浙江生态坡地村镇建设探析及对广东的启示

吴家龙　苏梦园　苏少青　邓婷

摘 要：如何从稀缺的土地资源中拓展更大的发展空间是广东面临的重要课题。本文以浙江省生态“坡地村镇”建设试点工作为研究对象，从低丘缓坡开发利用的理念和政策创新的角度出发，系统总结和梳理试点的主要做法和成效，阐释浙江省生态“坡地村镇”对广东省的启示意义，并结合广东省实际和需求提出相关建议，以期为广东省的土地综合整治和乡村振兴提供参考。

关键词：坡地村镇;低丘缓坡;广东;启示;建议

中图分类号：[S-9] 文献标识码：A DOI：10.19754/j.nyyjs.20201130048

浙江省经济总量居全国第4位，其陆域面积仅占全国的1.1%，而山地和丘陵面积共占其总面积的74.6%，耕地总量和人均耕地少，且长期面临着发展空间不足和耕地保护“左右为难”的困境。然而，浙江省拥有的可开发利用低丘缓坡资源逾26万hm2，其中可开发为建设用地的超过13万hm2[1]。如能有效利用和开发低丘缓坡开展建设活动，不仅能从源头上避免建设活动占用坡底平原优质耕地，减缓耕地占补平衡压力，优化村镇土地利用的空间格局，改善人居生态环境，还能拓展建设用地的空间补给，保障村镇的产业发展，最终实现“保护耕地、保护生态、保障发展”的多赢。因此，充分利用和开发低丘缓坡资源成为了浙江省破解发展用地和保护耕地资源难题的一个重要突破口。基于此，浙江省在总结国家级低丘缓坡综合开发利用“台地产业”建设用地试点经验基础上，于2014年开展了生态“坡地村镇”建设用地试点工作，就推进农旅产业融合发展进行了初步探索，初显成效。2018年，浙江省生态“坡地村镇”建设用地试点工作被《农民日报》评为“2017年中國三农创新十大榜样”之一，被浙江省政府评为2018年度“改革创新项目”。

广东省是我国改革开放的前沿阵地，经济总量居全国首位，常住人口1.15亿，发展空间需求大，耕地保护压力大，人地矛盾日益突出。2019年珠三角核心区生产总值占全省的80.9%以上，城乡发展极不均衡。因此，如何促进城乡发展融合、实现山区高质量发展一直是广东面临的一个难点和痛点问题。广东地处亚热带地区，山、水、林、田、湖、海生态要素齐全，具有独特的自然景观，山区丘陵地区自然遗产价值突出，是重要的农产品生产基地，又拥有丰富的文旅资源，因此开展乡村旅游产业的潜力巨大。基于此，本研究以浙江省生态“坡地村镇”试点工作为研究对象，在总结浙江省生态“坡地村镇”试点主要做法成效的基础上，结合广东省实际提出相关建议，以期为广东省的生态型土地整治和乡村振兴发展提供参考。

1 生态“坡地建设”的内涵和主要做法

1.1 内涵

生态“坡地村镇”是指发源于浙江省，以“两山”理念为原则，以乡村振兴为目标，按照打造集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间的总体要求，立足区域土地资源禀赋和优势，通过调整城乡土地利用布局、结构和方式，以保护耕地和生态环境为前提，将满足一定条件的坡地（非耕地）开发为城镇、村庄和休闲度假等绿色产业用地，建设成为“山下有田，山中有居，山上有林”的生态型村镇和绿色产业园[2]，以促进生态经济发展和高质量发展的一种土地整治新模式。

1.2 合理规划布局

浙江省生态“坡地村镇”试点工作秉持“保护中开发，开发中保护”等理念，采取“点状布局、垂直开发、点状供地”的方式，按照依山顺势、错落有致、间距适宜的原则和要求对建筑物进行统一规划布局，最终实现“房在林中，园在山中”和“山、水、林、田、镇融为一体”的美好画卷。为确保试点工作的质量和效率，浙江省制订了试点工作方案和“三个一”行动计划，对试点开展的原则、目标、措施、规划设计等方面进行了全面和详细部署。

1.3 量体裁衣定类型

2015—2018年，浙江省共申报试点项目379个、建设用地1600hm2，共核准实施了154个、建设用地约640hm2。包括农旅类、绿色产业类、养生养老类、村庄类、城镇类等类型，其中以农旅类项目为主[1]，试点鼓励和支持地方实事求是，因地制宜，根据自身资源特点，采取“一地一策”方针，开发不同业态和形态的试点项目，杜绝项目同质化。

1.4 创新政策驱动

为确保试点项目的顺利进行，浙江省经过前期探索，将土地利用总体规划与城乡、林地、水土保持、环境保护等相关规划充分衔接，创新性地探索、实现了试点项目建设用地空间和布局的“多规合一”;为最大限度地保护项目区原有的生态环境，试点项目将项目区建设用地按照建筑落地面积进行等量开发，将未纳入建设用地开发的部分作为生态保留用地，避免占用林地，最大限度地保护周边生态;为有效解决试点项目的用地难题，对实施点状布局单体开发的项目按建设地块单独供地，对整体开发的项目按建设地块整体组合供地;为维护试点项目的各方利益，按照“建设与转用挂钩”的原则，依法依规办理农用地转用、土地征收或土地流转的相关手续;针对建设用地发证问题，对单个地块供地的以单个地块为宗地进行确权登记发证，对各地块组合供地的以各地块为宗地进行确权登记，并按照地块的不同规划用途或产权管理的需要，核发多宗地一本证书或单宗地一本证书。

1.5 多部门协同联动

为实现“共抓落实，协同联动”效果，达到试点工作高质高效的目标，试点项目创新探索建立了由政府负责、部门协同、公众参与、社会监督的工作机制。经省政府同意，由省自然资源厅牵头，协调带动农办、发改、财政、环保、建设、交通、水利、林业共8个部门，并分别明确各部门的工作职责，形成了一套“部门互动、责任同担、成果共享”的协同联动工作机制，为试点工作的有序推动提供强有力的保障。

2 成效

2.1 破解用地矛盾，为绿色产业腾出空间

目前，浙江省共实际实施154个试点项目，共获得下达新增建设用地计划指标600余hm2，这不仅拓展了城乡建设用地空间，也为乡村休闲度假旅游新产业新业态的孵育，以及地方生态经济和绿色产业发展提供了标杆和范本。

2.2 零占用耕地，切实保护耕地资源

“坡地村镇”建设用地试点充分利用山坡地资源进行建设用地开发，即通过减少占用平原优质耕地，从源头上保护耕地资源，从而使土地开发利用布局、结构、方式发生了根本转变，在一定程度上可解决耕地保护、生态保护、用地保障的统筹问题。目前，浙江省实施的154试点项目均未占用耕地，真正实现了“零占用耕地”，切实减轻了区域耕地占补平衡压力。

2.3 保护生态，助力村镇产业发展

试点项目重视和保护生态环境，秉持“保护中利用，利用中保护”理念，有效改善了村容村貌，发展生态旅游、康养、休闲产业，打造了生产空间节约集约、生活空间宜居舒适、生态空间环境优美和“山下有田，山中有居，山上有林”的和谐景象，形成一批兼具景观、建筑、产业、人文、区域特色的新型村镇。同时，相关产业的发展还可为村镇居民提供就业机会，有利于提升农民收入，助力乡村振兴。

3 启示和建议

3.1 启示

3.1.1 广东有资源

广东省地貌类型复杂多样，有山地、丘陵、台地和平原，有“七山一水二分田”之称，其中山地和丘陵面积约占全省总面积的62%。广东省属于东亚季风区，从北向南分别为中亚热带、南亚热带和热带气候，是中国光、热和水资源最丰富的地区之一，山水林田湖海各项生态要素兼有，自然资源较为丰富。以粤北山区为例，粤北生态发展区不仅是具有全球意义的碳库水库、陆地生物多样性关键地区、其南方丘陵山地带也是国家生态安全战略格局的重要组成部分，是大湾区的重要饮用水源涵养地和生态安全屏障，山清水秀，景色宜人。

3.1.2 广东有需求

农村发展水平普遍较低、区域发展不平衡不协调问题一直是广东实现高质量发展的难点和痛点。2019年粤东、西地区生产总值分别仅占全省的6.4%和7.1%，以粤北为例，粤北地区生产总值仅占全省的5.7%。人均经济方面，仅韶关、清远两市人均国内生产总值超过4万元，距全省9.4万元平均值差距明显;整体落后于邻近省份市县，粤北地区落后于江西、湖南、广西3省相邻的市县，县域经济规模以及人均收入水平与龙岩、漳州、永州、郴州、玉林、梧州等市的县区相比均处于中等偏下水平。然而，出于保护生态、远离市区、交通不便等原因，拥有丰富自然资源的山地丘陵区大多面临着建设用地空间不足、村镇基础设施配套不完善、产业发展受阻、经济水平落后等问题，亟需寻求一条“绿水青山”转变为“金山银山”的绿色发展之路。如何盘活乡村绿色产业经济，促进城乡融合发展，进而实现乡村振兴是广东破解城乡二元结构、实现高质量发展的燃眉之急。因此，如何借鉴和思考浙江生态“坡地村镇”建设理念和成功经验;如何处理好山地丘陵地区保护生态和经济发展的关系;如何平衡各方利益和重大关切问题;如何充分发掘农村的绿水青山发展第三产业，提高农民收入，切实缩小城乡差距，促进城乡融合发展，实现山地丘陵地区的绿色和高质量发展是广东接下来必须长期面对的重大课题。

3.2 建议

3.2.1 进行低丘缓坡土地资源利用潜力分析

在今后生态“坡地村镇”建设项目中，应精确识别林业、水利、环保等部门规划和实地调查，对已有建设用地、永久基本农田、水源保护区、生态公益林、自然保护区、生态红线、森林公园、古树名木、珍贵树种分布的林地、地质灾害隐患点或高易发区、水土流失重点预防区或治理区、山洪沟道、Ⅰ级保护林地、重要矿产资源压覆区以及土地利用总体规划划定的禁止建设区等关键区域，摸清区域内低丘缓坡土地资源利用潜力的面积和分布，为生态“坡地村镇”建设的适宜性提供重要依据。

3.2.2 严格开发条件

能否保证人民的人身财产安全，直接关系到生态“坡地村镇”建设工作的成败与否。坡度是影响水土流失的重要因素。根据有关研究成果，25°是土壤侵蚀发生较大变化的临界坡度，25°以上陡坡耕地的土壤流失量高出普通坡地2～3倍。《浙江省人民政府办公厅关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见》（浙政办发〔2018〕64号）已明确低丘缓坡开发建设应选址在坡度6°～25°的非耕地范围内。广东省地处岭南地区，属热带亚热带气候类型，降雨量大且集中，年平均降水量约1800mm，年内降水量分配严重不均，4—9月降水量占全年的80%以上。广东省的山地、丘陵、台地和平原分别占全省面积的33.7%、24.9%、14.2%和21.7%。就全省而言，坡度25°以上的坡地占全省面积的10.5%，而坡度小于8°的平坦土地占48.2%[3]。广东省多为花岗岩母质发育而成的（赤）红壤，土质疏松，红壤、赤红壤和砖红壤的分布面积分别占全省面积的38.0%、24.8%和5.2%，存在发生水土流失、泥石流、地质滑坡等地质灾害的风险。据遥感分析数据显示，全省水土流失总面积约20946km2，其中自然侵蚀面积约14781km2，人为侵蚀面积约6165km2;发生自然侵蚀的区域主要为河源、梅州和云浮等地;由生产建设活动导致的人为侵蚀区域则主要集中分布于惠州、清远和广州等地。全省水土流失以轻度和中度侵蚀为主，且部分地区呈加重趋势[4]。因此，应在充分听取和征求村民意见的基础上，按照“宜农则农、宜林则林、宜建则建”的原则确定各类用地规模和布局，结合地形地貌特征，依山而建，依势而就，点状开发，防止“削峰填谷”、“大拆大建”式的开发。

3.2.3 充实全域土地综合整治内容

目前，广东省全域土地综合整治试点工作正在有序推进，全域土地综合整治旨在通过释放土地政策红利，通过农用地整理、建设用地整理和生态修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴。生態“坡地村镇”建设旨在优化国土空间开发格局、缓解土地供需紧张矛盾、保护耕地、推动乡村振兴，最终实现经济、社会、生态效益多赢。全域土地综合整治和生态“坡地村镇”建设的工作目标是基本统一的，今后可考虑将生态“坡地村镇”建设工作有机融合到全域土地综合整治中，充分吸收生态坡地建设理念和经验，在减轻耕地占补平衡压力，保障粮食安全，拓展城乡发展空间的同时，还可以激活乡村绿色产业的发展。

3.2.4 建立多部门联合协作体制机制

类似于全域土地综合整治，生态“坡地村镇”是一项综合性的工作，对政策的依赖性强，涉及面广，除自然资源部门外，还需要农业农村、发改、财政、生态环境、建设、交通、水利、林业等相关部门的政策协调和共同参与。浙江省生态“坡地村镇”建设经省政府同意，建立了国土、农办、发改、财政、环保、建设、交通、水利、林业9部门参加的省推进低丘缓坡综合开发利用工作联席会议制度，统筹协调推进试点工作。自2003年实施“千村示范、万村整治”以来，浙江省全域土地综合整治已摸索实践17a，也在统筹协调各部门工作方面积累了丰富经验，这无疑为生态“坡地村镇”建设创造了有利的条件。广东省全域土地综合整治尚未正式全面展开，今后势必遇到部门工作协调难度大的问题，需要自然资源部门从做好自身处室之间的统筹协调工作起，在通过政府主导，努力尝试逐一破解部门之间的政策和协同壁垒，在项目审查、监管、验收等各环节建立联动工作机制，可为今后国土空间生态修复、山水林田湖草生态保护修复等多项系统性工作的顺利推进积累宝贵经验，也是实现社会系统化治理和提升国家综合治理水平的必然要求。

参考文献

[1]鲁建平.合理利用坡地资源助推农旅融合发展——全省“坡地村镇”建设用地试点探索与实践[J].浙江国土资源，2018（02）：25-27.

[2]鲁建平.推进生态坡地村镇建设构建两山转化用地机制——生态“坡地村镇”建设试点的实踐与思考[J].浙江国土资源，2020（05）：18-20.

[3]刘超群，余顺超，扶卿华，陈汉先，胡建，尹斌.基于综合判别法的广东省水土流失状况遥感分析[J].中国水土保持，2020（02）：45-48，5.

[4]石海霞，梁音，朱绪超，曹龙熹.南方红壤区水土流失治理成效的多尺度趋势分析[J].中国水土保持科学，2019，17（03）：66-74.

（责任编辑 周康）

收稿日期：2020-10-06

基金项目：广东省自然资源厅科技项目“广东省国土空间生态修复技术标准体系研究”（项目编号：GDZRZYKJ2020005）;广东省国土空间生态修复规划专项课题“广东省国土空间生态修复工程建设标准研究”;广东省海洋国土生态修复规划研究、项目库试点建设工作专项课题“广东省国土空间生态修复规划前期研究”和“广东省国土空间生态修复项目库体系研究”

作者简介：吴家龙（1989-），男，博士。研究方向：国土整治和国土空间生态修复;通讯作者苏少青，男，硕士，教授级高级工程师。