论公共地役权与国家公园改革的制度性契合——以美国保护地役权为镜鉴

宫子媛 叶 婧

（辽宁大学 辽宁沈阳 110136）

问题的提出：我国国家公园改革中面临的难题

基于土地权属复杂、人地矛盾突出的当下国情（约一半的国家公园试点区，有至少1/3的土地不属于国家所有），目前试点中面临“一刀切”的保护措施低效且生态补偿与保护绩效脱钩，大规模的生态移民和集体土地收购成本过高，跨省统一管理缺少操作手段等显著困难。例如：普达措国家公园体制试点区在特许经营用地上就面临着土地权属纠纷多、土地确权压力大、社区补偿不到位等问题。[1]

随着试点的开展，原住民在自己的土地上仅靠生态补偿难以与国家形成利益共同体，国家公园的发展始终存在“人、地”约束。对原住民而言，建设国家公园意味着部分或完全的生计与生活转变，对此，我国各类自然保护地侧重区域范围内的监管和运行，忽视保护地与社区的共享发展，缺乏利益共享机制，加之权和钱的难点（管理权难以统财政资金匮乏），较为明显的“过度公园化”，保护地与社区协调发展的矛盾依然突出。

部分试点区虽对集体土地实现了统一管理，但在细化保护需求和管控对策上缺乏针对性的措施：针对现行传统造血式生态补偿机制单一的区域性补偿标准和形式，需更多考虑如何使供役地权利人在合理利用土地获得经济利益的同时，达到需役地所期待的生态效益。此外，针对以公共地役权帮助确定具体的公共利益保护需求，明确供役地权利人可以继续享有的权利，建立精细化的补偿机制并测度补偿标准的研究也不尽完备。

公共地役权的域外考察——美国法上的保护地役权制度

美国《统一保护地役权法案》第1（1）条规定保护地役权是“权力拥有者在法律的规定下，对不动产设置约束条件或者义务的一种非占领性利益”。[2]20世纪初，美国行政机关通过大量购买或征收私人土地以实现对土地的保护与管理，这实际使大部分原住民丧失居所，而征收、购买以及管理所产生的高昂费用也使行政机关负担了巨大的财政压力。[3]因此，在20世纪三四十年代，美国初次在国家公园中构建保护地役权制度，既解决了政府财政支出问题，又提高了政府的公信力，获得了民众的支持。国会目睹保护地役权制度的可行性，因而，于1981年正式颁立《统一保护地役权法案》，该法从不同层面和角度对环境保护地役权进行了详细的规定，极大地促进了保护地役权的应用与发展。[4]

在美国保护地役权制度中，地役权持有者大多为各州政府，受益人则为全州公民。[5]供役权人将土地所有权“让渡”给政府或有关组织，并接受一定期限内，甚至永久不得开发或不得容许他人开发土地的限制，并以此后的税收减免或一定数额的补偿为弥补；而政府或相关组织是受托人，在取得地役权后有义务为土地所有权者牟利，同时也有权对该土地的开发状况进行监督。[6]保护地役权制度设立的程序包括“对拟设定保护地役权土地的审查”“反复磋商并合理估价后签订合同”“签订后的监督机制”三方面，笔者通过绘图形式表现该程序机制（如图1）。实践证明，美国实施保护地役权制度对保护自然资源和生态环境成效显著，但各国法律传统及环保政策存在差异，我们在借鉴的同时也要结合我国国情进行一番批判改造和消化吸收。

图1

公共地役权制度与国家公园改革的契合性分析

国家公园改革的制度需求

公益性作为国家公园的根本性制度价值，其实现理想是既能够保护生态环境, 又可以将生态利益公平分配给全体公民。但《总体方案》中对国家公园公益性与实现方式的深刻认识却还十分欠缺：国家公园公共利益缺乏立法保障确认，遭矫揉曲解之侵害；公益分配失衡抑制参与模式创新；基于层次定位的公益功能开发滞后。而公益性不彰的主要根源便在于私权利保障不足而导致公共利益的落空。

因此，国家公园的公益实现一方面不仅需要公权力维度下完善的监管制度, 更需要相应的激励机制使地方放弃反公益的发展方式又可获得补偿；另一方面仰赖私权利维度下个人权利的保障救济。公共地役权制度借由权利主体与义务主体间的契约，对管护义务进行重新定分，并把行政机关的给付报偿义务、土地权利人的生态保护义务巧妙结合，将其“物化”于供役地之上，并最终成为该块土地的“一种品格”，使其具有物权之效力，助力各方主体权利义务的公示化，以及稳定的资源保护关系的建立。[7]

公共地役权制度的理念及优势

公共地役权概念厘清

公共地役权（public easement），是指为了公共利益(即公益事业、公产利益或公众便利等)使私的不动产所有权人或使用权人容忍某种不利益或负担的权利。近代以来，随着社会公共利益被逐渐重视，私有权不再被绝对保护，民事立法目标不仅只着眼于绝对保障私主体，而更注重对社会利益的保障，因此，公共地权制度因其维护资源物权、不动产公共利益的特殊社会功能而被重新启用。[8]

公共地役权主体包括供役地权利人和需役地权利人。供役地权利人，即提供具备生态价值土地的所有权人或使用权人；需役地权利人，即为公共利益使用供役地权利人土地的人或组织，一般指行政机关或公益性组织。公共地役权的客体指的是能够实现公共利益的土地及其上的附属物。公共地役权的内容主要表现为限制与补偿，即通过限制供役地权利人使用土地以实现公共利益，并给予其一定补偿的权利义务关系。[9]

国家公园中的公共地役权

如果美国保护地役权完全是一种私权，而大陆法系的公共地役权被完全纳入行政法体系，那么我国拟建立的公共地役权则应是融合两大法系优点、兼有公共利益和双方主体一定程度协商自由的复合性权利，如此，既能达到和征用、征收一致的效果（当然还是要与之衔接），又不对现有法律制度体系造成较大的冲击。

从权利的从属性角度看，公共地役权本质上仍属物权范畴，设立地役权后，土地所有权不发生改变，除基于公共地役权让渡的部分使用权使用受限外，原土地所有权人仍可享有该土地上的剩余权利。[10]公共地役权从属于土地，不得与土地所有权分离转让，具有较强的稳定性。其次，人地关系未发生改变，原住民通过行使所有权来实施土地保护工作，且细化保护对象与补偿对象的识别，限制措施与补偿标准也较为明确。对执行主体来说，公共地役权通常只能为政府或环保公益组织所行使，具有较强的公益性。此外，从成本上来看，公共地役权制度的总体成本较低，但后期监管机制的监管成本较高。[11]

公共地役权制度的制度优势

综合美国经验和实例，公共地役权可以在两种情况下发挥其特有优势：一是在不改变土地所有权性质的前提下，为维持必须依赖人地共生的保护对象提供最优的保护管理决策。二是在资金约束下和土地所有权人无出让意愿的被动情况下提供双方妥协的方案，以限制部分权利的方式实现保护与发展的平衡；前者是指征地成本过高，用公共地役权可以节约保护成本，后者是指土地所有权人不愿出售全部产权，用公共地役权的方式可以限制其部分权利。

公共地役权制度实现了在实际意义上国有土地的控制地位，体现了更高的智慧。首先，在经济方面，公共地役权制度可以降低财政成本，提高土地利用率。不同于赎买或租赁等高成本手段，其秉承物权物尽其用的基本原则，一方面行政机关可根据需要灵活调整土地使用权的限制条件，盘活农民利用土地的积极性，而另一方面农民也可从事未加禁止的活动，以获取土地的剩余价值。其次，公共地役权作为一种合意向下的土地流转模式，强制性较弱，可良好避免双方当事人之间的激烈冲突，更有利于维护社会稳定。

公共地役权制度的体系性引入，推动相关自然保护地的科学管控，利于改善现状，服务地方建设，有效地推进国家公园统一管理目标的实现。基于共享性、发展性视角，虽然各自然保护地面临的自然和人文社会境况各不相同，但针对较普遍存在的集体土地面积比例高、管理难度大的问题，也需要有意识地把原住民和当地社区纳入国家公园建设的系统性规划，考虑当地人、社会公益组织的参与，国家公园亦应以行动主体的身份参与地方社会发展。