参与程度？这些主体在治理当中的协作关系如何？本节综合运用SPSS和Ucinet6等统计软件工具，从空间维度揭示智慧城市建设主体间的力量分布和相互之间的关系。

4.1 建设主体的层次分布

表3为样本发文单位层级的统计结果。

①河南省的智慧城市建设，最早由河南省人大常委提出，然后各个层级的部门和单位跟进，特别是第三层次的单位在较短时间内响应，形成了自上而下的智慧城市建设体系，这也与我国的公共管理体系和实际情况相符合。

②关于智慧城市建设相关政策的法定效力，第四层次单位发文数量仅占14.81%；而第一层次和第三层次的单位和部门，即河南省人民政府、中共河南省委、河南省政府办公厅、中共河南省委办公厅等部门共出台114个相关政策，占比84.45%，他们是河南省智慧城市建设政策出台的主力军。

③与其他层次的单位和部门相比，河南省委省政府的专项工作委员会和专项活动领导（指导）小组（即第二层次的主体）对智慧城市的建设参与程度非常低，参与时间较晚。由于各个委员会和领导小组一般具有专门职能，工作内容针对性强，对日常的智慧城市建设关注较少。

表3 各个层次的智慧城市建设主体发文数量统计

4.2 建设主体的领域分布

河南省将智慧城市的建设主体按照所属领域进行划分，可归纳为以下六个领域：经济金融、农林民政、科教文卫体、交通发展、综合事务、工业与信息化发展。具体归属情况见表4。

由表4可知，就发文数量的绝对值而言，发文最多的领域为综合事务（107个），最少的领域为交通发展（1个）和科教文卫体（2个）。就发文数量的相对值（MD1）而言，最高的领域为综合事务（MD1=17.83），科教文卫体（MD1=1）和交通发展（MD1=1）的相对发文数量仍为最少。

4.3 建设主体的层次和领域与发文数量的相关关系

为了厘清建设主体的层次和领域对发文数量是否有影响，本研究使用了SPSS统计软件，将层次和领域作为自变量，将发文数量作为因变量，进行相关系数分析。分析结果见表5。

表5是层次和领域对发文数量的影响情况分析结果，当合计值大于1时，表示自变量对因变量影响较大，当合计值小于1时，表示自变量对因变量影响不显著。方差的百分数表示自变量对因变量的主成分贡献度。所以由表5可知，建设主体的层次对发文数量影响较大，主要贡献成分占78.618%，而建设主体的领域对发文数量影响不大。

表6是层次对发文数量的影响和领域对发文数量的影响单独分析结果。由表6可知，在0.05的显著水平上，层次对发文数量的单因素方差分析显著性值0.038<0.05，说明层次对发文数量存在相关关系，即层次对发文数量有影响；而领域对发文数量的单因素方差分析显著性值0.624>0.05，说明领域与发文数量不存在相关关系，即领域对发文数量没有影响。这一结果与主成分分析结果保持一致。

4.4 多主体协作建设的智慧城市

智慧城市建设工作往往涉及多个方面，各个主体协作治理的情况并不少见。依据表2可知，124个河南省智慧城市建设相关政策中，有114个政策是由各个治理主体单独制定出台，14个政策是由两个及以上的治理主体联合发布，其联合发文的主体数量统计情况见图1。

由图1可知，联合发文的治理主体当中，以2个主体共同发文为主，发文数量达12个，占联合发文总数的86%；其次为3个主体和4个主体的联合发文数量（1个，各占7%）。同一个河南省智慧城市建设联合发文主体数量最多达4个，说明河南省智慧城市建设相关问题涉及领域的宽度以及多元主体合作的协调性仍然有待加强。在此基础上，运用Ucinet6社会网络分析软件，对联合发文主体之间的社会网络关系进行了挖掘（见图2）。图2中，蓝色结点代表了每个治理主体，结点越大，则该主体与其他主体合作次数越多；带箭头的连线表示协作建设智慧城市中不同主体间的合作关系及主导方向。由图2可得出治理主体之间的点度中心度、网络密度和合作紧密程度结果。

表4 智慧城市建设主体领域分布情况

表5 建设主体层次和领域共同发文数量影响解释的总方差

表6 建设主体层次和领域分别与发文数量的相关关系

图1 联合发文主体数量与发文数量统计

图2 河南省智慧城市建设主体的协作建设关系

4.4.1点度中心度（DegreeCentrality）。社会网络分析通过不同主体之间的“关系”体现各个主体的“权力”——如果一个主体与很多其他主体有直接关联，那么该主体就居于中心地位，从而拥有较大的权力［6］。社会网络关系图中，点的度数中心度为与该点有直接关系的点的数目越大即点度中心度越大，其中心地位越重要，在社会网络中的权力越大。在图2中，点度中心度直观地表现为点的大小，这说明在对智慧城市的合作建设中，河南省人民政府办公厅和河南省发改委在建设网络中居于中心地位，以他们为核心的辐射型网络十分明显，具有更强的合作影响力。

4.4.2网络密度（Density）。社会网络分析中，密度是治理主体之间的总体联系情况的概括性描述，以测量出合作网络中主体之间的关联强度。如果协作治理社会网络中结点主体间的联系越多，网络密度越大，那么该主体受到整个联系网络和其他结点主体的约束越大，整体的趋同性越大，集体行动的倾向更明显。协作治理网络的密度平均值为0.08，说明平均一对主体之间产生过小于1次的协作治理行动，整体网络密度较低。

4.4.3合作紧密程度。总体来看，各个主体在智慧城市的协作建设中合作次数较少，合作范围较窄，且其合作关系中部门领域划分现象明显，呈现出“小规模”合作特征，如游离在外侧的经济金融领域的河南省旅游局、住建厅、人社厅以及工业与信息化发展领域的河南省工业和信息化厅等。同时，无论是整体社会网络还是其中的小规模合作网络，其合作关系都是非闭合的网络，证明各个主体间的合作关系还不十分充分，这可能与其工作范围和内容有关系。

这一结果在河南省智慧城市建设实践中得到了印证。城市发展和建设是一项系统的工程，由新一代信息技术兴起而催生的智慧城市更是较之以往的城市形态更加复杂，所以在建设的过程中需要高标准高水准来进行统筹规划，并且有计划地统筹推进。因此，河南省人民政府办公厅、河南省发改委等部门高频率、多合作地积极参与智慧城市建设政策的制定出台中，这是由智慧城市建设的现实需求决定的。

5 河南省智慧城市建设政策的时间分布

对于河南省智慧城市的建设，在时间维度上是一个循序渐进的过程。在不同的时间段都有哪些单位参与了智慧城市建设政策的出台？不同的单位和部门在智慧城市建设政策出台方面的表现又是如何？本节则从宏观数量到中观层次和领域分布，再到微观个体发布数量，分析各个建设主体的时间分布。

5.1 建设主体总量的年度分布

图3是河南省智慧城市建设政策年度发文数量与发文单位数量的统计。由图3可知，发文数量与发文单位数量趋势基本保持一致，二者在总体数量上具有明显的阶段性特征。2011年后，发文单位数量明显呈增长趋势，2016年和2017年最多，达到8个，2016年发文数量也达到了最高值28个，在2017年以后二者呈回落趋势。

图3 2008—2019年参与出台河南省智慧城市建设政策的单位数量与年度发文数量

根据政策创新和扩散理论，创新扩散的过程类似“S”形曲线：在传播初期，采用者很少，扩散进展缓慢（相当于本研究中的2011年及以前）；当采用者人数达到居民数量的10%～25%时（相当于参与治理主体数量占国家层面政策主体的数量比例），扩散进度突然加快，曲线急速上升并保持增长态势（相当于2012—2017年）；在接近饱和时，扩散进展则会减缓（相当于2017年以后）［7］。从政策创新和扩散影响因素的角度来看，学习、公众需求和压力等都是政策创新和扩散的推动力［8］。政策主体为了满足公众需求，及时解决相关的智慧城市建设问题，积极参与智慧城市建设当中。为了降低成本、提高效率，政策主体学习和效仿其他部门，特别是同领域部门的创新经验，因此，相同领域的多个部门都参与了治理当中（如旅游局、住建厅、商务厅等）。同时，来自中共河南省委和河南省人民政府的要求和压力会加快智慧城市建设政策的贯彻落实，推动政策创新扩散。

5.2 各个层次建设主体的年度产生数量分布

进一步地，不同层次的治理主体在样本区间的政策发布数量分布情况见表7和图4。由表7和图5可得如下三个结果。

①各个层次发文数量存在阶段式特征。2014年以后各个层次发文数量明显增多。第二、三层次主体发文最多的年份为2016年，第四层次主体发文最多的年份为2016年和2017年，从时间序列上印证了河南省智慧城市建设自上而下的落实过程。第一层次的主体虽然发文数量很少，但其对河南省智慧城市建设的关注时间段与其他层次基本保持一致。

②每个年度发文数量离散程度（SDY）在2015—2019年达到高峰，并在2016年达到最大值（SDY=9.13），这主要是由于在此期间第三、四层次主体众多，且在智慧城市建设上集中发力，而第一层次主体虽对智慧城市建设工作给予较多关注，但在主体数量上较少，因而在发文总数上拉开了距离。

③从发文总量和年平均发文数量（MDh）来看，第一层次到第三层次数量逐渐增多，第四层次数量减少，第三层次主体在各个年度的发文数量都明显高于其他层次的主体。负责具体执行的单位和部门制定多个相关政策，这与公共事务管理的实际逻辑基本相符。而第三层次主体发文数量的离散程度（SDh）也最大，说明该层次主体的智慧城市建设行为不是一个持续关注的过程，他们对智慧城市建设的工作随外部环境的变化呈现出治理强度的大小变化。

5.3 各个领域建设主体的年度生产数量分布

表8为各个领域治理主体在不同年份出台的智慧城市建设相关政策数量。由表8可知，①与各个层次发文数量时间分布类似，各个领域发文数量也呈现阶段式特征，2015年起各领域发文数量明显增多，综合事务领域发布的舆情治理相关政策最多（15个）；特别是2016年和2018年，该领域每年大概有20个相关政策出台，为各领域、各年份发文数量之最。②在各领域每个年度的平均发文数量（MDy1）差异不大的年份，年度发文数量越多，发文数量的标准差（SDy1）越大，说明领域内各个主体出台的政策数量差异很大。③在样本区间的年平均发文数量（MDa）相近的领域，其领域发文数量标准差（SDa）也较为相近，说明这些领域各个年份出台的政策数量波动不大。

表7 2008年-2019年各个层次主体出台政策的数量与权重

图4 不同层次治理主体出台治理政策数量的折线图

表8 2008—2019年各个领域主体出台政策的数量

5.4 主要治理主体的年度政策生产数量分布

本研究对河南省智慧城市建设相关政策发文的16个主体进行了年度政策发布情况分析（含单独发文数量、牵头联合发文数量和非牵头联合发文数量）。其分布情况见表9。

表9 2008—2019年智慧城市建设主体发文时间与频率分布

①单个年份发文频率。单个年份发文频率排名前三位的单位是河南省人民政府办公厅（2016年，19个）、河南省人民政府（2016年，15个）和河南省发改委（2016年，2个）。

②发文年数。在样本区间的12年中，发文年数最多的是河南省人民政府，有10个年份发布了智慧城市建设政策；发文年数最少的是河南省人大常委会、河南省教育厅、河南省民政厅、河南省交通运输厅和河南省信息化和信息安全工作领导小组办公室，他们只在其中的1个年份参与了舆情治理当中。

③发文时间。最早开始发文的治理主体为河南省商务厅（2008年，1个），其次为河南省人民政府（2009年，4个）；最晚开始发文的治理主体为河南省人社厅，自2018年起才开始参与到智慧城市的建设当中。

④MDi与SDi。总体上，各个主体的年平均发文数量（MDi）和样本区间的发文离散程度（SDi）与发文总量排序情况基本保持一致。年平均出台政策数量最多的三个主体是河南省政府办公厅（MDi=7.60）、河南省人民政府（MDi=4.90）和河南省委（MDi=2.00）。虽然河南省住建厅发文起步晚、发文年数少，但其年平均出台政策数量（MDi=1.5）并不少。平均出台政策数量最少的是中共河南省委办公厅（MDi=1.00）、河南省人大常委会（MDi=1.00）、河南省教育厅（MDi=1.00）、河南省工业和信息化厅（MDi=1.00）、河南省民政厅（MDi=1.00）、河南省人社厅（MDi=1.00）、河南省交通运输厅（MDi=1.00）、河南省商务厅（MDi=1.00）、河南省旅游局（MDi=1.00）和河南省信息化和信息安全工作领导小组办公室（MDi=1.00）。发文离散程度较大的两个主体为河南省人民政府办公厅（SDi=6.43）和河南省人民政府（SDi=3.90），二者均是在某些年份特别重视和强调对智慧城市的建设，发文数量超过15，而在其他年份发文较少；河南省住建厅在各发文年份中表现出对智慧城市建设的持续关注，发文数量较为平均，SDi值低于其他主体；其中有部分SDi值为0.00，这主要是因为部分部门仅发布一份关于智慧城市建设的政策。

⑤SDy2。各个年份发文数量离散程度差异较大，SDy2值在2014—2016年达到高峰，最大值在2016年（SDy2=4.03）。结合各个主体发文数量可知，在2014—2016年，不同主体对于智慧城市建设的重视程度差异很大，有的部门在此期间发文较多，而有的部门则表现平淡。这也从侧面体现出，越来越多的部门开始着力于建设智慧城市，呈现出普遍关注、重点治理的现象。

6 研究结论及政策建议

6.1 研究结论

文章通过对建设主体的提取、归纳和总结，结合河南省政府管理的实际情况，在明确机构划分标准的基础上，构建了河南省智慧城市建设体系的基本框架，勾画出从河南省人大常委、中共河南省委、河南省人民政府，到河南信息化和信息安全工作领导小组办公室，再到中共河南省委办公厅、河南省人民政府办公厅层面的建设体系。

以宏观的总体情况、纵观的层次领域以及微观的建设主体为切入点，探讨河南省智慧城市建设主体的时空分布规律，主要有以下研究成果。

①共有16个河南省级层面政府部门和各地政府参与发布了124个河南省智慧城市建设相关的政策文本，其中河南省人民政府办公厅发文总数最多，联合牵头发文数量最多的是中共河南省委；非牵头联合发文数量最多的是河南省人民政府。由此可见，第一层次的单位对智慧城市建设相当重视。

②就智慧城市建设主体的空间分布而言，第一层次的发文数量占比只有4.03%，而第二层次和第三层次的单位和部门，即河南省信息化和信息安全工作领导小组办公室和河南省人民政府办公厅、中共河南省委办公厅共出台99个相关政策，占比79.84%，他们是河南省智慧城市建设政策出台的主力军；治理主体的层次与发文数量存在相关关系，层次越低，发文数量越多，领域对发文数量没有显著影响。在多主体协作治理中，2个主体共同发文的情况最为普遍，也存在由4个主体共同发布相关政策的情况；河南省人民政府办公厅和河南省发改委在合作治理社会网络中合作影响力最强，但整体网络密度较低（平均一对主体之间的协作治理行动次数为0.08），各个主体间的合作并不紧密。

③就智慧城市建设主体的时间分布而言，参与治理的主体数量在2015年之后明显增多，在2016—2019年间基本保持稳定，并于2016年达到最大值（7个）。不论是各个层次的主体在同一年份的表现，还是同一层次的主体在不同年份的表现，差异都很大，说明各个治理主体对于智慧城市建设的认知和行动是一个循序渐进的过程，并随内外环境变化呈现出治理强度的大小变化。相似地，不同领域在同一年份的表现差异也很大，但同一领域在不同年份政策出台数量相对稳定，并呈现阶段式数量特征。

④主要治理主体在各个年份发文数量离散程度差异很大，从侧面体现出越来越多的部门开始着力于智慧城市的建设，呈现出普遍关注、重点治理的现象。单个年份发文频率最高的治理主体为河南省人民政府办公厅和河南省人民政府，他们年平均发文数量也最多。发文年数最多的为河南省人民政府，即参与治理时间最长；发文最早的为河南省人大常委会和河南省商务厅，其次为河南省人民政府，这表明智慧城市建设的兴起是以自上而下的形式出现的。

6.2 对策建议

通过对2008—2019年河南省现行智慧城市建设政策文本的全面梳理和分析，明晰建设主体的架构，得出了智慧城市建设主体空间和时间的分布，据此对未来河南省智慧城市建设政策的制定和发展提出如下建议。

①激发各部门参与智慧城市建设的积极性。智慧城市建设是一个多领域、多专业、多主体参与的系统，只有通过各方共同的努力才能实现智慧城市建设的最佳效益。而河南省智慧城市建设参与主体数量在2017年达到最大值后，呈现出下降趋势，因此，政府应调动各部门参与智慧城市建设的积极性，鼓励多部门参与智慧城市建设，尽早实现最佳效益。

②增强府际间合作的协调性。只有协作型的府际合作关系才能实现部门责任和部门利益的均衡统一，能够促使政府部门自愿做必须做的事［9］。而河南省智慧城市建设主体存在出台政策不及时、府际间合作性差等现象，因此，政府部门应向协作型府际关系转变，提升政府工作效率，促进智慧城市更好更快发展。

③重视政策发布时间的连续性。传统城市建设经验告诉我们，智慧城市的顶层设计达到什么高度，城市的智慧水平才能达到什么高度，顶层设计在智慧城市建设中占据十分重要的地位［10］。而河南省智慧城市建设主体虽然涵盖范围较广，但出台政策数量有限，多个部门在十年时间里仅出台一个相关政策，不能给予某个领域信息化建设长期指导，因此，政府部门应注重政策出台的连续性，以保证各领域智慧化建设得到有效指引。