土地资源配置与人口·经济·产业·资源空间协调性分析

李其恩　刘泽华　邵子南

摘要 以年度新增建设用地为切入点，构建土地与人口、经济、产业、耕地资源协调性系数，以江苏省13个地级市为研究对象，对年度新增建设用地配置数量与人口分布、经济发展、产业结构与耕地资源协调性的时空演变以及空间分异特征进行评价。研究结果表明：①江苏省年度新增建设用地配置与人口分布、经济发展、产业结构、耕地禀赋“两两”空间协调性增强，但各地级市协调性系数空间差异显著。②江苏省各地级市年度新增建设用地配置与人口分布、经济发展、产业结构、耕地资源综合协调性整体上呈“补丁”状分布。③经济、人口、产业向大城市集聚的同时，土地资源配置没有相应跟进，集聚趋势反而呈现下降态势。土地资源集聚并非是源于规模经济的内在要求，也不是在市场机制下配置的结果，而是源于行政干预追求区域发展平衡的结果，这不仅可能带来效率损失的代价，而且并不能带来区域公平发展的结果。

关键词 协调性;年度新增建设用地;配置;江苏省

中图分类号 F321.1文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2020）22-0223-06

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.22.059

Study on the Consistency between Land Quotas Distribution and Population，Economy，Industry and Resource

LI Qi-en，LIU Ze-hua，SHAO Zi-nan （College of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing，Jiangsu 210095）

Abstract The distribution of land resource is very important for urbanization，economic development，industry structure upgrading and farmland protection.The spatio-temporal consistency between land quotas distribution and population，economy，industry and farmland in Jiangsu Province has been evaluated by constructing the Consistency of Land and Population（Economy，Industry and Farmland）.The main results are as follows：①The consistency between land quotas and population（economy，industry，or farmland） in Jiangsu was improved，but with huge spatial differences among municipalities.②The overall consistency in municipalities was varied.③When economy，population and industry agglomerate in metropolis，land quotas do not follow and the agglomerated tendency was decreasing.The land quotas agglomeration was intervened by governmental forces rather than market forces，which may bring economic efficiency loss and cannot decrease regional gaps.

Key words Consistency;Annual newly-added built-up land（land quotas）;Distribution;Jiangsu Province

作者简介 李其恩（1989—），男，辽宁锦州人，从事土地管理、规划与投资研究。*通信作者，硕士，研究实习员，从事公共管理研究。

收稿日期 2020-03-31;修回日期 2020-04-29

改革开放以来，我国城镇化以年均高于1%的速度引起世界瞩目。国家新型城镇化规划（2014—2020年）更是提出，我国常住人口城镇化率约60%，户籍人口城镇化率约45%的目标。然而，城镇化、工业化与经济发展导致城市用地外延扩张，土地城市化快于人口城市化，耕地资源大量损失，建设用地粗放利用等问题，严重影响我国经济社会生态协调发展。学界提出紧凑城市、精明增长等城市可持續增长理念[1-3，29]。党的十九大报告提出，完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作，坚持节约资源和保护环境的基本国策。人地配置失调致使城市呈现出蔓延发展的趋势[38];土地的区域配置失调降低了规模经济与土地利用效率，并有可能在中长期导致效率和平衡兼失的局面[27];土地资源的产业配置失调造成土地资源浪费与产能过剩[14]，阻碍产业结构升级[21]。由此可见，土地资源合理配置与城镇化、耕地保护、经济发展、产业结构的协调发展已然成为当前亟待解决的问题。

近年来，土地资源配置问题引起了学者们广泛关注。已有研究成果主要聚焦在人口城镇化与土地城镇化协调性[10，13，34，38]，人口、土地与经济城镇化协调性[4，20]，人口、土地、产业非农化协同演化[33]。研究发现，土地要素与其他要素之间协调性空间差异显著，城市土地扩张速度整体快于人口增长速度。上述研究的土地资源指标主要采用城市建成区面积，或土地城市化指标体系，却忽略了土地要素自身。即年度新增建设用地（以下简称“土地指标”）在部门间、空间上配置是否与经济发展、产业结构、人口分布、耕地禀赋等协调。土地作为城镇化与工业化的重要载体，拉动经济的发动机[23]，土地要素的供给和价格影响着诸如资本等资源要素在空间上的集聚和分散[7]。随着我国经济发展进入新常态，经济转型升级对土地资源合理配置提出了新要求。鉴于此，以江苏省为例，基于土地指标数据，建立协调性系数与不均衡系数对土地指标与经济发展、产业结构、人口分布、耕地禀赋空间配置协调性进行评价。研究结果可在一定程度上说明土地资源配置是否存在不合理现象，以期为合理配置土地资源，统筹大中小城市和小城镇布局，破解国土空间优化开发难题提供参考。

1 研究方法与数据来源

1.1 研究方法

1.1.1 “两两”协调性系数模型构建。

为了刻画土地指标配置分别与人口、经济、产业和耕地资源空间分布的均衡状况，该文参考相关研究[12]，分别构建土地人口协调性系数（Consistency of Land and Population，简称CLP）、土地经济协调性系数（Consistency of Land and Economy，简称CLE）、土地产业协调性系数（Consistency of Land and Industry，简称CLI）、土地耕地协调性系数（Consistency of Land and Farmland，简称CLF）。具体计算公式如下：

CLPi=li/pi=（Li/ni=1Li）/（Pi/ni=1Pi）（1）

CLEi=li/ei=（Li/ni=1Li）/（Ei/ni=1Ei）（2）

CLIi=li/ii=（Li/ni=1Li）/（Ii/ni=1Ii）（3）

CLFi=li/fi=（Li/ni=1Li）/（Fi/ni=1Fi）（4）

式（1）（2）（3）（4）中：li为i地区土地指标集聚水平，指i地区土地指标配置数量占研究区域土地指标总量的比重;pi为i地区人口集聚水平，指i地区人口数量占研究区域人口总量的比重;ei为i地区经济集聚水平，指i地区国内生产总值（GDP）占研究区域GDP比重;ii为i地区产业集聚水平，指i地区第二产业增加值占研究区域第二产业增加值比重;fi为i地区耕地资源集聚水平，指i地区耕地资源数量占研究区域耕地资源总量的比重。n为地区数;Li为i地区土地指标配置数量;Pi为i地区常住人口数量;Ei为i地区GDP;Ii为i地区第二产业增加值;Fi为i地区耕地资源总量。CLP、CLE、CLI、CLF值越接近1，表明该地区土地指标配置量与人口、经济、产业、耕地禀赋的分布协调性越好，反之则越差，协调程度越低。协调性系数大于1，表示土地指标集聚度更高;反之，表示人口（或经济、产业、耕地）集聚度更高。

参照相关研究[12]，根据协调性系数值将协调性程度划分为土地指标集聚远低于人口（或经济、产业、耕地）集聚（CLP或CLE、CLI、CLF≤0.50）、土地指标集聚略低于人口（或经济、产业、耕地）集聚（0.50

为衡量研究区域整体土地指标配置与人口（或经济、产业、耕地）分布协调性程度，借鉴已有研究，构建不均衡系数从而反映江苏省土地指标配置与人口（或经济、产业、耕地）空间匹配的整体状况，计算公式如下：

E=ni=122（xi-yi）2/n（5）

式（5）中，E为不均衡系数，n为研究单元数，xi表示城市i土地指标配置数量占总量比重，yi表示城市i人口（或经济、产业、耕地）占总量比重。E值越小，表示土地指标配置与人口（或经济、产业、耕地）空间分布耦合程度越高，表明土地指标配置与人口分布（或经济发展、产业集聚、耕地禀赋）越均衡，反之越不均衡。

1.1.2 土地指标配置与人口、经济、产业、资源分布不均衡判断。上述方法可以刻画不同地区土地指标配置与人口（或经济、产业、耕地）单个要素协调性关系。为全面评价土地指标与各地区人口、经济、产业与耕地的配置协调程度，构建综合协调性系数，具体计算公式如下：

Pi=wixi（6）

Di=Pi/Pi（7）

Q*i=Di×Tj（8）

Fi=Qi/Q*i（9）

式（6）（7）（8）（9）中，Pi为i地区综合评价分值;xi为常住人口数量、GDP、第二产业增加值、耕地数量等标准化处理后值;wi为权重，笔者认为人口因素、经济发展因素、产业结构因素、耕地资源因素在土地指标配置时具有同等重要性，故赋予相同权重。Di为i地区土地指标配置指数。Ti为j时期研究区域土地指标总量，Qi为i地区土地指标实际配置数量，Q*i为i地区土地指标优化配置数量，Fi值大小表示土地指标配置与人口分布—经济发展—产业结构—耕地保护综合协调性系数。Fi越接近1，表明土地指标配置与人口分布—经济发展—产业结构—耕地保护协调性越好，反之越不协调。

1.2 数据来源 人口数据、经济数据来源于《江苏省统计年鉴（2007—2016年）》。为便于经济数据具有可比性，采用价格指数按2001年可比价计算。土地指标数据来源于江苏省国土资源厅规划处。耕地数据来源于江苏省年度土地利用变更调查数据（2007—2016年）。

2 结果分析

2.1 土地指標配置与人口分布、经济发展、产业结构、耕地禀赋“两两”协调格局

通过公式（5）、（1）分别计算得出2006—2015年江苏省不均衡系数，以及各地级市土地指标与人口分布协调性系数（CLP）。不均衡系数反映土地指标配置与人口分布在区域空间上匹配状况，不均衡系数越小，表示二者在空间分布上越协调[17]。不均衡系数值由2006年0.037降低到2010年0.022，并在此后出现波动。从整体上看，江苏省土地指标配置与人口分布更加均衡（表1）。

从各城市来看，研究单元的土地指标配置与人口分布协调性以土地指标集聚略低于人口集聚、土地指标集聚与人口集聚基本一致型为主，但协调性系数存在明显的时间与空间分异。从空间分布来看，南京、扬州、镇江、泰州、连云港所获得土地指标数量与人口分布协调性高，基本属于土地指标集聚与人口集聚基本一致型。常州、宿迁CLP全部大于1.2，表明土地指标配置集聚水平高于人口集聚水平。苏州CLP往往小于0.5，表明该市土地指标集聚水平远低于人口集聚水平。这意味着，尽管苏州相对于其它12个地级市获得更多的土地指标。但相对于人口集中度而言，土地指标配置数量依然较少。徐州作为人口大市，淮海经济区中心城市，CLP也一直小于1，表明土地指标集聚水平远低于人口集聚水平。从时间维度上看，区域差异性特征依然明显。南京、无锡、苏州、南通CLP小于1，即土地指标集聚度低。

我国城市发展方针一直处于不断变化之中，但整体旨在严格控制大城市规模，积极发展中小城市。在优先发展中小城市，还是优先发展大城市的道路选择上，江苏省明显更偏向于将土地指标配置在中小城市。集聚效应带来的劳动生产率提高是城市发展的基础。由于地区经济差异明显，大城市因劳动工资收入高、教育与医疗水平好、就业机会多，而且各类软硬件公共服务优势，吸引人口向大城市集聚。小城市由于产业基础薄弱，集聚效应不足而缺乏活力[30]。人口和资源的城市集聚会带来正的规模效应与负的拥挤效应，大中城市的聚集经济效应高于小城市，而且无论城市规模大小，市场拥挤效应都不显著[8]。就研究区域而言，人口向南京、苏州等苏南发达城市、以及区域中心城市徐州集聚明显。市场机制理应决定城市绝对规模与城市体系结构，我们担心，此类行政配置行为逻辑制约了大城市发展，又没能积极促进小城市发展。

江苏省土地指标与经济发展不均衡系数从2006年0.050缓慢下降到2011年0.040，表明这一时期GDP集聚的同时，土地指标也发生相应的集聚，经济集聚与土地指标集聚水平差距缩小，两者空间协调性高，之后则保持相对稳定。从13个地级市来看，土地指标与城市GDP并未实现协调配置，各城市协调性系数存在明显的空间差异。从总体上看，南京、无锡、徐州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州土地指标集聚略低于经济集聚、土地指标集聚与经济集聚基本一致性型占主导，这说明土地指标配置与GDP分布之间的协调性总体较高。常州、连云港、淮安、宿迁土地指标集聚略高于经济集聚、或远高于经济集聚型占主导。苏州土地指标集聚度远低于经济集聚。这表明，尽管在经济发展表现上依然存在层级式的苏南、苏中、苏北地区，但并不存在土地指标配置上的明显区域差距。值得注意的是，作为江苏省经济发展“双子星”的南京、苏州，尽管拥有完善的交通运输体系和空间区域优势，吸引人流、物流、资金流、技术流与信息流的不断集聚，成为经济增长隆起区，吸引了人口的大量集聚。然而其土地指标集聚度与经济集聚度明显不符。

从时间演变看，经济要素向发达地区以及区域中心城市集聚的同时，土地指标却并没有出现相应的集聚，由此导致了土地与经济在空间上的相脱离。多数城市土地指标集聚与经济集聚协调性并没有明显改善，尤其是南京、无锡具有进一步不协调趋势。苏州的协调性则一直处于比较平稳状态。可能的解释是，资源要素的空间集聚是发挥规模经济的前提条件。经济要素与社会活动的空间集聚形成的规模经济效应促进城市经济增长，然后过度的集聚到来的负外部性导致集聚不经济而不利于经济发展，集聚与经济增长、劳动生产率之间的关系符合Williamson提出的倒U型假说[19，22]（表2）。

从空间分布上看，南京、无锡、徐州、南通、盐城、扬州、镇江属于土地指标集聚略低于产业集聚或两者基本一致型。常州属于土地指标集聚略高于产业集聚。苏州属于土地指标集聚远低于产业集聚型。连云港、淮安、宿迁属于土地指标集聚远高于产业集聚型。这说明欠发达城市多为土地指标集聚超前产业集聚。可能的解释是，在我国自上而下计划管理体制下，土地要素空间集聚是行政配置作用下的结果，并非市场竞争机制下通过价格机制调节土地要素配置的结果。其次，省政府试图通过土地指标倾斜政策，鼓励欠发达城市积极承接发达地区产业转移，从而引导非农就业与人口向城市及周边城镇集聚，吸收滞留在低端服务业劳动力，促进制造业与生产性服务业之间的关联效应[18]，提升城市竞争力从而缩小区域差距。然而现有的财政体制激励地方政府追求本地经济规模、投资和税收的最大化。为了扩大税源，以地引资与采取市场保护措施，结果反而可能导致城市之间产业结构趋同、重复建设浪费现象突出，降低资源利用效率。

从时间维度上来看，多数城市CLI并没有发生本质变化，表明土地指标集聚与产业集聚依然呈现空间不匹配状态。然而这一时期，由于苏南地区要素价格上升与产业结构调整，产业逐渐向苏北及周边省份转移，这导致苏北个别城市CLI下降趋势明显。转变经济发展方式、调整经济结构，是适应和引领经济发展的关键，也是实现有质量可持续发展的根本途径。苏锡常作为上海腹地，积极承接上海产业转移，推动城市快速发展[38]。主导产业由第二产业转变为金融、服务业等第三产业，主动调整升级优化产业结构，促进产业用地不断向集约化发展。产业结构升级调整引起相对落后产业不断向苏中、苏北地区转移，其产业发展对土地指标聚集力应不断凸显，诱致稀缺的土地指标在城市间重新集聚和组合。然而城市之间土地指标集聚与产业集聚的理论预期并不相符。因此，未来发展中如何进一步提升土地指标与产业集聚的协调性成为亟待解决的问题（表3）。

江苏省不均衡系数呈现波动下降趋势，表明土地指标集聚与耕地资源集聚差距趋于缩小，两者呈空间相对均衡发展态势。从13个地级市协调性系数上看，协调性系数大致表现为苏南地区>苏中地区>苏北地区，即协调性在苏北表现较好。因为苏北地區耕地资源相对丰富，肩负全省耕地保护与生态安全责任，而土地指标配置数量尽管逐年上升，但相对苏南地区而言依然较少。具体来看，无锡、常州属于土地指标集聚远高于耕地资源集聚型。南京、苏州属于土地指标集聚略高于耕地资源集聚型。南通、连云港、淮安属于土地指标集聚略低于耕地资源集聚型，泰州、宿迁则属于两者基本一致型。徐州、盐城属于土地指标集聚远低于耕地资源集聚型。从时间演变上看，多数城市协调性系数减小，土地指标配置与耕地资源空间分布协调性变好。但是除南通、连云港等个别城市外，协调性系数依然有很大的提升空间（表4）。

尽管江苏省自提出苏北振兴战略以来，省委、省政府采取了很多促进苏北发展的政策措施，但效果却不尽人意。近期，江苏省提出“1+3”功能区战略（“1”是指扬子江城市群：涵盖江苏南京、镇江、常州、无锡、苏州、扬州、泰州、南通沿江八市。“3”是指沿海经济带、生态经济区和淮海经济区），打造扬子江城市群，形成更为强大的经济增长核，重塑江苏省经济地理版图。区域发展势能差推动人口由低经济发展水平向高经济发展水平地区，而户籍制度等制度性壁垒加剧了劳动力流动成本，加大了人口与经济、产业分布不匹配程度，这成为导致我国存在显著的区域差距的重要原因[9]。当下的大城市人口疏解政策更将加大对外来人口“挤出”效应[32]。我们认为，应打破区域间市场分割，促进劳动力与土地要素自由流动，促进人口、土地、产业、经济顺利集聚到城市群与区域性中心城市，壮大产业集群，充分发挥集聚效应来实现规模经济红利。盲目追求区域平衡发展的政策不仅可能带来效率损失的代价，而且并不能带来公平发展的结果。而中西部地区劳动力向沿海地区迁移可能是一个兼顾公平与效率的区域协调发展政策选择[11]，实现区域经济“在集聚中走向平衡”[26]。然而，实现土地制度、户籍制度、金融制度、政治制度等综合配套改革的道路依然漫长。

参考文献

[1] COUCH C，KARECHA J.Controlling urban sprawl：Some experiences from Liverpool[J].Cities，2006，23（5）：353-363.

[2] HAWKINS C V.Planning and competing interests：Testing the mediating influence of planning capacity on smart growth policy adoption[J].Journal of environmental planning and management，2014，57（11）：1683-1703.

[3] 鲍海君，冯科，吴次芳.从精明增长的视角看浙江省城镇空间扩展的理性选择[J].中国人口·资源与环境，2009，19（1）：53-58.

[4] 曹文莉，张小林，潘义勇，等.发达地区人口·土地与经济城镇化协调发展度研究[J].中国人口·资源与环境，2012，22（2）：141-146.

[5] 陈钊，陆铭，许政.中国城市化和区域发展的未来之路：城乡融合，空间集聚与区域协调[J].江海学刊，2009（2）：75-80.

[6] 陈钊，陆铭.中国如何在平衡区域发展时实现经济持续增长[J].学习与探索，2008（3）：129-136.

[7] 丁从明，梁甄桥，常乐.城市规模分布与区域经济增长——来自中国的证据[J].世界经济文汇，2015（5）：91-117.

[8] 段瑞君.聚集经济、市场拥挤效应与城市规模[J].财经科学，2014（8）：120-128.

[9] 樊杰，陶岸君，吕晨.中国经济与人口重心的耦合态势及其对区域发展的影响[J].地理科学进展，2010，29（1）：87-95.

[10] 范辉，刘卫东，吴泽斌，等.浙江省人口城市化与土地城市化的耦合协调关系评价[J].经济地理，2014，34（12）：21-28.

[11] 范剑勇，高人元，张雁.空间效率与区域协调发展战略选择[J].世界经济，2010（2）：104-119.

[12] 封志明，刘晓娜.中国人口分布与经济发展空间一致性研究[J].人口与经济，2013（2）：3-11.

[13] 郭付友，李诚固，陈才，等.2003 年以来东北地区人口城镇化与土地城镇化时空耦合特征[J].经济地理，2015，35（9）：49-56.

[14] 江飞涛，耿强，吕大国，等.地区竞争、体制扭曲与产能过剩的形成机理[J].中国工业经济，2012（6）：44-56.

[15] 姜海，李成瑞，王博，等.土地利用计划管理绩效分析与制度改进[J].南京农业大学学报（社会科学版），2014，14（2）：73-79.

[16] 蒋省三，刘守英，李青.土地制度改革与国民经济成长[J].管理世界，2007（9）：1-9.

[17] 蒋子龙，樊杰，陈东.2001-2010 年中国人口与经济的空间集聚与均衡特征分析[J].经济地理，2014，34（5）：9-13.

[18] 柯善咨，赵曜.产业结构、城市规模与中国城市生产率[J].经济研究，2014（4）：76-88.

[19] 李佳洺，张文忠，孙铁山，等.中国城市群集聚特征与经济绩效[J].地理学报，2014，69（4）：474-484.

[20] 李涛，廖和平，杨伟，等.重庆市 “土地、人口、产业” 城镇化质量的时空分异及耦合协调性[J].经济地理，2015，35（5）：65-71.

[21] 李勇刚，罗海艳.土地资源错配阻碍了产业结构升级吗？——来自中国 35 个大中城市的经验证据[J].财经研究，2017，43（9）：110-121.

[22] 梁婧，张庆华，龚六堂.城市规模与劳动生产率：中国城市规模是否过小？——基于中国城市数据的研究[J].经济学，2015，14（3）：1053-1072.

[23] 刘守英.中国土地制度改革：上半程及下半程[J].国际经济评论，2017（5）：29-56.

[24] 陆铭，向宽虎，陈钊.中国的城市化和城市体系调整：基于文献的评论[J].世界經济，2011（6）：3-25.

[25] 陆铭，张航，梁文泉.偏向中西部的土地供应如何推升了东部的工资[J].中国社会科学，2015（5）：59-83.

[26] 陆铭.城市、区域和国家发展——空间政治经济学的现在与未来[J].经济学，2017（4）：1499-1532.

[27] 陆铭.建设用地使用权跨区域再配置：中国经济增长的新动力[J].世界经济，2011（1）：107-125.

[28] 陆铭.建设用地指标可交易：城乡和区域统筹发展的突破口[J].国际经济评论，2010（2）：137-148.

[29] 田柳，陈江龙，高金龙.城市空间结构紧凑与土地利用效率耦合分析：以南京市为例[J].长江流域资源与环境，2017，26（1）：26-34.

[30] 魏守华，周山人，千慧雄.中国城市规模偏差研究[J].中国工业经济，2015（4）：5-17.

[31]吴意云，朱希伟.中国为何过早进入再分散：产业政策与经济地理[J].世界经济，2015（2）：140-166.

[32] 徐芳，齐明珠.经济新常态下大都市人口管理研究：以北京市为例[J].管理世界，2017（5）：7-16.

[33] 杨忍，刘彦随，龙花楼.中国环渤海地区人口—土地—产业非农化转型协同演化特征[J].地理研究，2015，34（3）：475-486.

[34] 杨艳昭，封志明，赵延德，等.中国城市土地扩张与人口增长协调性研究[J].地理研究，2013，32（9）：1668-1678.

[35] 余壮雄，李莹莹.资源配置的 “跷跷板”：中国的城镇化进程[J].中国工业经济，2014（11）：18-29.

[36] 袁志刚，绍挺.土地制度与中国城市结构、产业结构选择[J].经济学动态，2010（12）：28-35.

[37] 赵娜，王博，刘燕.城市群、集聚效应与“投资潮涌”：基于中国20个城市群的实证研究[J].中国工业经济，2017（11）：81-99.

[38] 周艳，黄贤金，徐国良，等.长三角城市土地扩张与人口增长耦合态势及其驱动机制[J].地理研究，2016，35（2）：313-324.