开放大学内部控制现状与改进研究

温州城市大学 浙江省能源集团有限公司

引言

自2019年1月1日起，全国各级各类行政事业单位开始试行财政部最新颁布的新《政府会计制度》。新《政府会计制度》的有效的实施，依赖于健全有效的内部控制体系作为强有力的依托。开放大学作为行政事业单位，是内部控制的重要参与者，具有开放性、多样性、共享性和创新性等特点，其内部控制建设应当以新《行政事业单位内部控制规范》为指引，建立健全符合自身特点和需求的内部控制体系框架。

一、构建开放大学内控体系意义

自20世纪70年代，英国首创开放大学制度以来，开放大学日益成为全球各国高等教育改革一大新的发展方向。根据我国教育部对我国开放大学的教学和发展定位：依托信息化技术，针对全体社会成员进行学历与非学历继续教育，构建覆盖全国城市和乡村的立体办学网络，以人为本的服务全民学习和终身学习，以满足社会不同群体的继续教育和终身学习需求。

当前，全国各地的原广播电视大学，正在陆续向开放大学模式转型，承担广大社会人群的学历和非学历的教育需求。推进和完善开放大学的内部控制建设，是开放大学深化内部管理水平，提高服务能力，核心竞争力的内在发展要求。因此，基于开放大学的办学特色和发展轨迹，立足于开放大学内在需求，建立健全符合开放大学的内控制度，探索构建有效的内部控制运行机制，及时防范和杜绝廉政风险和财务风险，提升单位管理水平，推进单位财务整体规范化，同时实现开放大学资源整合。

二、开放大学内控体系构建现状

开放大学内控体系构建对规范开放大学的教学活动管理和经济活动管理发挥着重要的作用，有利于预防财务风险和廉政风险，强化对内部权力运行的制约和管控。近年来，随着国家对高等院校内控体系构建的高度重视，开放大学内控体系构建初步取得了显著的突破和进展，但是在更深远的发展层面上，仍有待各方面的共同改进和完善。

（一）内控意识尚且薄弱

开放大学的内控意识由开放大学领导层的内控意识，和开放大学行政人员的内控意识共同构成。从领导层角度而言，领导层的自身价值理念，对本单位组织机构设置的理解、管理经验运用以及其对开放大学内部控制认识等方面，都将对开放大学的内控构建产生不同程度的影响。由于我国开放大学内部体系构建普遍开始起步较晚，内控的概念对于领导层而言相对陌生，导致整体对内部控制的认识理解尚浅。从行政人员角度而言，由于自身的专业限制，致使日常工作运行中对内部控制意识稍显薄弱。部分开放大学上下整体内控意识仍有待提升，内部控制工作的开展未在整体上受到重视。

（二）内控岗位设置不合理

开放大学的日常经营管理工作主要包括预算编制、政府采购、会计核算、财务管理、资产管理和合同管理等内容在内，每项业务都涉及多个归口管理部门，权责不一，事权不对，容易造成内控的形同虚设。部分开放大学存在内部相关岗位设置不合理、不合规的情况，没有切实落实“不相容岗位相分离”的原则，并未从实质上做到事前决策、事中执行和事后监督三阶段的显著分离。同时，对于日常经营管理业务的相关部门、相关岗位和相关工作人员，未能落实审计等内控措施，岗位的设置缺乏优化流程，内控构建仅仅流于表面。

（三）内控制度和流程缺失

部分开放大学经济活动内部控制与流程虽然已经建立，但却未结合本校的实际情况进行填报与修订，照搬照抄其他开放大学的制度与流程，或者直接按照行政事业单位制定的业务标准进行报送。其中，一些开放大学在经济活动制度上有不成文的但是合规的管理行为，却未将合规的管理行为做到显性化、成文化、制度化。

（四）内部监督体系不健全

在机构部门设置层面，部分开放大学未单独设立内部审计部门，日常的内部审计工作由党委的纪检或监察部门工作人员来归口落实，在方式和流程上，仍缺乏审计工作的专业性。部分开放大学虽然成立了内部审计部门，但内部审计工作的运行和推进仍面临制约性因素，难以真正实现内部审计的制度化和常态化，难以发挥实质性的内控作用。由于内部控制相关专业人才的缺乏，开放大学内部控制工作的牵头部门存在争议，一些机构设置较为完善的开放大学，由内部审计部门或纪检监察部门负责牵头，一些机构设置尚待完善的开放大学，由财务部门负责牵头。因此，各部门对于开放大学单位内部控制工作的主体责任意识仍有待加强。

三、改进开放大学内控体系构建的措施

（一）培养全员内控意识

图1

提升单位领导层和行政人员的内控意识和主体责任意识，全员参与，完善内控长效机制建设。从领导层面而言，加大内控构建工作的宣传推广，开展内控监督与评价工作，把内控构建作为重点工作任务，在制度构建、流程规范、人员配备和物力保障上给予全方位的支持；从行政员工层面而言，提升风险意识和防控意识，了解并指导内部控制建设的重要性和意义所在。同时，强化内部控制考评机制，切实履行对所属单位内部控制监督职责，将落实情况纳入部门考核，激励并约束学校各个层面推行内部控制建设。

（二）设置专门内控部门和岗位

在开放大学领导层面，成立由开放大学主要校领导担任组长的内控建设工作领导小组，全面领导内控制度的建立健全和内控工作的落地。开放大学各相关职能部门的负责人担任内控建设工作领导小组组员，对所在部门的内控构建承担具体职责。成立内控工作领导小组办公室，作为领导小组的日常办事机构，主要负责建立健全开放大学各项内部管理制度，履行风险评估职责，系统全面剖析各项日常经营管理活动，甄别潜在的风险点，选择最优风险应对策略和解决方案。同时，由开放大学的纪检监察部门或内部审计部门牵头，就开放大学内控的构建过程与落地情况开展内部监督检查和综合评价，对开放大学内控的各个维度作出评估，定期出具内控工作评估结果报告，供参考和整改。

（三）全面梳理内控制度和流程

开放大学应从内控构建的理论框架分析开始，遵循内控构建的流程要领，全方位梳理日常各类经济活动的工作流，系统分析各业务关键环节风险，制定风险应对策略。参照新《行政事业单位内部控制规范》和《政府会计制度》的相关内容条款，构建日常各项业务的流程图，自上而下明确各部门和各岗位的责权，形成完整的业务逻辑闭环，以达到内控的最优化，完善开放大学的内部管理制度。以某地级市开放大学的预算分解下达流程图为例（见图1）。

（四）健全内部监督机制

健全内部监督机构是内控建设的内在必然要求。这需要开放大学明确内部监督职权，建立起内部监督体系和框架。通过内部监督相应配套的系统监督工作的开展，对日常经营管理活动进行整体的分析和评估，发挥监督检查职能作用。同时，将风险识别、风险控制、内部监督以及问责机制相结合，促进内部控制规范有效执行。

结语

只有深刻认识到开放大学内部控制规范化建设的重要性，并结合开放大学的办学性质和办学特点，认清当前内控存在的问题和不足，从内控意识、内控制组织、内控制度、内控监督这四大方面入手，构建起权责明确的内控体系，才能提高开放大学管理水平和资产利用效率，降低风险，有效提高教学管理水平，保证教学工作有序进行。开放大学内部控制标准化体系的建设离不开全体员工的共同努力，必须加强内部控制的宣传和培训，推动内部控制标准化的实施，共同促进开放大学的健康发展。