“十三五”施工图审查制度发展历程与思考建议

房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查（以下简称“施工图审查”）制度，是依据《建设工程质量管理条例》和《建设工程勘察设计管理条例》设立的一项质量安全监管制度。施工图审查制度在我国实施近20年来，消除了大量存在于工程设计中的安全隐患，避免了大量工程安全事故的发生，基本杜绝了因设计原因导致的房屋倒塌事故。施工图审查制度在避免违反强制性标准、保障勘察设计质量、保障公众安全、规范勘察设计市场秩序、提升勘察设计水平以及为政府部门决策提供依据等方面发挥了重要作用。随着国家工程审批制度的不断改革和完善，施工图审查制度也在不断进行改革优化，特别是“十三五”期间，政府管理部门对施工图审查工作提出了一系列改革措施，以保障营商环境和工程建设项目审批制度改革顺利推进。

“十三五”施工图审查改革发展情况

2016年以来，在优化营商环境的大背景下，对施工图审查制度提出了更高的要求。为保证工程审批制度改革顺利推进，对施工图审查制度提出了一系列改革措施。

实施主体变更,明确审查性质

2017年《国务院关于修改部分行政法规的决定》（国务院令第687号）对“两个管理条例”部分条款予以修改：“施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门、国务院其他有关部门制定”“施工图设计文件未经审查批准的，不得使用”“施工图设计文件审查机构应当对房屋建筑工程、市政基础设施工程施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查”，进一步明确了施工图审查的性质为“政府监管”及“行政审批”职能，施工图审查的主体明确为“施工图设计文件审查机构”，施工图审查的内容为“涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容”。

2019年,《国务院转发住建部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见》（国办函92号）要求，进一步强化工程建设质量的四个关键责任主体责任，即建设单位首要责任、施工单位主体责任、使用安全主体责任和政府质量监管责任。其中，施工图审查是政府落实对勘察设计文件的质量安全监管职能的重要抓手。

精简审批环节,试行政府购买

2018年5月14日，国务院办公厅发布了《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发[2018]33号）。通知提出，在北京市、天津市、上海市、重庆市、沈阳市、大连市、南京市、厦门市、武汉市、广州市、深圳市、成都市、贵阳市、渭南市、延安市和浙江省16个省市开展工程建设项目审批制度改革试点，统一审批流程，精简审批环节，推行联合测绘、联合审图、联合验收等。主要改革内容包括“将消防设计审核、人防设计审查等技术审查并入施工图设计文件审查，相关部门不再进行技术审查”，进一步精简审批环节；“推行以政府购买服务方式开展施工图设计文件审查”，强化施工图审查的政府监管行为和职能。

开展联合审查,缩短审查周期

2019年3月16日，国务院办公厅发布了《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发[2019]11号），要求“试点地区要进一步精简审批环节，在加快探索取消施工图审查（或缩小审查范围）、实行告知承诺制和设计人员终身负责制等方面，尽快形成可复制可推广的经验”。“实行联合审查和联合竣工验收，将消防、人防、技防等技术性审查并入施工图设计文件审查，相关部门不再进行技术审查。”

2019年4月23日修订的《中华人民共和国消防法》第十一条强调“国务院住房和城乡建设主管部门规定的特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送住房和城乡建设主管部门审查，住房和城乡建设主管部门依法对审查的结果负责。”消防设计审查工作合并入施工图设计文件审查，施工图设计文件审查又进一步具有了行政许可性质。

2020年1月1日实行的《优化营商环境条例》（国务院令第722号）第四十二条要求,“设区的市级以上地方人民政府应当按照国家有关规定，优化工程建设项目（不包括特殊工程和交通、水利、能源等领域的重大工程）审批流程，推行并联审批、多图联审、联合竣工验收等方式，简化审批手续，提高审批效能”，进一步明确要在施工图审查工作上推行“多图联审”。

推行数字化审图

2020年7月，住房和城乡建设部等13部门联合印发《关于推动智能建造与建筑工业化协同发展的指导意见》（建市[2020]60号），提出“要以数字化、智能化升级为动力，创新突破核心关键技术，加大智能建造在工程建设各环节应用，形成涵盖科研、设计、生产加工、施工装配、运营等全产业链融和一体的智能建造产业体系。”“随着数字化进程的推进，信息技术服务工程、工程反哺信息技术的产业发展新格局将逐渐形成，行业生产力将得到解放、创造力将被持续释放、数据资源的巨大价值也将得到深入挖掘”。

目前，全国已有20个省市实行数字化审图，基本实现了施工图设计文件在线申报、在线审查、在线监督和在线出具审查合格书，部分省市还实现了在线合同签订、质量检查、统计分析、电子交付、电子存档、项目查询、项目备案、与“四库一平台”信息对接等功能。有些省市还探索建立了新的BIM施工图数字化审图系统，实现审查自动化和“互联网+监管”的施工图审查管理。

发展人工智能审图

2020年下半年，在推行数字化审图的基础上，根据《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发[2019]11号）、《国务院办公厅转发住房城乡建设部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知》（国办函[2019]92号）要求，又开始在北京、深圳等城市试点逐步引入人工智能相关技术，研发人工智能审图系统，形成可靠的人工智能审图能力，进一步提升审查效率，提高勘察设计质量，推动勘察设计行业的数字化转型和高质量发展。

目前施工图审查存在的问题

施工图审查行业在多图联审、缩减审查范围、缩短审查周期等方面进行了多项改革，有效保障了营商环境和工程审批制度改革的顺利推进，但仍存在一些问题，需要进一步解决。目前,施工图审查存在的问题主要表现在以下几个方面。

施工图审查在法律层面存在一定的冲突

施工图审查工作历经近20年的发展，已形成了以《消防法》《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》《优化营商环境条例》为基石，以《房屋建筑和市政基础设施施工图设计文件审查管理办法》为实施依据的一套相对完整的法律制度框架，但在实际执行过程中，尤其是在工程审批制度改革过程中，部分规范性文件与现行相关的法律法规存在一定的冲突，施工图审查工作的定位和性质不明晰，导致指导地方开展工作的依据有些混乱，各地施工图审查工作开展有些无所适从。

勘察设计质量安全形势依然非常严峻

施工图审查制度实施以来，尽管勘察设计项目在初审时违反强制性标准数量有所降低，但勘察设计质量安全形势依然非常严峻，勘察设计项目初次审查通过率依然持续保持在较低水平。近年来,勘察设计行业市场化竞争的恶化，进一步削弱了勘察设计单位在面对建设单位不合理要求情况下的谈判能力，合理周期和费用更加难以保障，而诚信体系建设在体系基础建设、信息和数据的储备等方面，远远不足以保障诚信体系发挥真正的作用。工程保险制度建设尚不完备，勘察设计单位技术和质量管理水平的下降，设计者自身能力不足，以及造成设计质量安全损失后设计者的损失赔偿能力欠缺，都需要施工图审查制度来提供最低限度的质量保障。

部分省市改革尺度过大，与现有法律法规相悖

2019年，国办发11号文要求在试点省市试点探索取消施工图审查或缩减审查范围，部分非试点省市在无法律授权的情况下，直接突破国家相关法律法规规定，取消施工图审查；非国办文件规定的试点地区，以缩小审查范围为由，直接取消一定面积范围内工程项目的施工图审查。这些地区的改革直接违背了国务院两条例规定的“施工图设计文件未经审查批准的，不得使用”相关要求，遗留重大安全隐患。

联合审查落实尚未完全到位

部分省市在联合审查推行过程中，仍然面临各种困难和问题。相关行政审批部门不认可联合审查意见要求，对相关内容进行二次审查；相关主管部门以停止有关业务为由，拒绝图审机构相应审查资格认定等，使联合审查尚难以完全实现或顺利开展。

审查属地化造成人才队伍不平衡、不充分

部分边远地区施工图审查人才匮乏、编制受限，审查专家专职化和审图机构社会化难以推进，难以完全发挥施工图审查对工程勘察设计质量保障的作用；发达地区汇集了大量行业优势资源却得不到充分发挥,造成各地审查质量良莠不齐，甚至部分省区内部各市因差异性较大，难以普推相应改革措施。

数字化审图尚未真正实现

目前，大部分省、区、市已建成数字化审图系统，但能够真正完全实现数字化审图的地区并不多。究其原因，主要包括以下几个方面：一是勘察设计单位没有真正实现数字化交付；二是系统留痕不真实；三是系统与政府工程建设项目审批系统前后无法衔接，难以形成互推共享；四是数字信息不全，对相关决策支撑不足。此外，还有少数地区因经费紧张，难以开展数字化审图平台建设。

审查机制改革的系统性和协同性尚需强化

施工图审查机制属于工程审批制度的重要一环，与施工许可、工程验收有着密切的联系。取消施工图审查或缩小施工图审查范围，实行事中事后抽查，对于建设工程施工后出现的违法违规和违反信用承诺的行为，改正成本较大，行政监管难度高，无法避免抽查的片面性和未被抽中项目的勘察设计质量安全隐患。此外，部分省市主管部门事中事后监管机制尚不健全，急需完善相关监管及考评机制。

完善施工图审查的建议

工程建设项目的安全涉及国家安全和人民生命财产安全，应在习近平总书记坚持底线思维和国家安全观的论述指导下，逐步建立起事前有工程设计文件审查、事中有现场监督、事后有竣工验收，运营有保险和信用体系兜底的完整的工程建设项目质量安全保障体系和风险防范体系。既不能以保障质量安全为借口阻挠改革推进，也不能以改革为名牺牲质量安全保障，要不断完善和优化施工图审查制度，为做好营商环境改革和工程审批制度改革提供坚实的保障。

完善施工图审查监管方式

以坚持底线思维和问题导向的原则，以把控地基基础和主体结构安全、消防安全、人防防护、生态环境、生命财产安全底线为目标，尽快精简审查范围，统一审查标准，避免过度审查，推进以“聚焦安全、保证底线”为目标的设计文件安全监管体系建设。同时，建议简化审查程序，采取分类管理或节点审查的方式出具审查通过文件，依次颁发土方、基础、地下或地上节点工程的施工许可，大幅度提前或加快项目开工和建设时间。

完善审查机构考评机制

结合多审合一改革、政府购买服务和数字化审图等要求，进一步完善审查合同履行情况、受益主体满意度、服务目标实现度等指标，对审查机构的基本条件、审查行为、审查质量及行业贡献等进行综合考核和评价。建立严格的施工图审查政府购买服务信用体系，建立由购买主体、服务对象及行业协会的评价机制，评价结果向社会公布，并作为后续年度编制政府购买服务预算和选择承接主体的重要依据。

继续探索审批制度改革模式

建议继续探索工程建设项目行政审批制度改革的新模式，如将工程建设项目行政审批（立项、规划、验收等）的技术部分，通过政府购买方式委托专业的技术机构，开展有关行政许可事项的规划评审、设计审查、技术咨询、消防验收等服务。建立建设工程“前策划、后评估”制度，对重点、大型或复杂项目探索全审批周期的技术协调、指导、咨询及跟踪服务，实现全流程、全覆盖服务。同时，还可对设计文件的功能性、经济性、合理性等提出专业化意见和优化设计建议，为行政审批部门及项目建设方提供更多的增值服务。

打造大数据应用体系

一是大数据技术应用。建议采用大数据技术，构建数字化审图大数据系统，进行维度建模，实现全过程、全信息、全维度的数据分析，助力构建施工图审查的“互联网+”新型监管模式以及勘察设计、审查机构的诚信体系，实现真正意义上的数字化监管。

二是审图系统信息共享。在数字化审图系统搭建时，必须按照统一的数据标准进行建设，满足后续进行数据可插拔时对接。系统需具备对外集成能力，实现数字化审图系统与各级监管平台、工程建设项目审批系统等平台的信息共享共用，最大程度地提升数字化审图数据的应用价值。

发展人工智能审图

在传统的施工图审查过程中，存在很多诸如“数个数、查尺寸”的工作，这部分工作技术含量低、耗时多，直接影响审查效率。利用人工智能、BIM和大数据等技术，将影响地基基础和主体结构安全、消防安全和工程建设强制性标准的规律性问题，通过算法智能判断图纸是否符合规范，用计算机智能化识别更加快速、准确地查找图纸问题，提高审图精度和审图效率,让审查人员将精力放在技术含量更高的审查工作上，以减少审查成本、提升审查质量。

坚持工程设计文件审查为公共利益与公众安全的制度初心，结合时代所需与地区特色不断优化、解决制度弊病，突出技术服务体制与机制优势，在勘察设计行业转型发展的关键历史阶段，形成定位与责任明确、程序规范、客观独立、尺度统一、最大限度弱化与行政审批耦合关系的勘察设计质量保障体系，是贯彻落实党的十九届四中全会精神、推动国家工程建设领域治理体系和治理能力现代化建设、坚持不断完善制度、依法治国的重要举措，同时也是工程建设领域一项长期而艰巨的系统任务。它的不断推进和完成，将为持续优化营商环境打下更为坚实的基础、构筑更多的提升空间、创造更有利的机会。